II SA/GD 546/05

II SA/Gd 546/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Mariola Jaroszewska
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 maja 2004 r. nr [...], 2. orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2000 r. nr [...], powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącemu L. K. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. W.. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że na wskazanej działce, będącej własnością A. C. G., skarżący, jako jej dzierżawca, wybudował w 1991 r. domek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto organ ustalił, że działka nr [...] jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. przeznaczona pod tereny uprawne.
Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie, w którym podniósł, że domek letniskowy wybudował za zgodą i akceptacją gminy L., o czym świadczy, jak twierdził, pobieranie od niego podatku od nieruchomości. Pobieranie od niego podatku od nieruchomości utwierdziło skarżącego, jak wywiódł, w przeświadczeniu o legalności budowy, gdyż jego zdaniem od nielegalnie postawionego obiektu budowlanego podatek nie byłby pobierany. Ponadto skarżący wskazał, że prowadzone są prace nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym stoi domek, który jest przedmiotem sprawy.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając ustalenia i wnioski Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 lipca 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdzając, że opłacanie podatku od nieruchomości nie ma znaczenia dla uznania, że skarżący obiekt budowlany postawił samowolnie oraz, że dla podjętego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt przystąpienia przez gminę do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ponadto podnosił, że z uwagi na to, iż domek letniskowy jest położony na glebach pochodzenia organicznego VI klasy nie jest wymagana decyzja administracyjna zezwalająca na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej. Kwestionował też stwierdzenie organu odwoławczego, dotyczące dwustumetrowego pasa ciszy wokół jeziora, twierdząc, że zakaz ten nie ma związku ze sprawą.
W toku postępowania wywołanego wniesioną skargą skarżący podniósł dodatkowe zarzuty. Twierdził w szczególności, że właścicielem działki nr [...] jest nie tylko A. C.-G., ale także B. C.-G., że uchwałą z dnia 20 września 2002 r. zmieniono plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając na działce nr [...] funkcję turystyczno-rekreacyjną, że w decyzji o rozbiórce nie zamieszczono terminu jej wykonania oraz, że wydano nakaz rozbiórki mimo, że upłynęło pięć lat od zakończenia budowy.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lipca 2000 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd uznał za zasadny zarzut, dotyczący tego, że właścicielem nieruchomości, na której stoi obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, jest nie tylko, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, A. C.-G.. Sąd w związku z tym stwierdził, że jakkolwiek z art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, to stwierdzić jednakże należy, iż nawet wówczas, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, to stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione (art. 47 i art. 48 k.c.). Dalej Sąd wskazał, że skarżący twierdzi, że właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, jest również B. C.-G. oraz, że twierdzenia tego nie sposób zweryfikować, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono jednoznacznie kwestii własności tej nieruchomości. W szczególności brak w aktach odpisu z księgi wieczystej tej nieruchomości. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania, zobowiązujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz, że skutkiem naruszenia tych przepisów może być sytuacja, w której strona postępowania (B. C.-G.) bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu. To zaś stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 4 k.p.a.). W tej sytuacji Sąd uznał, że wskazane uchybienie wyczerpuje podstawę uwzględnienia skargi wskazaną w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), czyli naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie są one zasadne. W szczególności Sąd wskazał, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu ostatecznej decyzji nie ma znaczenia, gdyż sąd administracyjny, kontrolując legalność decyzji administracyjnych, może uwzględniać jedynie stan prawny i faktyczny obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji. Nadto wywiódł, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa (które wskazał) umieszczenie w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego postanowienia określającego termin rozbiórki nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego oraz, że jeżeli w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy, przewidującego, że w pewnych sytuacjach nie nakazuje się rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło pięć lat, nie stosuje się.
Rozpoznając sprawę po wyroku sądu administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Rada Gminy uchwaliła w dniu 20 września 2002 r. nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, będący przedmiotem sprawy, zgodnie z którym jest ona przeznaczona na turystykę i rekreację. W związku z tym ustaleniem organ ten decyzją z dnia 23 marca 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2000 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że obecnie, w zmienionych okolicznościach, konieczne jest wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przed wydaniem tej decyzji organ odwoławczy o prowadzonym przez siebie postępowaniu zawiadomił strony tego postępowania, w tym B. C.-G..
Rozpoznając sprawę na skutek przekazania decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 maja 2004 r. nr [...], powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącemu L. K. rozbiórkę domku letniskowego usytuowanego na działce nr [...] w G. W., który na załączniku graficznym został oznaczony nr [...].
Z uzasadnienia decyzji wynika, iż ustalono, że obiekt budowlany, którego decyzja dotyczy, znajduje się około 40 metrów od brzegów jeziora, obecnie na działce nr [...], która powstała z podziału działki nr 220, oraz, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia 20 października 2002 r., ogłoszoną w dniu 19 listopada 2002 r., przeznacza tą działkę na turystykę i rekreację przy czym ustala strefę o szerokości 100 metrów od brzegów jeziora, w której obowiązuje zakaz lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów budowlanych za wyjątkiem ogólnodostępnego zaplecza turystyki wodnej bez bazy noclegowej.
W oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji uznał, że uzasadniony jest nakaz rozbiórki domku letniskowego skarżącego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wywodził, że z powodu uchwały Rady Gmina z 20 września 2002 r. odpadła podstawa prawna nakazu rozbiórki. Zarzucił też, że naruszono przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nie zamieszczono w decyzji terminu wykonania rozbiórki oraz twierdził, że nie można wydać nakazu rozbiórki, gdyż od ukończenia budowy minęło pięć lat i usytuowanie obiektu budowlanego nie jest sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący przyznał też, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany w 1991 r., twierdził jednakże, że nie jest trwale związany z gruntem.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 kwietnia 2005 r. nr [...], podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 107 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. uzasadniał tym, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana w 2002 r. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż Prawo budowlane z 1974 r. obowiązywało do 31 grudnia 2004 r., zaś pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została podjęta 26 czerwca 2000 r. i z tego powodu wyłącznie okoliczności faktyczne istniejące w tej ostatniej dacie mogą być podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. twierdził, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, gdyż wybudowano go w 1991 r., kiedy nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucił nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż nie określono w niej terminu wykonania rozbiórki. W odrębnym od skargi piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. skarżący podniósł też, że domek letniskowy, którego dotyczy sprawa, jest przedmiotem majątku wspólnego z jego żoną E. K., z którą pozostaje w związku małżeńskim od 1983 r., i mimo tego decyzja o jego rozbiórce nie została jej doręczona.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 6 czerwca 2005 r. stwierdzono, że obowiązkiem rozbiórki obciążono inwestora.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Zasadny jest w szczególności zarzut dotyczący braku udziału w postępowaniu administracyjnym żony skarżącego E. K.. Jest to taka sama sytuacja, jaka występowała w niniejszej sprawie, ale dotyczyła udziału w postępowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości, na której stoi obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że osobie, która inwestuje na cudzym gruncie, przysługują jakieś prawa związane z przedmiotem inwestycji. Jeżeli w wyniku inwestycji powstanie budynek lub inne trwale z gruntem związane urządzenie, to w zasadzie ich właścicielem staje się właściciel nieruchomości, gdyż stają się one, w myśl art. 48 k.c., częścią składową nieruchomości, zaś części składowe rzeczy dzielą los prawny tejże rzeczy (art. 47 § 1 k.c.). Nie oznacza to jednakże, że inwestorowi nie służą żadne uprawnienia związane z tym budynkiem lub urządzeniem. Prawa te zależeć będą od stosunku prawnego, łączącego inwestora z właścicielem nieruchomości i będącego źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo od okoliczności związanych z budową, gdy jest ona realizowana bez zgody właściciela nieruchomości. Nie ulega jednakże wątpliwości, że niezależnie od konkretnego przypadku budowa na cudzym gruncie jest źródłem stosunku prawnego, którego elementem są pewne uprawnienia inwestora (np. prawo używania, zwrot nakładów). Z kolei jeżeli w wyniku inwestycji powstanie co innego niż budynek lub inne trwale z gruntem związane urządzenie, to wnioskując z przeciwieństwa reguły wyrażonej w art. 48 k.c. i w art. 191 k.c., który stanowi, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową, właścicielem takiego przedmiotu inwestycji staje się inwestor. Zatem nakaz rozbiórki dotyka praw inwestora nie tylko dlatego, że nakłada się na niego określony obowiązek, ale także dlatego, że dotyczy on przedmiotu wchodzącego w skład jego majątku. Jeżeli zaś tak, to w sytuacji, kiedy inwestor jest w związku małżeńskim, w którym obowiązuje ustawowy ustrój majątkowy, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w trakcie trwania tej wspólności ustawowej, dotyka też praw małżonka inwestora. Wobec tego zgodnie z art. 28 k.p.a. winien on być stroną postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego postawionego przez współmałżonka. Powołany przepis stanowi bowiem m.in., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro nie zostało zakwestionowane twierdzenie skarżącego, że pozostaje w wspólności ustawowej z E. K. od 1983 r., to nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego przez jej męża w 1991 r. na dzierżawionym - jak ustalono w decyzji z dnia 26 czerwca 2000 r. – gruncie, dotyka także jej praw i wobec tego winna ona być stroną postępowania w sprawie rozbiórki tego obiektu budowlanego. Skoro zaś stroną tego postępowania nie była, to organy administracji naruszyły prawo w sposób, który daje podstawę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei powoduje, że skarga na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), niezależnie od innych zarzutów, jest zasadna. Z tego powodu Sąd na mocy powołanego przepisu oraz na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana i w tym ponownym rozpoznaniu organy administracji umożliwią udział w postępowaniu także E. K..
Na potrzeby ponownego rozpoznania sprawy należy też wyjaśnić, że pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne.
Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 107 § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, że istotne jest, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa wybudowano w 1991 r., co powoduje, że w sprawie zastosowanie ma Prawo budowlane z 1974 r. niezależnie od tego kiedy wszczęto w tej sprawie postępowanie. Na marginesie zauważyć należy, że Prawo budowlane z 1974 r. obowiązywało do 31 grudnia 1994 r. (a nie do 31 grudnia 2004 r., jak twierdzi skarżący), co jednak nie stoi na przeszkodzie, że na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jego przepisy mogą być w określonych sytuacjach mimo tego nadal stosowane. W związku z tym w sprawie zastosowanie ma art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i przy jego wykładni należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 istotne jest przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz sposób wykorzystania obiektu budowlanego w chwili podejmowania decyzji o jego rozbiórce. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdywaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia wskazanego przepisu w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. W związku z tym dla oceny zasadności stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotne są przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki, czyli obowiązujące w tym czasie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli chodzi o zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na brak oznaczenia w niej terminu wykonania rozbiórki, to stwierdzić należy, że zarzut ten polega na nieporozumieniu, gdyż z powołanego na jego uzasadnienie przez skarżącego orzecznictwa wynika dokładnie odwrotna teza, co zresztą zostało już przesądzone, wraz z innymi kwestiami, w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2003 r., który, o ile nie zajdą istotne zmiany stanu faktycznego i prawnego, wiąże w tej sprawie organy administracji publicznej i sąd administracyjny.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji.