II SA/Gd 543/22

II SA/Gd 543/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.28.2022.IG w przedmiocie pozwolenia na budowę wraz z przebudową istniejącego budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 15 czerwca 2020 r. "C." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
(dalej: "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zagospodarowaniem terenu, budową zjazdu z drogi publicznej i przebudową istniejącego budynku gospodarczego na wiatę, na działkach
nr [..] i [...] przy ul. C. w G.
Decyzją z 30 listopada 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", odmówił Spółce udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu 28 maja 2015 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr X/221/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chełm - cmentarz przy ulicy Stoczniowców w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 2127) - dalej: "Uchwała X/221/15", w której postanowiono (§ 10 ust. 16 pkt 1), że teren położony w pasie izolującym teren cmentarza powinien być zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi. Prezydent wskazał,
że działka nr [...] położona jest w pasie izolującym teren cmentarza, w związku z czym jej zagospodarowanie powinno uwzględniać ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych. Zdaniem organu pierwszej instancji takim przepisem jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) - dalej: "Rozporządzenie", który ogranicza możliwość lokalizacji cmentarza od zabudowań mieszkalnych. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Prezydent zaznaczył,
że odległości wskazane w § 3 Rozporządzenia należy stosować również dla sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej od istniejącego cmentarza. Organ pierwszej instancji przyznał, że wprawdzie przepisów Rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza (§ 7), jednakże dotyczy to stanów istniejących, czyli współistnienia cmentarza i zabudowy niespełniających wymagań Rozporządzenia w dacie opiniowania przez inspektora sanitarnego. Podkreślono, że nie jest to instytucja pozwalająca inspektorowi sanitarnemu na wyrażanie zgody na lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie istniejącego cmentarza wbrew przepisom Rozporządzenia. W związku z tym Prezydent uznał, że na działce objętej inwestycją nie jest możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 27 kwietnia 2022 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego podkreślając, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, to organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wojewoda wskazał, że zgodność planowanego zamierzenia budowlanego
z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") bądź decyzją o warunkach zabudowy jest podstawowym kryterium, jakie powinna spełniać przyszła inwestycja. Dlatego ocena, czy budynek w zaproponowanej przez inwestora formie i kształcie oraz lokalizacji może powstać w obowiązujących realiach prawa miejscowego, należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy podał, że na terenie planowanego zainwestowania obowiązuje Uchwała X/221/15, a wymieniona we wniosku działka leży
w jednostce funkcyjnej oznaczonej symbolem M/U31 stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawierającej zabudowę mieszkaniową, o której mowa w § 3
ust. 1, tj. zabudowę mieszkaniową ekstensywną z możliwością realizacji domów mieszkalnych wolnostojących do 4 mieszkań oraz domów w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej jedno- lub dwumieszkaniowych (M22) i usługową, o której mowa w § 3 ust. 3, tj. zabudowę usługową komercyjną i publiczną. Dodatkowo, zgodnie § 10 ust. 16 pkt 1 Uchwały X/221/15 teren położony jest w pasie izolującym teren cmentarza, gdzie zagospodarowanie powinno być zgodnie z przepisami odrębnymi.
Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947) - dalej: "ustawa o cmentarzach", w art. 5 ust. 3 nakazała ustalenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów,
w szczególności terenów mieszkaniowych, co uczyniono w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że powyższa regulacja dotyczy lokalizacji nowych cmentarzy, jak i lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie cmentarzy już istniejących.
Wojewoda zwrócił uwagę, że działka nr [...] przy ul. C. w G. bezpośrednio graniczy z działką nr [..], na której zlokalizowany jest funkcjonujący cmentarz S. Jako że w ulicy przyległej do nieruchomości inwestycyjnej poprowadzony jest wodociąg 0110 PE, do którego podłączony ma być projektowany budynek, organ odwoławczy uznał, że w omawianym przypadku odległość cmentarza od projektowanych zabudowań mieszkalnych, zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami, powinna wynosić nie mniej niż 50 m. Tymczasem odległość projektowanego budynku do granicy z działką cmentarza wynosi 9 m.
Odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 Rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizacji w ich sąsiedztwie zabudowy. Podkreślono, że przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów Rozporządzenia tylko i wyłącznie co cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Celem wydania Rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Skoro przepisy Rozporządzenia wymagają, aby odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również powinna wynosić nie mniej niż 150 m (w przypadku braku wodociągu). Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.
Organ odwoławczy podkreślił, że § 3 ust. 1 Rozporządzenia jest skutkiem wykluczenia szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie, o czym z kolei mowa jest w § 1 ust. 1. Szkodliwe oddziaływanie, którego konsekwencją jest ustalenie strefy sanitarnej, działa w dwóch kierunkach - zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej -
w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 Rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy
o cmentarzach, która wprost nakazuje przepisom rozporządzenia określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.
Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu niezastosowania § 7 Rozporządzenia Wojewoda wskazał, że z jego treści wynika tylko tyle, iż Rozporządzenie nie ma zastosowania do samych cmentarzy, które istniały w dniu jego wejścia w życie, jeśli jego postanowienia uniemożliwiałyby korzystanie z nich. Z przepisu tego nie można natomiast wciągnąć wniosku, że w przypadku, gdy - tak jak w obecnym stanie - istnieje zabudowa mieszkaniowa w miejscu, w którym powinna znajdować się izolacyjna strefa sanitarna cmentarza, to przepisy Rozporządzenia w ogóle nie obowiązują i wokół takiego cmentarza, w jego strefie izolacyjnej można sytuować nowe budynki mieszkalne. Zastosowanie się do zakazu wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej w omawianej strefie nie uniemożliwi korzystania z cmentarza, a jest to warunek konieczny do powołania się na § 7 Rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego dla konieczności stosowania się do przepisów Rozporządzenia nie mają też znaczenia okoliczności, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie uniemożliwi korzystania z cmentarza ani to, że m.p.z.p. nie ograniczył wprost możliwości zabudowy tego terenu budynkami mieszkalnym, tylko odwołał się do przepisów odrębnych.
Podsumowując Wojewoda podniósł, że projektowany budynek został zlokalizowany z naruszeniem przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia, gdzie wprowadzono jednoznacznie zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej od cmentarza, w odległości mniejszej niż 50 m. Tym samym zlokalizowany został niezgodnie z m.p.z.p., gdzie wprowadzony został nakaz dostosowania się do przepisów odrębnych z uwagi na to, że teren jest położony w pasie izolującym teren cmentarza.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 7 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy § 7 Rozporządzenia nie znajdzie zastosowania, ponieważ nie można przyjąć, że w przypadku, gdy zabudowa mieszkaniowa istnieje w miejscu, w którym powinna znajdować się izolacyjna strefa sanitarna cmentarza, to przepisy Rozporządzenia w ogóle nie obowiązują i wokół takiego cmentarza, w jego strefie izolacyjnej, można sytuować nowe budynki mieszkalne,
a ponadto zastosowanie się do zakazu wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej
w omawianej strefie nie uniemożliwi korzystania z cmentarza, co jest warunkiem koniecznym do powołania się na § 7 Rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta odmawiającej Skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę, podczas, gdy przepisy rozporządzenia przewidujące ograniczenia w lokalizowaniu cmentarzy od m.in. zabudowań mieszkalnych (na podstawie których
w m.p.z.p. tworzone są pasy izolujące teren cmentarza) mają zastosowanie tylko
i wyłącznie do nowych cmentarzy, a nie do cmentarzy już istniejących (bądź co najwyżej istniejących cmentarzy zlokalizowanych we właściwej odległości od zabudowy mieszkaniowej), o czym świadczy analiza poszczególnych przepisów Rozporządzenia,
a w szczególności jego § 7, który stanowi wprost, że jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących - przepisy Rozporządzenia nie przewidują więc ograniczeń
w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Spółka miała posadowić nowy budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, po uprzedniej rozbiórce istniejącego już na terenie nieruchomości budynku. Wskazano, że zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest, aby w pasie izolacyjnym cmentarza powstał budynek objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, w miejsce istniejącego tam budynku (po jego rozbiórce), natomiast nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby dotychczasowy budynek nadal był tam posadowiony
i użytkowany - stanowisko to jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania, celu ustawy oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów państwowych i państwa prawa,
a także celem Rozporządzenia, którym w tym przypadku jest bezpieczeństwo sanitarne osób zamieszkujących tereny położone w sąsiedztwie cmentarzy.
Stawiając powyższy zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Wojewody na swoją rzecz kosztów postępowania administracyjnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi powtórzono, że przepisy Rozporządzenia przewidujące ograniczenia w lokalizowaniu cmentarzy od m.in. zabudowań mieszkalnych powinny mieć zastosowanie tylko i wyłącznie do nowych cmentarzy, a nie do cmentarzy już istniejących, o czym świadczy analiza poszczególnych przepisów Rozporządzenia, a w szczególności jego § 7. Przepis ten stanowi wprost, że przepisów Rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących. Oznacza to, że przepisy Rozporządzenia nie powinny mieć zastosowania przy wprowadzaniu jakichkolwiek ograniczeń w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Odwołując się do orzecznictwa sądowego podniesiono, że nie można w żaden sposób uznać, iż Rozporządzenie reguluje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Zdaniem Spółki zarówno treść zawartej w ustawie o cmentarzach normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł Rozporządzenia wydanego w oparciu o nią wyraźnie wskazuje, iż wolą normodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów zawartych w Rozporządzeniu (np. § 1 i § 2). Nie można zatem w żaden sposób uznać, że Rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną,
tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Wskazano również, że samo Rozporządzenie nie nadaje wskazanym w nim odległościom charakteru bezwzględnego. Po pierwsze, umożliwia ich zmniejszenie, a po drugie, przewiduje możliwość niestosowania przepisów Rozporządzenia do cmentarzy już istniejących, co odpowiednio należałoby odnieść także do relacji nowej zabudowy względem istniejącego cmentarza.
Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę miała posadowić nowy budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, po uprzedniej rozbiórce istniejącego na tym terenie budynku. Organ za niedopuszczalną uznał sytuację, aby w pasie izolacyjnym cmentarza powstał budynek objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, w miejsce istniejącego tam budynku (po jego rozbiórce), natomiast nie widzi jakichkolwiek przeszkód, aby dotychczasowy budynek był tam posadowiony i użytkowany. Oznacza to, że chcąc dalej zamieszkiwać na przedmiotowej nieruchomości gruntowej, w całości znajdującej się w pasie izolującym teren cmentarza [..] w G., konieczne jest zachowanie na te potrzeby istniejącego budynku o niskich parametrach użytkowych, w tym także sanitarnych, chroniącego użytkowników w sposób niedostateczny przed szkodliwym oddziaływaniem cmentarza. Wskazano, że zgodnie z interpretacją przepisów Rozporządzenia dokonaną przez organy, nie ma możliwości podniesienia standardu higienicznego poprzez wymianę zabudowy, co byłoby całkowicie zgodne z celem wprowadzenia tego unormowania, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Stanowisko organów, w kontekście dokonanej interpretacji Rozporządzenia, uznano tym samym za sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Podkreślono,
że interpretacja przepisów Rozporządzenia nie może być dokonywana w oderwaniu od kontekstu sytuacyjnego oraz z pominięciem stanu faktycznego istniejącego w sprawie.
Skarżąca podniosła, że w świetle obecnego orzecznictwa § 7 Rozporządzenia ma zastosowanie do sytuacji, w której na jednej nieruchomości gruntowej znajduje się istniejący cmentarz, a na drugiej nieruchomości gruntowej zabudowa mieszkaniowa usytuowana bliżej cmentarza niż pozwalają na to przepisy Rozporządzenia. Wówczas na takiej nieruchomości gruntowej (i tylko na niej) można zabudowę mieszkaniową wymienić, skoro zabudowa ta tam już istnieje, a użytkowanie budynków położonych w pasie izolacyjnym cmentarza nie jest przecież zabronione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie: nieruchomość gruntowa znajdująca się w całości w pasie izolującym teren cmentarza jest zabudowana funkcją mieszkaniową, a postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę polegającego na wymianie zabudowy przy zachowaniu funkcji mieszkaniowej.
Skarżąca przyznała, że w prawie nie istnieje definicja "wymiany zabudowy". Odwołując się natomiast do judykatury wskazano, że wymiana budynku oznacza postawienie nowego budynku (budynków) na terenie nieruchomości uprzednio zabudowanej budynkami i nie musi wiązać się z ekwiwalentnością powierzchni zabudowy, lecz musi być zgodna z planem miejscowym. W ocenie Skarżącej kryteria te spełnia zamierzenie budowlane, o którym mowa w niniejszej sprawie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 18 lipca 2022 r. Spółka wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 27 kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 30 listopada 2021 r. odmawiającą udzielenia "C." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową istniejącego budynku gospodarczego, na terenie działki nr [..] przy ul. C. w G..
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są m.in. przepisy Prawa budowlanego, która to ustawa w art. 4 stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112). Przez pojęcie wolności budowlanej w doktrynie rozumie się istnienie obszaru nieskrępowanych działań łączących się z korzystaniem z prawa własności nieruchomości powiązanych
z budową, remontem, utrzymaniem obiektu budowlanego i jego rozbiórką. Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (S. Zwolak, Istota wolności budowlanej, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 13 oraz przywołana tam literatura).
Z przytoczonych powyżej wypowiedzi doktryny wynika, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ochronę przed negatywnym oddziaływaniem określonym w przepisach odrębnych.
Należy również podkreślić, że ochrona własności, jaką gwarantuje art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie,
w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia. Zdaniem Sądu z celem tym zbieżne są względy sanitarne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach
i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) oraz w § 1 ust. 1 wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), o czym w dalszej części rozważań.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta
i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Stosownie zaś do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego
i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że jednym z warunków uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p.
Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 16 września 2020 r. Prezydent nałożył na Skarżącą obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami m.p.z.p. nr 1753 pkt 16.1 karty terenu nr 03 oraz Rozporządzenia, gdyż zabudowę zaplanowano na obszarze pasa izolującego tereny cmentarne, który jest wyłączony m.in.
z możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej.
W odpowiedzi (pismo z 15 czerwca 2021 r.) Spółka wyjaśniła, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na działce jest zgodna z zapisami m.p.z.p. i nie narusza przepisów odrębnych, gdyż Rozporządzenie nie ma zastosowania w przedmiotowej sytuacji. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca przyznała, że wprawdzie w ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych wytyczono nową linię, rozstrzygającą,
że przepisy Rozporządzenia mają zastosowanie również do ograniczenia lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej względem istniejących cmentarzy, to wyroki takie zapadały w innych stanach faktycznych - z reguły w ogóle nie odnoszono się tam do § 7 Rozporządzenia lub co najwyżej podkreślano konieczność wystąpienia wszystkich okoliczności określonych w tym paragrafie, aby usprawiedliwić niestosowanie przepisów tego aktu wykonawczego. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie takie pełne okoliczności występują.
Skarżąca nie wykonała tym samym zobowiązania nałożonego na nią przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z 16 września 2020 r., co było przyczyną wydania przez ten organ decyzji z 30 listopada 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).
W sprawie nie jest sporne, że na terenie planowanej przez Spółkę inwestycji obowiązuje Uchwała X/221/15, a wymieniona we wniosku działka nr [...] leży w jednostce funkcyjnej oznaczonej symbolem M/U31 stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zawierającej zabudowę mieszkaniową, o której mowa w § 3 ust. 1, tj. zabudowę mieszkaniową ekstensywną z możliwością realizacji domów mieszkalnych wolnostojących do 4 mieszkań oraz domów w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej jedno- lub dwumieszkaniowych (M22) i usługową, o której mowa w § 3 ust. 3, tj. zabudowę usługową komercyjną i publiczną. Dodatkowo, zgodnie § 10 ust. 16 pkt 1 Uchwały X/221/15 teren położony jest w pasie izolującym teren cmentarza, gdzie zagospodarowanie powinno być zgodne z przepisami odrębnymi.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że takimi przepisami odrębnymi są przepisy Rozporządzenia, które w § 3 ust. 1 stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową
i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Wskazana we wniosku z 15 czerwca 2020 r. działka nr [...] przy ul. C.
w G. bezpośrednio graniczy z działką nr [..] (Wojewoda błędnie wskazał również działkę nr [...]), na której zlokalizowany jest funkcjonujący cmentarz [...]. Jako że w ulicy przyległej do nieruchomości inwestycyjnej poprowadzony jest wodociąg 0110 PE, do którego podłączony ma być projektowany budynek, w omawianym przypadku odległość cmentarza od projektowanych zabudowań mieszkalnych, zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami, powinna wynosić nie mniej niż 50 m. Tymczasem odległość projektowanego budynku do granicy z działką cmentarza wynosi 9 m. Zlokalizowanie zatem zabudowań mieszkalnych, do jakich bez wątpienia należy planowana przez Skarżącą inwestycja,
w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie jest możliwe w świetle powołanego wyżej przepisu.
Należy wskazać, że Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Przepis art. 5 tej ustawy reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a ust. 3 (w pierwotnym brzmieniu) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej, który w porozumieniu
z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury miał
w drodze rozporządzenia określić, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. W art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach zaznaczono,
że rozporządzenie powinno w szczególności określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych,
2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowane
w judykaturze stanowisko, że § 3 Rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19, z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13, z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 557/12, czy
z 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy ustawy o cmentarzach i Rozporządzenia mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11). Wskazuje się, że zakres regulacji § 3 Rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących,
a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z 27 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3047/12). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy Rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych,
a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza, jest tą samą odległością. Szkodliwe oddziaływanie działa zatem w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy
o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.
Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania Rozporządzenia było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel jego wydania określony w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co musi prowadzić do wniosku, że przepisy Rozporządzenia określają zarówno, w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów
o zabudowie mieszkaniowej, mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.
Nie ulega wątpliwości, że podstawową wykładnią, którą powinien stosować organ administracji dla odkodowania treści przepisu i oceny, czy będzie on miał zastosowanie
w ustalonym stanie faktycznym, jest wykładnia językowa. Niemniej ten rodzaj wykładni jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową i systemową. Przepisy prawa nie mają bowiem charakteru abstrakcyjnego, lecz są częścią obowiązującego systemu prawnego. Jeśli zatem wykładnia językowa (gramatyczna) doprowadziłaby do wniosku, że przepis pozostaje w sprzeczności z celem aktu normatywnego i założeniami ustawodawcy, to wówczas pierwszeństwo należy przyznać innej wykładni, to jest systemowej (celowościowej). Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis art. 5 ustawy o cmentarzach jednoznacznie wskazuje, że ustanowienie nakazów i zakazów wymienionych
w Rozporządzeniu ma na celu ochronę otoczenia cmentarza przed jego szkodliwym wpływem, w szczególności związanym z bezpieczeństwem sanitarnym. Taki też cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, że w Rozporządzeniu, do którego wydania zobowiązano właściwy organ, określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów,
a w szczególności terenów mieszkaniowych.
W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej dotyczącego niezastosowania
§ 7 Rozporządzenia należy wskazać, że zgodnie z treścią tej regulacji przepisów tego aktu wykonawczego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.
Niewątpliwie Rozporządzenie objęło wszystkie istniejące i powstające cmentarze. Jednakże mogło nie być stosowane w odniesieniu do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu, o ile ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie
z cmentarza (pierwsza przesłanka) i nie sprzeciwił się temu właściwy powiatowy inspektor sanitarny (druga przesłanka). Z tego względu cmentarz sąsiadujący z nieruchomością Skarżącej mógł nie podlegać jego rygorom (na mocy § 7 Rozporządzenia). Jednakże przepisy te jak najbardziej znajdują zastosowanie do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydawanych po dniu wejścia
w życie Rozporządzenia. Rozporządzenie nie przewiduje odstąpienia od stosowania
w odniesieniu do nowej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie przepisów Rozporządzenia nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a taka jest przesłanka odstąpienia od jego stosowania. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 497/21).
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Spółka miała posadowić nowy budynek mieszkalny, po uprzedniej rozbiórce istniejącego na tym terenie budynku. Wskazano, że organy za niedopuszczalną uznały sytuację, aby w pasie izolacyjnym cmentarza powstał budynek objęty wnioskiem
o wydanie pozwolenia na budowę, w miejsce istniejącego tam budynku (po jego rozbiórce), natomiast nie widzą jakichkolwiek przeszkód, aby dotychczasowy budynek był tam posadowiony i użytkowany. Odnosząc się do tej argumentacji należy podkreślić, że nowo powstająca zabudowa nie może podlegać wyłączeniu z przepisów sanitarnych tylko z tego względu, że odtwarza poprzednio istniejący stan faktyczny, który nie mógłby zostać zrealizowany na podstawie aktualnych przepisów. Przepisy Rozporządzenia w określonych warunkach pozwalały na dalsze funkcjonowanie już istniejącego cmentarza, który nie spełniał wymagań w nim wyrażonych. Jednakże późniejsze postępowania dotyczące tak samego cmentarza, jak i zabudowy znajdującej się w jego pobliżu podlegają rygorom sanitarnym. Zabudowa mieszkaniowa powstająca w pobliżu cmentarza powinna zatem spełniać wymogi określone w § 3 Rozporządzenia.
Podsumowując Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów,
że planowana przez Skarżącą inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi
(§ 3 Rozporządzenia) i z tego powodu, wobec niewykonania przez Spółkę nałożonego na nią przez organ pierwszej instancji obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami m.p.z.p., zasadnie odmówiono wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 18 lipca 2022 r. (k. 24 akt sądowych), a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]