II SA/Gd 541/25

II SA/Gd 541/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 50 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 maja 2025 r. nr SKO Gd/5301/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
E. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 28 czerwca 2024 r. do Prezydenta Miasta Gdańska wpłynął wniosek E. W. i J. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. F. [...] w G. Do wniosku dołączono postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku znak PINB.7141.246.2014.JS.14 z 20 października 2023 r. dotyczące samowolnej budowy przedmiotowego parterowego budynku gospodarczego i informujące, że jednym z warunków kontynuowania postępowania jest uzyskanie i przedłożenie w Inspektoracie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Pismem z 10 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska wezwał Wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co uczyniono w dniu 22 lipca 2024 r. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Po zebraniu całego materiału dowodowego, przygotowaniu Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projektu decyzji, pismem z 30 sierpnia 2024 r. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art.10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyniku zawiadomienia, w dniu 10 września 2024 r. Inwestor, po zapoznaniu się z aktami sprawy, złożył pismo zwracając uwagę na odmienne ustalenie granic swojej działki w stosunku do działek nr [...], [...] oraz możliwe w związku z tym, inne posadowienie budynku gospodarczego. Zwrócono również uwagę na brak kolizji z innym budynkiem oraz niezależny dostęp do drogi wewnętrznej (nr [...]) usytuowanej pomiędzy działkami nr [...], [...] z jednej strony oraz działką nr [...] z drugiej strony.
Decyzją z 26 września 2024 r. nr WUiA-V.6730.201-4.2024.DOM.273658 Prezydent Miasta Gdańska odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że na przedmiotowej działce istnieje nielegalnie zbudowany jednokondygnacyjny budynek gospodarczy posadowiony na zapleczu działki, bokiem do drogi wewnętrznej o parametrach: powierzchnia zabudowy 21,09 m2, wysokość 3,46 m, wymiary: 3,7 x 5,7 m, dach dwuspadowy z kątem nachylenia połaci 40°. Budynek gospodarczy znajduje się na granicy z działką nr [...] obręb [..] będącą własnością osób prywatnych, stanowiącą część drogi wewnętrznej, oraz na granicy z działką nr [...] obręb [...] stanowiącą drogę publiczną ul. K. we własności Gminy Miasta G. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...]-[...] obręb [..].
Następnie organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako u.p.z.p., oraz powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany w odległości 50 m, gdyż szerokość frontu wynosi ok. 11 m, więc należało wyznaczyć obszar nie mniejszy niż 50 m. Analizowano tereny położone przy ul. K., ul. K., ul. F., ul. N., zabudowane budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, budynkami gospodarczymi i garażami.
W ocenie organu, nie został spełniony wymóg kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy oraz geometrii dachu. Na przedmiotowej działce obowiązującą linię zabudowy wyznacza istniejąca regularna pierzeja budynków wyznaczona na ok. 5 m od granicy działki z pasem drogowym ul. F. W celu zachowania przyjętego w obszarze ładu przestrzennego ustalona została widoczna i utrwalona przez istniejącą zabudowę, nieprzekraczalna linia zabudowy po elewacji istniejącej zabudowy mieszkalnej, tj. na przedłużeniu elewacji bocznej budynku przy ul. F. [...] od strony ul. K. oraz na przedłużeniu linii wyznaczonej przez istniejące garaże na działkach sąsiednich (zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji). Wnioskowana inwestycja podlegająca legalizacji stoi w sprzeczności z ustaloną na podstawie istniejącej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia nieprzekraczalną linią zabudowy. Następnie organ wskazał, że w obszarze analizowanym, budynki będące uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, budynki gospodarcze, garaże posiadają dachy płaskie o średnim kącie nachylenia połaci 10,5°, włączając w to budynki garaży na działce sąsiadującej. Na terenie podlegającym analizie zaobserwowano wyłącznie jeden przypadek budynku gospodarczego z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 40° analogicznym do budynku podlegającego legalizacji. Jeden przypadek nie może definiować całości obszaru wpływając negatywnie na ład przestrzenny otoczenia. Średnią wysokość budynków będących uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, budynków gospodarczych, garaży ustalono na ok. 2,5 m, przy czym wysokość krawędzi elewacji na ok. 2,2 m. Zgodnie z wnioskiem budynek gospodarczy podlegający legalizacji ma wysokość 3,46 m, przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji eksponowanych to ok. 2,8 m. Wnioskowana inwestycja podlegająca legalizacji stoi zatem w sprzeczności z ustaloną na podstawie istniejącej zabudowy zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrią dachu.
Ponadto, znajdujące się na działkach sąsiednich budynki gospodarcze, garaże są posadowione prostopadle względem drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do drogi publicznej oraz nie wpływają swoim położeniem na szerokość elewacji frontowej. Wnioskowany budynek posadowiony jest na granicach działki oraz równolegle do drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do drogi publicznej. Budynek podlegający legalizacji nie nawiązuje zatem do budynków o tej samej funkcji na działkach sąsiednich oraz nie kontynuuje przyjętych założeń ładu przestrzennego.
W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów w przypadku drogi ogólnodostępnej gminnej. Zgodnie z art. 43 ust 2 oraz 3 ww. ustawy, usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych przy czym wspomnianą zgodę dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Z uwagi na to, iż sprawa dotyczy legalizacji inwestycji już istniejącej, wykonanej bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, należy uznać stan istniejący, tj. posadowienie legalizowanego budynku gospodarczego około 1,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K., za niezgodny z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do stanowiska Inwestora zawartego w piśmie z 10 września 2024 r. organ wyjaśnił, że przepis art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Linie zabudowy wyznaczane zgodnie z § 4 rozporządzenia nanoszą ograniczenia pod względem posadowienia zabudowy mające na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Wspomniane przez Inwestora odmienne ustalenie granic jego działki pozostaje bez wpływu na sposób ustalania linii zabudowy. Ponadto, organ zaznaczył, iż powyższy argument nie zwalnia również ze stosowania się do przepisów odrębnych, m.in. minimalnych odległości posadowienia obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości co najmniej 6 m w przypadku drogi ogólnodostępnej gminnej, tj. ul. K. Wniesione uwagi pozostają zatem bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawców decyzją z 16 maja 2025 r. sygn. akt SKO Gd/5301/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Stosownie do treści art. 59 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. Dz. U. z 2024 r. poz. 113, poz. 1907, poz. 1940 i z 2025 r. poz. 527 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. W punkcie 2 tego przepisu wskazano, że nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p.
Skoro wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 28 czerwca 2024 r. to Kolegium uznało, na podstawie ww. normy, że powinno stosować się przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 - 5a u.p.z.p. w ww. wersji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wydanie żądanej decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, m.in. warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wydanie żądanej decyzji naruszyłoby art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako u.d.p.), tj. lp. 3 lit. c) tabeli zawartej w treści tego przepisu, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach gminnych, w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem przedmiotowy budynek gospodarczy został usytuowany w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K., przebiegającej po działce nr [...], która stanowi drogę gminną. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Odwołujący nie zakwestionowali ustaleń organu I instancji w zakresie ustalonej odległości przedmiotowego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, a jedynie wskazali, że nie przeprowadzono postępowania umożliwiającego uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację budynku w odległości od drogi publicznej mniejszej niż wynika to z art. 43 ust. 1 u.d.p.
Następnie Kolegium odniosło się do treści odwołania, w którym wskazano, iż w sąsiedztwie istnieje już budynek, który również jest usytuowany w mniejszej odległości od drogi gminnej niż wynika to z przepisów prawa. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 11 października 2022 r. sygn. II OSK 1426/21 wskazując, że do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wystarczającą podstawą jest sprzeczność zrealizowanego przedsięwzięcia z art. 43 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż chodzi o okoliczność obiektywną, niepoddającą się wartościowaniu, a ponadto możliwą do jednoznacznego ustalenia w oparciu o znajdujące się w aktach mapy, a oceny tej mógł dokonać w sposób wiążący organ prowadzący postępowanie główne. Innymi słowy, w odniesieniu do tej okoliczności nie było potrzeby dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto przypomniano, że zgoda zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 u.p.z.p, może być udzielona wyłącznie przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową już istniejącą. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Natomiast odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ pierwszej instancji w nieprawidłowy sposób wyznaczył obszar analizy poprzez błędne ustalenie szerokości frontu działki stanowiącej podstawę do wyznaczenia granic tego obszaru, a przy ocenie wymogu kontynuacji przez budynek objęty wnioskiem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na obszarze objętym analizą pominięcie innych budynków znajdującego się na tym obszarze i niedalekiej okolicy o parametrach podobnych do budynku, którego wniosek dotyczy, w odległości mniejszej niż 6 m od granicy zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej Kolegium przypomniało treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z ustaleń organu pierwszej instancji oraz z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że wjazd na działkę nr [...] możliwy jest przez działki nr [...]-[...] obręb [...], a zatem od strony dłuższej granicy działki nr [...], z granicą działki nr [...]. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, która część granicy działki została przyjęta jako front terenu, o którym mowa ww. przepisie, a którego szerokość stanowiła podstawę do wyznaczenia obszaru analizy. Konsekwencją błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji szerokości frontu terenu będzie zatem błędne wyznaczenie obszaru analizy, w obrębie którego ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz parametry budynków znajdujących się na tym obszarze, które powinny stanowić podstawę do określenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem. Takie naruszenie przez Prezydenta Miasta Gdańska przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych w jego oparciu ustaleń, mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jednakże skoro już wcześniej przesądzono, że żądana przez Odwołujących się decyzja nie spełniałaby warunku zgodności z przepisami odrębnymi, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zakresie zgodności z przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p., to uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji nie wpływają na wynik sprawy, zatem zasadne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Wnioskodawcy zarzucili błąd w analizie urbanistycznej poprzez niewłaściwy dobór terenu do analizy i nie wzięcie pod uwagę specyfiki terenu stanowiącego swoistą zamkniętą enklawę pięciu ulic o takim samym charakterze zabudowy. Ponadto przyjęto błędną szerokość frontu działki, co również wpłynęło na nieprawidłowe wyznaczenie analizowanego obszaru. Zdaniem Skarżących Analiza miała charakter powierzchowny i nie uwzględniła charakteru stuletniej zabudowy oraz kształtu budynku, geometrii dachu, nawiązania stylistycznego do pozostałej zabudowy.
Ponadto, Skarżący zarzucili, że nie podjęto działania w celu uzyskania zgody na odstępstwo od usytuowania budynku w zmniejszonej odległości od drogi gminnej, co odebrało szansę inwestorom na pozytywne rozstrzygnięcie. Organy umotywowały to zbieżnością negatywnych ocen innych parametrów i tym, że o zgodę należy wystąpić przed realizacją inwestycji. Powyższe stwierdzenie świadczy o pominięciu faktu wyjątkowości procesu legalizacji, który dotyczy obiektów już istniejących. W ocenie Skarżących takie działanie świadczy o negatywnym nastawieniu do procesów naprawczych, jakim jest legalizacja samowoli, która jest dopuszczalna w obowiązującym prawie.
Skarżący zarzucili również naruszenie zasady proporcjonalności wskazując, że zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki powinno być proporcjonalne do wagi naruszenia prawa. Jeżeli samowola nie powoduje poważnych negatywnych skutków, jej legalizacja może być bardziej uzasadniona niż rozbiórka. Dodatkowo, legalizacja może generować również korzyści ekonomiczne dla Miasta w postaci opłaty legalizacyjnej, a następnie podatku od nieruchomości. Budynek będący przedmiotem legalizacji nie zagraża w żadnym stopniu interesowi publicznemu, tzn. nie zagraża bezpieczeństwu, zdrowiu, życiu ludzi, środowisku, nie utrudnia dostępu do dóbr i usług publicznych, natomiast: jest posadowiony na zapleczu działki, w jej narożniku, za ogrodzeniem; jest to budynek wolno stojący zwrócony tylną ścianą bez otworów do drogi gminnej o charakterze drogi osiedlowej; nie posiada i nie przewiduje się żadnych instalacji mediów; nie jest przeznaczony do zamieszkiwania ludzi, zwierząt oraz przechowywania materiałów niebezpiecznych; nie stanowi zagrożenia w ruchu drogowym i nie był powodem żadnej kolizji drogowej; gabaryty budynku, geometria dachu, kierunek kalenic jest zaś zgodny z okoliczną zabudową.
Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy biorąc pod uwagę zarówno interes publiczny, jak i przepisy prawne, które w ostatnich latach ulegają liberalizacji i uwzględnieniu oprócz rygorystycznej litery prawa również tzw. "ducha prawa". Ponadto Skarżący wnieśli o uwzględnienie tezy wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2576/17, zgodnie z którą odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy mieć miejsce tylko wtedy, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 26 września 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Co do zasady bowiem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust. 1). W niniejszej sprawie Skarżący wnieśli o ustalenie warunków zabudowy w związku z toczącym się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowlanej, której dopuścili się Skarżący. Powyższa okoliczność nie ma jednakże znaczenia dla sposobu, w jaki procedują organy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto wnioskiem Skarżących z 26 czerwca 2024 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w Gdańsku w dniu 28 czerwca 2024 r. (vide: k. nr 18 akt organu I instancji). Powyższe ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wersji przepisów, która będzie miała zastosowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która zmieniła u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p.
W konsekwencji, w niniejszej sprawie miało zastosowanie następujące brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). A contrario, brak spełnienia chociażby jednego wymogu wynikającego z obowiązujących przepisów uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem posadowiony w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowy budynek gospodarczy bezsprzecznie znajduje się w odległości 1,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni gminnej drogi publicznej, tj. ul. K. w G. Usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach normują przepisy szczególne, a powyższe narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), dalej jako u.d.p. Wskazany przepis stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m od drogi ogólnodostępnej gminnej w terenie zabudowy. Brak spełnienia opisanego wymogu skutkuje zaś niespełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem legalizowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. Co istotne, przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. ma charakter związany. Z kolei w myśl art. 43 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p. ma charakter uznania administracyjnego.
Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w zacytowanym przez organ odwoławczy wyroku NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1426/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego "Ponieważ chodzi tu o okoliczność obiektywną, niepoddającą się wartościowaniu, a ponadto możliwą do jednoznacznego ustalenia w oparciu o znajdujące się w aktach mapy, oceny tej mógł dokonać w sposób wiążący organ prowadzący postępowanie główne. Innymi słowy, w odniesieniu do tej okoliczności nie było potrzeby dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W sprawie jest przy tym bezsporne, że skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. W świetle tego przepisu jest zresztą jasne, że przedmiotowa zgoda zarządcy drogi może być udzielona wyłącznie przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych."
Odnosząc się do stanowiska Skarżących, iż nie podjęto działania w celu uzyskania zgody na odstępstwo od usytuowania budynku w zmniejszonej odległości od drogi gminnej, co odebrało szansę Inwestorom na pozytywne rozstrzygnięcie, Sąd ponownie wskazuje na przytoczony powyżej wyrok NSA sygn. akt II OSK 1426/21 i podkreśla, że działanie w warunkach postępowania legalizacyjnego (a nie klasycznego postępowania o ustalenie warunków zabudowy przed realizacją planowanej inwestycji) nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania przepisów. Niezasadne jest zatem stanowisko Skarżących, że egzekwowanie obowiązujących przepisów świadczy o "negatywnym nastawieniu do procesów naprawczych, jakim jest legalizacja samowoli, która jest dopuszczalna w obowiązującym prawie."
Reasumując, brak spełnienia jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet gdyby wszystkie pozostałe warunki zostały spełnione. W niniejszej sprawie nie ma już zatem konieczności szczegółowego pochylenia się nad sporządzoną w sprawie przez organ I instancji Analizą wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozstrzygania zarówno co do stanowiska organu I instancji w zakresie braku spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), jak i w przedmiocie dostrzeżonych przez organ odwoławczy wątpliwości dotyczących poprawności przyjętego frontu działki.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.