II SA/Kr 948/24

II SA/Kr 948/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.11.7.2023.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. R. reprezentowanego przez pełnomocnika adwokat A. M. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2024 roku, znak: WI-I.7840.11.7.2023.MS utrzymująca w mocy decyzję nr 31.2023 Starosty [...] z 9 stycznia 2023 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla T. K., [...], [...], dla inwestycji pn.: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości L., gm. B.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Na wniosek Inwestora T. K., reprezentowanego przez pełnomocnika J. K. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z 9 stycznia 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. R. (współwłaściciel nieruchomości składającej się z działki nr [...]), reprezentowany przez pełnomocnika adwokat A. M.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda za pismem z dnia 5 lutego 2024 roku wezwał inwestora do przedłożenia uzupełnień i wyjaśnień poprzez:
1. Wykazanie braku potencjalnego zalewania wodami opadowymi oraz roztopowymi działki nr ewid. [...] obręb [...], gm. B., sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją.
2. Przedłożenie rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz z terenów utwardzonych, w związku z istniejącym spadkiem terenu wynoszącym 6%. Ponadto wykazać czy w/w inwestycja nie zakłóca gospodarki wodnej wszystkich sąsiednich działek, na podstawie § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 ze zm.).
3. Uszczegółowienie rysunków przedłożonych do zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, które mają być zgodne z § 7 ust. 2 pkt. 1) lit. a) Uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z 27 października 20010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszaru miejscowości L. i J. w gminie B. (Dz.U.Woj.Małop.2010.689.5874).
4. Przedłożenie czystej, pustej i oryginalnej (lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem) mapy do celów projektowych przyjętej do zasobów Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.
W terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania.
Ponadto Wojewoda wskazał, że brak uzupełnienia w/w wyjaśnień w podanym terminie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, jak wskazuje art. 79a kpa.
W odpowiedzi na powyższe inwestor pismem z dnia 24 lutego 2024 roku zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu przedłożenia uzupełnień i wyjaśnień o 14 dni. Wskazał, że powyższy wniosek podyktowany jest koniecznością wykonania poprawek w projekcie architektoniczno-budowlanym, jednak wszystkie egzemplarze znajdują się fizycznie w Urzędzie. Bez udostępnienia egzemplarzy projektu nie jesteśmy w stanie wykonać wymaganych uzupełnień.
W związku z tym wnioskiem Wojewoda za pismem z dnia 28 lutego 2024 roku określił nowy termin przedłożenia wymaganych uzupełnień i wyjaśnień, wskazanych w wezwaniu Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lutego 2024 r. w nieprzekraczalnym terminie do 12 marca 2024 r.
Odpowiedź na powyższe wezwanie Wojewody inwestor udzielił za pismem z dnia 7 marca 2023 roku, w którym wskazał, cyt.:
"Ad. 1. Zaprojektowano ogrodzenie z wysoką podmurówką betonową, wyniesioną ponad teren, zapobiegające potencjalnemu zalewaniu wodami opadowymi oraz roztopowymi działki nr [...] - wg załącznika graficznego dołączonego do niniejszego pisma.
Ad. 2. Wody opadowe z połaci dachowych odprowadzane będą na teren zielony działki Inwestora, gdzie będzie naturalnie infiltrowała w głąb gleby. Dodatkowo jako ponadnormatywne zabezpieczenie zaprojektowano ogrodzenie z wysoką podmurówką betonową, wyniesioną ponad teren, zapobiegające potencjalnemu zakłócaniu gospodarki wodnej wszystkich działek sąsiednich.
Ad.3. Uszczegółowiono rysunki projektu jednoznacznie ukazującą wysokość budynku (dopuszczalna wysokość wg MPZP wynosi 10 m, wysokość projektowanych budynków wynosi 9,23m, co jest zgodne z zapisami MPZP)
Ad. 4. W załączniku do niniejszego pisma przedkładamy oryginalną mapę do celów projektowych."
Ponadto do pisma dołączono rysunki uzupełniające do projektu architektoniczno-budowlanego.
Następnie po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 roku, znak: WI-I.7840.11.7.2023.MS utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z 9 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu do wydanej decyzji Wojewoda wskazał, że Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akta organu I instancji) dla działek nr [...] i [...]. Projekt zagospodarowania terenu (dalej PZT) i projekt architektoniczno-budowlany (dalej pa-b) jako załączniki do decyzji, opatrzone zostały klauzulą stanowiącą o zatwierdzeniu niniejszego projektu. Opracowanie zostało oprawione w okładki przystosowane do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu. Zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Zaznaczono, że projektant przedłożył oświadczenie o braku możliwości przyłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej (dokumentacja organu I instancji). Projektowane obiekty zostały zaliczony do I kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych, dołączono opinię geotechniczną (str. 7 załączników pa-b). Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu architektonicznobudowlanego, wykonano na kopii aktualnej mapy do celów projektowych. Główny projektant potwierdził zgodność treści mapy z oryginałem. W projekcie architektoniczno-budowlanym (str. 14-15 pa-b) projektant w obszarze oddziaływania inwestycji umieścił działki nr [...] i [...] stanowiące własność Inwestora (KW nr [...]) oraz działki sąsiednie będące w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. dz. ew. nr [...] (KW nr [...]), dz. ew. nr [...] (droga – brak księgi wieczystej) oraz dz. ew. nr [...] (KW nr [...]).
W toku postępowania odwoławczego, na podstawie uzupełnianego przez Inwestora materiału dowodowego (opis wyżej) stwierdzono brak zasadności poszerzania kręgu stron postępowania o właścicieli działki ewid. nr [...], z uwagi na doprecyzowanie i jednoznaczne przesądzenie o braku wpływu inwestycji na ww. nieruchomość (również w kwestii spływu wód opadowych).
Jak zostało opisane powyżej w niniejszej decyzji, działki inwestycyjne tj. nr [...] i [...] położne w miejscowości L., gmina B. znajdują się na terenie objętym ustaleniami MPZP, na obszarze oznaczonym symbolem I 24MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Po analizie przedłożonej dokumentacji projektowej, organ odwoławczy stwierdził, iż jest on zgodny z ustaleniami MPZP. Projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w ustaleniach MPZP, m.in. dotyczące przeznaczenia terenów oraz co do pozostałych parametrów inwestycji. W konsekwencji organ odwoławczy uznał zatem, że przedmiotowe zamierzenie, polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, nie narusza ustaleń MPZP.
Wskazano przy tym, że zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu, zwanego dalej PZT (dokumentacja projektowa – nr rys. A1 część PROJEKT ZAGOSPODAROWANIA TERENU), inwestycja została zaprojektowana na terenie działek nr [...] i [...]. Budynki nr 1A i 2B zlokalizowane zostały 17,16 m i 16,83 m od granicy z działką nr [...] (w kierunku południowo-zachodnim), 4,08 m i ok. 10,2 m od granicy z działką nr [...] (działka Odwołującego się) – od strony południowo-wschodniej, od strony zachodniej – budynek nr 1A – ok. 10,20 m, budynek nr 2B – 4,11 m (działka nr [...]), od strony północnej budynek nr 1A – ok. 16,00 m i nr 2B – 21,63 m z działką nr [...] (drogowa), co spełnia wymagania WT w zakresie § 12. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się od projektowanych budynków w odległościach: od budynku nr 1A – 8,49 m oraz budynek nr 2B - ok. 14,57 m (budynek nr 294 na działce nr [...] – działka Odwołującego się). W skład planowanej inwestycji wchodzi również wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z dwoma zbiornikami na nieczystości ciekłe o pojemności 8 m3, przyłącze elektroenergetyczne i gazowe oraz utwardzenie.
Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane (Dz.U.2022.1029 ze zmianami). Teren inwestycji znajduje się poza obszarem Natura 2000.
Podkreślono, że przedmiotowa inwestycja, spełnia wymagania w zakresie warunków dotyczących odległości (§ 12 WT, oraz § 271 ust. 8 WT, w związku z § 271 ust. 1 i 2 WT), nie narusza zapisów dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, tzw. przesłaniania (§ 13 WT) oraz nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, tzw. zacieniania (§ 60 WT). Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej gminnej KDD (działka nr [...]) poprzez drogę dojazdową (dz. nr [...]).
Organ zaznaczył dalej, że projektant wskazał miejsce do gromadzenia odpadów stałych, sposób odprowadzania ścieków, oraz sposób zaopatrzenia budynków w wodę oraz energię elektryczną. Zatem, przedmiotowe zamierzenie spełnia wymagania wynikające z § 23 oraz § 26 WT, w zakresie technicznego uzbrojenia nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do możliwości realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie inwestycji o powierzchni 1000,9 m². Przepis § 7 ust. 6 lit. a i b MPZP ma zastosowanie tylko i wyłącznie przy wydzielaniu działek przy podziale ewidencyjnym, który to podział nie jest weryfikowany w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę. Kolejnym przepisem, który należy wziąć pod uwagę, analizując podniesioną przez Skarżącego kwestię jest § 7 ust. 8 MPZP.
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej, realizowanymi na dwóch działkach ewidencyjnych - tak, że każdy z tych budynków znajduje się na osobnej działce.
W MPZP brak jest jednoznacznej definicji, w jaki sposób należy rozumieć działkę zabudowy mieszkaniowej, wobec czego należy przytoczyć definicję zwartą w Ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 ze zmianami) - zwanej dalej p.z.p., na podstawie art. 2 pkt. 12 - działka budowlana to: nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Natomiast zgodnie z § 3 pkt. 1a) WT, cyt.: "działce budowlanej – należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".
Wszystkie wymienione powyżej definicje należy, w pierwszej kolejności odnieść do użytego w tekście MPZP sformułowania, zwłaszcza, że zarówno w ustawie p.z.p., jak i w wyżej przywołanym rozporządzeniu mowa jest o "działce budowlanej" a nie "działce". I tak, całościowo analizując zapisy planu stwierdza się, że użyte w niniejszym planie miejscowym sformułowanie należy w przedmiotowej sprawie odnieść do działki ewidencyjnej.
W odniesieniu do argumentu Skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 Pb, w związku z art. 35 ust 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.p., wyjaśnić należy, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 29 lutego 2015 r., która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., zniosła wymóg załączania do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, z wyjątkiem przedsięwzięć dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych, co uregulowano w art. 34 ust. 3 pkt 3 Pb. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 Pb: Projekt budowlany zawiera: (...) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych (...).
Powyższe oznacza, że przy procedowaniu pozwolenia na budowę – dokument potwierdzający dostępność komunikacyjną, czyli oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – obligatoryjnie wymagany jest jedynie dla inwestycji dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych. A zatem kwestia połączenia działki z drogą publiczną gminną lub powiatową, jest wyłączona z analizy w ramach procedury uzyskania pozwolenia na budowę – czego nie należy mylić z samym badaniem dostępu do drogi publicznej, co organ administracji architektoniczno – budowlanej (dalej jako: organ administracji architektonicznobudowlanej) bada każdorazowo, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy. Obowiązek przedstawienia, na projekcie zagospodarowania terenu w części rysunkowej, połączenia z układem komunikacji zewnętrznej wynika z § 8 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia, cyt.: (...) układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary (...). Skoro, orzecznictwo sądowe jest sprzeczne ze sobą w kwestii obowiązku dołączenia do projektu budowlanego pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi (wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p.), dowodzi to faktu, iż tym bardziej organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny indywidualnie oceniać kwestię zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Tym bardziej, że wyraźną wolą ustawodawcy jest uproszczenie procedur uzyskiwania pozwolenia na budowę, np. poprzez możliwość realizacji zjazdów z dróg powiatowych i dróg gminnych zgłoszeniem (art. 29 ust. 1 pkt 11a Pb).
Reasumując powyższe wskazać należy, iż nie jest wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej gminnej lub powiatowej, jednakże na rysunku projektu zagospodarowania terenu, powinno się wrysować bądź oznaczyć projektowany lub istniejący zjazd (np. wrysowany i wskazany, iż jest realizowany jest w/g odrębnej procedury) - tak jak zostało to zrobione w niniejszym przypadku.
W kwestii zarzutu § 28 ust. 2 i § 29 WT, organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje, iż zgodnie z rysunkiem PZT planowane budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej zostały usytuowane na projektowanej skarpie o spadku ok. 31% (272,48 m n.p.m. projektowany poziom terenu – 270,00 m n.p.m., istniejący poziom terenu = 2,48 m/8 m, tym samym długość skarpy wynosi: x 100% = 31%). Kolejno według art. 234 ust. 1 Ustawy Prawo Wodne (tekst jednolity – Dz.U. z 2023 r. poz. 1478, ze zmianami), zwanej dalej PW.
Zatem należało wyjaśnić, czy planowana inwestycja nie narusza w/w artykułu w związku z wykonaną zmianą ukształtowania terenu (tj. wykonane skarpy pod dwa budynki jednorodzinne oraz utwardzenie). Rozwijając powyższe należy również przywołać § 29 WT: Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione oraz § 11 ust. 2 pkt 5 WT.
Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności: powodzie i zalewanie wodami opadowymi. Zatem projektowana skarpa powstaje w ramach inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, która ma wpływ na tereny sąsiednie, a co za tym idzie należy oceniać z uwzględnieniem zmian, które ta skarpa wprowadzi w ukształtowaniu terenu i tym samym w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w zakresie odprowadzania wód opadowych z działek inwestycyjnych. Zgodnie z materiałem dowodowym Inwestor planuje odprowadzić wody opadowe tylko i wyłącznie na teren swojej inwestycji.
Aby wyjaśnić kwestię zalewania terenów działek sąsiednich, organ odwoławczy wezwał Inwestora pismem z dnia 5 lutego 2024 r., o którym była już mowa w niniejszej decyzji o wykazanie braku potencjalnego zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działek sąsiadujących bezpośrednio z planowana inwestycją.
Powyższe zostało wyjaśnione przez pełnomocnika Inwestora w sposób jasny i klarowny, a dokumentacja architektoniczno-budowlana uzupełniona o dołączone rysunki graficzne.
Założenia MPZP dążą do zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego oraz dbałości o porządek urbanistyczny i architektoniczny. Zatem biorąc pod uwagę cel, w jakim tworzy się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest on nadrzędnym dokumentem prawa miejscowego i powinien być bezwzględnie respektowany.
Wyjaśnia się ponadto, że sposób zagospodarowania działki przez Inwestora podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej tylko w granicach zgodności z konkretnymi obowiązującymi, w dniu wydania decyzji, przepisami prawa powszechnie obowiązującego, bądź prawa miejscowego. Organ nie znalazł przepisu, który zostałby naruszony poprzez zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji. Oczywistym jest, że realizowanie obiektów budowlanych musi wiązać się z oddziaływaniem na sąsiednie działki i budynki. W trakcie procesu budowlanego dochodzi do kolizji interesów różnych podmiotów o zróżnicowanym charakterze.
Aby jednak oddziaływanie projektowanej inwestycji można było uznać za sprzeczne z prawem, muszą być naruszone konkretne przepisy prawa materialnego. Takiej sprzeczności z prawem organ odwoławczy nie dopatrzył się. Nie każde oddziaływanie może skutkować powstrzymaniem procesu inwestycyjnego, w oparciu o ochronę interesów osób trzecich udzieloną w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą do negowania poprawności zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej.
Ponadto mając na uwadze zarzuty proceduralne odwołania wskazujące na naruszenie art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 (zbieranie i ocena dowodów), art. 80 (całokształt dowodowy) i art. 107 § 3 (uzasadnienie faktyczne decyzji) Kpa.
Organ pierwszej instancji (w tym przypadku Starosta [...]) zgromadził materiał dowodowy w sprawie, w sposób umożliwiający prawidłową ocenę kluczowych w sprawie zagadnień. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie prawne, w którym znajdujemy przytoczenie przepisów prawa i wyjaśnienie prawne zapadłego orzeczenia. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe, jako zawierające w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Analiza przedłożonego materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby organ administracji architektoniczno-budowlanej II stopnia do zakwestionowania prawidłowości przedmiotowej inwestycji. Tym samym inwestor jest uprawniony do korzystania z prawa wynikającego z art. 4 Pb, zgodnie z którym, (cyt.): Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych akt sprawy nie znaleziono przesłanek do uchylenia przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Pb, (cyt.): W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Reasumując Wojewoda wskazał, że prawidłowo udzielono pozwolenia na budowę. Stwierdził ponadto, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. R. reprezentowany przez pełnomocnika adwokat A. M., który podniósł zarzuty:
Naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 35 ust. 1 pkt. 1 ppkt. a ustawy Prawo budowlane (dalej jako "PB") w zw. z § 7 ust. 6 pkt. 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret drugie Uchwały [...] Rady Gminy B. z dnia 20 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości L. i J. w Gminie B., zmienionego m.in. uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 27 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości L. i J. w gminie B. (dalej jako "MPZP"), polegające na przyjęciu przez Organ II instancji, iż zatwierdzone decyzją Organu I instancji projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny pozostają zgodne z ustaleniami obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – podczas gdy działki ewidencyjne, na których planowana jest przez Inwestora inwestycja budowlana nie spełniają wymogu określonego w § 7 ust. 6 pkt. 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret drugie MPZP, tj. w zakresie powierzchni i szerokości działek przeznaczonych pod zabudowę;
b) art. 35 ust. 1 pkt. 1 ppkt. a PB w zw. z § 7 ust. 3 i 4 MPZP, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że określone w przepisach MPZP wskaźniki winny być odnoszone do całej inwestycji, tj. dwóch działek ewidencyjnych planowanych do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, tymczasem zgodnie ze wskazanym postanowieniem MPZP ww. wskaźniki należy odnosić do działki budowlanej, a zatem winny zostać spełnione odrębnie w stosunku do każdej z działek ewidencyjnych, na których realizowana ma być inwestycja;
c) art. 35 ust. 1 pkt. 2 PB, w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "Rozporządzenie") polegające na utrzymaniu przez Organ II instancji w mocy decyzji Starosty [...], pomimo braku weryfikacji przez Organy obu instancji czy w ramach planowanej inwestycji zapewniono dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, bowiem treść projektu budowlanego wskazuje jedynie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej KDD dz. nr [...] za pośrednictwem drogi dojazdowej dr dz. [...]" jednakże w toku postępowania przed Organami obu instancji nie ustalono, jaki jest status działki drogowej nr [...] oraz czy planowany dostęp nie naruszy praw osób trzecich;
d) art. 35 ust. 1 pkt. 2 PB, w zw. z § 28 ust. 2 oraz § 29 Rozporządzenia, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 PB, polegające na utrzymaniu przez Organ II instancji w mocy decyzji Starosty [...], pomimo braku weryfikacji przez Organy obu instancji, na ile w okolicznościach niniejszej sprawy nachylenie terenu planowanej inwestycji może zakłócać przewidywane odprowadzenie wód opadowych, a ponadto, na ile charakterystyka gruntu zapewnia odpowiednią chłonność dla gromadzenia wód opadowych, skoro tak wynika z opinii geotechnicznej załączonej do projektu, są to grunty szczególnie wrażliwe na zmiany wilgotności — parametry tych gruntów np. ich stan, gęstość objętościowa, kąt tarcia wewnętrznego, spójności inne, pod wpływem wilgoci i wody j intensywne opady, wiosenne roztopy szybko mogą ulec zmianie na słabsze i gorsze. Pod wpływem wody grunty te mogą ulec uplastycznieniu" — co świadczy o wysokim ryzyku wystąpienia zmian w obrębie nieruchomości sąsiednich, co również stanowi naruszenie zasady obowiązku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów Skarżącego;
e) art. 32 ust. 1 pkt. 2 PB w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985, Nr 14, poz. 60) polegające na stwierdzeniu przez Organ II instancji, iż w niniejszej sprawie nie jest wymagane przepisami prawa uzgodnienie z zarządcą drogi, podczas gdy zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy o drogach publicznych, konieczne jest uzyskanie przez Inwestora stosownych uzgodnień z zarządcą drogi dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego - tymczasem Organy obu instancji zaniechały ustalenia, czy takie uzgodnienia zostały podjęte;
oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "KPA"), polegające na zebraniu niewystarczającego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego w niniejszej sprawie i niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak również bezzasadnej ocenie, że wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w brzmieniu przyjętym w decyzji wystąpiły w stanie faktycznym sprawy i zostały należycie udowodnione — podczas gdy Organ II instancji, mimo podjęcia kroków mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ I instancji, nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej czy oddziaływania na nieruchomości sąsiednie w zakresie gromadzenia wód opadowych (w tym zakresie Organ w zasadzie wyłącznie dał wiarę oświadczeniu inwestora), Organ II instancji ponadto nie wyjaśnił istniejących w ramach projektu budowlanego sprzeczności (autor projektu wymiennie używa sformułowań "dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej", "budynek", "lokal" oraz "budynek dwulokalowy" - co poddaje w wątpliwość jaki jest rzeczywisty przedmiot projektu);
b) art. 107 § 3 KPA, polegające na nieodniesieniu się przez Organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zawartego w odwołaniu Skarżącego zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ppkt. a PB w zw. z § 7 ust. 3 i 4 MPZP.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa dotyczy wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla Inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości L., gm. B.".
Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy pozwolenia na budowę organ był zobligowany, w świetle art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 682 ze zm.) – dalej jako "PrBud" zweryfikować:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) (uchylona),
b) (uchylona),
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) (uchylona);
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
5) (uchylony).
Analiza akt sprawy oraz przede wszystkim uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi jednak do wniosku, że nie w pełnym zakresie organ odwoławczy uczynił zadość spoczywającym na nim obowiązkom.
W szczególności organ nie zbadał w adekwatny sposób, czy przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na nieruchomość sąsiednią (działkę nr [...]).
Jakkolwiek Wojewoda wezwał inwestora m.in. do "wykazania braku potencjalnego zalewania wodami opadowymi oraz roztopowymi działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. B., sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją" oraz do "przedłożenia rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz z terenów utwardzonych, w związku z istniejącym spadkiem terenu wynoszącym 6% oraz do wykazania czy w/w inwestycja nie zakłóca gospodarki wodnej wszystkich sąsiednich działek, na podstawie § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 ze zm.)", to jednakże już nie przeanalizował, czy przedłożone przez inwestora wyjaśnienia są wystarczające i stanowią zadość wezwaniu organu.
Trzeba zauważyć, że w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 5 lutego 2024 roku, inwestor za pismem z dnia 7 lutego 2024 roku wskazał, że cyt.:
"Ad. 1. Zaprojektowano ogrodzenie z wysoką podmurówką betonową, wyniesioną ponad teren, zapobiegające potencjalnemu zalewaniu wodami opadowymi oraz roztopowymi działki nr [...] - wg załącznika graficznego dołączonego do niniejszego pisma.
Ad. 2. Wody opadowe z połaci dachowych odprowadzane będą na teren zielony działki Inwestora, gdzie będzie naturalnie infiltrowała w głąb gleby. Dodatkowo jako ponadnormatywne zabezpieczenie zaprojektowano ogrodzenie z wysoką podmurówką betonową, wyniesioną ponad teren, zapobiegające potencjalnemu zakłócaniu gospodarki wodnej wszystkich działek sąsiednich."
W ocenie Wojewody powyższe wyjaśnienia pełnomocnika Inwestora w sposób jasny i klarowny wyjaśniają wątpliwości zgłoszone przez organ.
Tej oceny organu Sąd jednak nie podziela.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się opinia geotechniczna (por. k. 7 załączników do projektu budowlanego), w której to opinii wskazano, że cyt.:
"Zgodnie z normami PN-86/B-02480 , PN-81/B-03020 , PN-81/B-04452, PN-EN 1997-1, PN-EN 1997-2. W wyniku badań geotechnicznych na przedmiotowym terenie stwierdzono występowanie pokrywowych utworów czwartorzędowych gliniasto-pylaste - są to grunty szczególnie wrażliwe na zmiany wilgotności - parametry tych gruntów, np. ich stan, gęstość objętościowa, kąt tarcia wewnętrznego, spójność i inne, pod wpływem wilgoci i wody /intensywne opady, wiosenne roztopy/ szybko mogą ulec zmianie na słabsze i gorsze. Pod wpływem wody grunty te mogą ulegać uplastycznieniu. Zaleca się prowadzić prace budowlane w okresach suchych, w odpowiednio przygotowanych i zabezpieczonych wykopach. Podczas prowadzenia robót ziemnych należy zwrócić szczególną uwagę na bezpieczne prowadzenie prac ciężkim sprzętem zmechanizowanym, a także na możliwość zaciskania ścian, ze względu na plastyczny stan gruntów spoistych, należy zwrócić szczególną uwagę, aby nie doprowadzać do zalewania wykopów i stagnowania w nich wody. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 przedmiotowe obiekty budowlane zaliczono do pierwszej kategorii geotechnicznej. Obiekt budowlany o statycznie wyznaczalnym schemacie obliczeniowym, w prostych warunkach gruntowych. Projektowane fundamenty bezpośrednie w postaci ław i stóp fundamentowych. Głębokość posadowienia poniżej strefy przemarzania."
Z opinii tej wynika zatem, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na gruntach szczególnie wrażliwych na zmiany wilgotności, a parametry tych gruntów (takie jak np. ich stan, gęstość objętościowa, kąt tarcia wewnętrznego, spójność) pod wpływem wilgoci i wody (takich jak np. intensywne opady, wiosenne roztopy) mogą szybko mogą ulec zmianie na słabsze i gorsze.
Ponadto – jak wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej decyzji – Wojewoda wzywając inwestora do wskazanych powyżej wyjaśnień miał na względzie zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225) – dalej jako rozpWT, a w tym § 29, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 rozpWT, zgodnie z którymi:
1. Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych.
2. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności:
1) szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych;
2) hałas i drgania (wibracje);
3) zanieczyszczenie powietrza;
4) zanieczyszczenie gruntu i wód;
5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi;
6) osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne;
7) szkody spowodowane działalnością górniczą.
Wojewoda dążył do wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja w związku z wykonaną zmianą ukształtowania terenu, co obejmowało m.in. wykonanie skarpy pod dwa budynki jednorodzinne oraz utwardzenie terenu nie narusza powołanych powyżej zapisów rozpWT, w tym przede wszystkim w zakresie prawidłowego odprowadzania wód opadowych z działek inwestycyjnych i łączącej się z nią kwestią zalewania terenów działek sąsiednich, w tym działki Skarżących.
W odpowiedzi na wezwanie Wojewody dotyczące przedstawienia rozwiązań projektowych dotyczących odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz z terenów utwardzonych, w związku z istniejącym spadkiem terenu wynoszącym 6% oraz do wykazania czy w/w inwestycja nie zakłóca gospodarki wodnej wszystkich sąsiednich działek, inwestor w istocie ograniczył się do wskazania, że "wody opadowe z połaci dachowych odprowadzane będą na teren zielony działki Inwestora, gdzie będzie naturalnie infiltrowała w głąb gleby. Dodatkowo jako ponadnormatywne zabezpieczenie zaprojektowano ogrodzenie z wysoką podmurówką betonową, wyniesioną ponad teren, zapobiegające potencjalnemu zakłócaniu gospodarki wodnej wszystkich działek sąsiednich", co w ocenie Wojewody było wystarczające.
Analiza złożonych przez inwestora wyjaśnień oraz treść projektu zagospodarowania terenu budzą jednak pewne wątpliwości. Z mapy projektu zagospodarowania terenu (zatytułowanego jako "Zagospodarowanie" w skali 1:200 i skala 1:50 [skala 1:50 dotyczy wyrysowanego szczegółu ogrodzenia]) wynika, że woda z całego terenu utwardzonego będzie spływała wzdłuż skarpy po terenie biologicznie czynnym. Przy czym nawet woda, która będzie spływała ze skarpy zmieni pod kątem nieco większym od kąta prostego kierunek dalszego spływu w ten sposób, że będzie dalej płynęła po terenie biologicznie czynnym już równolegle do skarpy. Co więcej pomimo, że woda wzdłuż całej długości skarpy nie będzie płynęła po terenie utwardzonym, lecz po terenie biologicznie czynnym, to infiltracja całej wody opadowej nastąpi wyłącznie zachodnim (zachodnio – południowym) krańcu działki inwestycyjnej. Co więcej kierunek spływu wody będzie prosty i równoległy do skarpy nawet w tej części działki, w której zaplanowano zieleń ozdobną i izolacyjną, z czego należy wnioskować, że posadzone krzewy w żadnej mierze nie będą wpływać na kierunek spływu wody.
W świetle powyższego, to jest zarówno projektu zagospodarowania terenu oraz wyjaśnień inwestora, Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że inwestor w sposób jasny i klarowny wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza powołanych przepisów rozpWT i nie będzie powodowała zmiany naturalnego spływu wód opadowych, w tym niebezpieczeństwa kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Wyjaśnienia inwestora w tym zakresie nie są wystarczające, a analiza projektu zagospodarowania terenu te wątpliwości potęguje. Nie jest jasne w jaki sposób woda samoczynnie po spłynięciu ze skarpy zmieni swój kierunek spływu (pod kątem bliskim lub nieco większym od 90°) i dalej już będzie spływać równolegle wzdłuż skarpy po terenie biologicznie czynnym, łącząc się jednocześnie z wodą, która będzie spływała z całego terenu utwardzonego (na północnej / północno – wschodniej części działki – powyższe kierunki podano jedynie orientacyjnie ponieważ projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wskazanego kierunku północy). Ponadto nie są również czytelne do końca wyjaśnienia inwestora, który wskazuje, że woda, która będzie spływała z całej utwardzonej części działki, będzie naturalnie infiltrowana jedynie w południowo – zachodniej części działki, pomimo że kilkadziesiąt metrów będzie musiała ona pokonać na gruncie biologicznie czynnym.
Powyższe wątpliwości są o tyle istotne, że jak wynika z przedłożonej i zacytowanej powyżej opinii geotechnicznej woda ta będzie spływała na gruntach szczególnie wrażliwych na zmiany wilgotności, a parametry tych gruntów (takie jak np. ich stan, gęstość objętościowa, kąt tarcia wewnętrznego, spójność) pod wpływem wilgoci i wody (takich jak np. intensywne opady, wiosenne roztopy) mogą szybko mogą ulec zmianie na słabsze i gorsze.
Sąd nie przesądza w tym miejscu, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązanie jest prawidłowe czy nieprawidłowe. Organ, wzywając jednak inwestora do przedstawienia wyjaśnień i rozwiązań projektowych, powinien dokonać rzetelnej oceny, czy przedłożone wyjaśnienia są wystarczające i czy nie budzą istotnych wątpliwości. Nie było zatem prawidłowym ograniczenie się przez Wojewodę jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że inwestor w sposób jasny i klarowny wyjaśnił wątpliwości zgłoszone przez organ.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda dokona oceny, czy złożone przez inwestora wyjaśnienia są wystarczające i w razie konieczności wezwie inwestora do ich uzupełnienia. Dokonując tej oceny organ weźmie pod uwagę zgłoszone powyżej uwagi i wątpliwości, w tym weźmie również pod uwagę treść opinii geotechnicznej.
Nieprzeprowadzenie przez organ rzetelnej oceny, co do wyjaśnień inwestora w przedmiocie nienaruszania przepisów rozpWT oraz w zakresie zmiany naturalnego spływu wód opadowych, w tym niebezpieczeństwa skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości stanowi przy tym o naruszeniu przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) dalej jako - "k.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Natomiast w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Jak wskazano powyżej organ odwoławczy nie zbadał w sposób należyty czy przedłożone przez inwestora wyjaśnienia i korekty projektu są wystarczające do "wykazania braku potencjalnego zalewania wodami opadowymi oraz roztopowymi działki nr ewid. [...], obręb L., gm. B., sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją" oraz czy przewidziane rozwiązania projektowe nie spowodują zakłócenia gospodarki wodnej wszystkich sąsiednich działek, na podstawie § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – co stanowi no naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Powyżej opisane uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że w ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia cyt.: "art. 35 ust. 1 pkt. 1 ppkt. a ustawy Prawo budowlane (dalej jako "PB") w zw. z § 7 ust. 6 pkt. 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret drugie Uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 20 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości L. i J. w Gminie B., zmienionego m.in. uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 27 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości L. i J. w gminie B. (dalej jako "MPZP"), polegające na przyjęciu przez Organ II instancji, iż zatwierdzone decyzją Organu I instancji projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny pozostają zgodne z ustaleniami obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – podczas gdy działki ewidencyjne, na których planowana jest przez Inwestora inwestycja budowlana nie spełniają wymogu określonego w § 7 ust. 6 pkt. 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret drugie MPZP, tj. w zakresie powierzchni i szerokości działek przeznaczonych pod zabudowę".
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że § 7 ust. 6 MPZP reguluje kwestię parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych, wskazując że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla zabudowy bliźniaczej minimalna powierzchnia działki wynosi 700 m2.
Powyższy zapis dotyczy podziału nieruchomości. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy natomiast podziału nieruchomości, lecz pozwolenia na budowę. Powoływana przez Skarżącego okoliczność, że już po wejściu w życie planu miejscowego miało dojść do podziału nieruchomości, z naruszeniem wskazanej powyżej normy wykracza jednak poza granice przedmiotowej sprawy i z tego już powodu zarzut ten na gruncie tej sprawy jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Nie podziela Sąd również zarzutu naruszenia cyt.; "art. 35 ust. 1 pkt. 1 ppkt. a PB w zw. z § 7 ust. 3 i 4 MPZP, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że określone w przepisach MPZP wskaźniki winny być odnoszone do całej inwestycji, tj. dwóch działek ewidencyjnych planowanych do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, tymczasem zgodnie ze wskazanym postanowieniem MPZP ww. wskaźniki należy odnosić do działki budowlanej, a zatem winny zostać spełnione odrębnie w stosunku do każdej z działek ewidencyjnych, na których realizowana ma być inwestycja".
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1) i pkt 2) PrBud przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Ponadto stosownie do zapisów art. 34 ust. 3 pkt. 1) lit. a) PrBud projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący określenie granic działki lub terenu.
Ponadto stosownie do zapisów przedmiotowego planu miejscowego (por. § 3 ust. 17 mpzp) przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową spełniającą łącznie następujące warunki:
1) położenie w terenie budowlanym tj. przeznaczonym w zmianie planu pod zainwestowanie i oznaczone na rysunku zmiany planu symbolami: MN, MU, U, UP, PU, US, ZU, ZC, KP;
2) parametry zgodne z ustaleniami zmiany planu i przepisami odrębnymi,
3) dostęp do drogi publicznej w sposób bezpośredni lub poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną lub poprzez służebność dojazdu ustanowioną zgodnie z przepisami odrębnymi na zasadzie dojazdu nie wydzielonego,
4) możliwość realizacji inwestycji (zamierzenia budowlanego) objętej projektem zagospodarowania zgodnie z ustaleniami zmiany planu i przepisami odrębnymi.
Dodatkowo można także powołać zapis § 3 pkt. 1a) rozpWT przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie budzi wątpliwości, że pozwolenie na budowę jest wydawane dla zamierzenia inwestycyjnego, które jest (ma być) realizowane na działce lub terenie. Ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi jest odnoszona do całego terenu inwestycji. W świetle takiej definicji należy założyć, że w skład terenu inwestycji może wchodzić jedna działka ewidencyjna lub więcej działek ewidencyjnych (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2023 roku, sygn. II OSK 2133/20). Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego działka lub teren nie może być przy tym utożsamiana z działką ewidencyjną, a to stanowi o bezzasadności podniesionego zarzutu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących braku weryfikacji przez Organy obu instancji czy w ramach planowanej inwestycji zapewniono dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, bowiem treść projektu budowlanego wskazuje jedynie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej KDD dz. nr [...] za pośrednictwem drogi dojazdowej dr dz. [...] jednakże w toku postępowania przed Organami obu instancji nie ustalono, jaki jest status działki drogowej nr [...] oraz czy planowany dostęp nie naruszy praw osób trzecich, to należy wskazać, ze co do zasady trafne jest stanowisko Wojewody, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 29 lutego 2015 r., która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., zniosła wymóg załączania do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, z wyjątkiem przedsięwzięć dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych, co uregulowano w art. 34 ust. 3 pkt 3 PrBud, co oznacza, że przy procedowaniu pozwolenia na budowę – dokument potwierdzający dostępność komunikacyjną, czyli oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – obligatoryjnie wymagany jest jedynie dla inwestycji dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych. A zatem kwestia połączenia działki z drogą publiczną gminną lub powiatową, jest wyłączona z analizy w ramach procedury uzyskania pozwolenia na budowę – czego nie należy mylić z samym badaniem dostępu do drogi publicznej.
Niemniej jednak zasadne są zarzuty Skarżącego w zakresie w jakim podnosi on zarzut braku ustalenia statusu działki drogowej nr [...]. Ta kwestia została całkowicie przemilczana przez Wojewodę, który jednak w takiej sytuacji, to jest wobec podniesionego zarzutu w odwołaniu powinien zweryfikować i zbadać, czy wskazana działka nr [...] stanowi drogę publiczną, a jeśli nie to powinien w tym zakresie wezwać inwestora do wykazania, że dysponuje prawem, które zapewnia mu dostęp do drogi publicznej. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii przez Wojewodę podniesiony zarzut Skarżącego jest uzasadniony.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zweryfikuje, czy przedłożone przez inwestora wyjaśnienia i korekty projektu są wystarczające do "wykazania braku potencjalnego zalewania wodami opadowymi oraz roztopowymi działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. B., sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją" oraz czy przewidziane rozwiązania projektowe nie spowodują zakłócenia gospodarki wodnej wszystkich sąsiednich działek oraz czy działka nr [...] stanowi drogę publiczną, a w przypadku gdyby okazało się, że nie stanowi ona drogi publicznej wezwie inwestora do wykazania, że posiada dostęp do drogi publicznej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata w wysokości 480 zł.