II SA/Gd 540/23

II SA/Gd 540/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 września 2008 r. nr XXVIII/767/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Matemblewskie Wzgórze w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr 250/16 obr. 038 w Gdańsku, 2. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącej A. W. kwotę 1277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. W. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 18 maja 2023 roku skargę na uchwałę nr XXVIII/767/08 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Matemblewskie Wzgórze w Gdańsku, zaskarżając ją w części dotyczącej § 2 pkt 5 planu i domagając się uchylenia tego zapisu odnośnie działki nr [...], obręb [...].
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], położonej przy ul. Waldorffa w Gdańsku, która jest objęta postanowieniami skarżonego planu miejscowego. W dniu 13 października 2022 r. wraz z mężem złożyła do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako Prezydent) wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na tej działce. Przy projektowaniu budynku, określając wysokość zabudowy, projektantka kierowała się zasadami wynikającymi § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Organ budowalny odmówił wydania pozwolenia na budowę tylko i wyłącznie z tego powodu, że wysokość zaprojektowanej zabudowy przekracza wskazany w planie miejscowym limit. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w planie jest wskazany sposób mierzenia wysokości zabudowy i przy jego zastosowaniu projektowany obiekt jest wyższy (ponad ustalony w nim limit) o 1 m. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia 7 marca 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ jest związany obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tak długo, jak nie zostanie on unieważniony, Wojewoda jest zobowiązany do jego stosowania.
W związku z tym, w dniu 3 kwietnia 2023 r. skarżąca wezwała Radę Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło przy uchwalaniu § 2 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Matemblewskie Wzgórze w Gdańsku.
Następnie, w dniu 18 maja 2023 r. A. W. złożyła do tutejszego Sądu skargę na ww. plan miejscowy wskazując, że kwestionowany zapis § 2 pkt 5 planu narusza art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 136 i § 149 rozporządzania Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908) a także w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), co skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącej wynikającego z uprawnień właścicielskich określonych w Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), dalej jako Kodeks cywilny, tj. uniemożliwiającym skarżącej dokonanie zabudowy zgodnie z przepisami prawa budowalnego .
Jak wskazano, zgodnie z kwestionowanym zapisem planu wysokość zabudowy jest to wysokość mierzona od najniższej rzędnej rzutu pionowego obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu) do najwyższej kalenicy dachu lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury budynku albo attyki. Z kolei z definicji zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że sposób mierzenia wysokości zabudowy nie może być zdeterminowany najniższą rzędną rzutu pionowego obrysu budynku, obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu).
Ponadto, § 2 pkt 5 planu został skonstruowany niezgodnie z § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż postanowienia aktu prawa niższego rzędu tj. prawa miejscowego (vide art. 87, 92 i 94 Konstytucji RP) zawierają regulację sprzeczną z aktami wyższego rzędu, w tym wypadku rozporządzenia. Także w orzecznictwie wskazuje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie. Skoro rozporządzenie jasno określa sposób obliczania wysokości budynku, to organ samorządu terytorialnego nie może tej definicji remodelować. Oczywiście, tego rodzaju konkluzja w żaden sposób nie wyklucza określania w planie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na danym obszarze. Co więcej, czynność ta jest obowiązkiem organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta powinna była to jednak uczynić w sposób jak najbardziej uniwersalny, aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem, a nie tylko budynków, a nadto, aby było to zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji.
Końcowo skarżąca wskazała, że definicja wysokości zabudowy zawarta w zaskarżonym planie jest niespójna z definicjami zawartymi w innych planach obowiązujących w najbliższej okolicy (w uchwale nr X/229/15 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Matemblewo - część centralna w mieście Gdańsku; w uchwale
nr XLVIII/1062/14 Rady Miasta Gdańska z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Matemblewo rejon ulicy Matemblewskiej 40 w mieście Gdańsku), gdyż żadna z definicji w tych planach nie odnosi się do najniższej rzędnej obrysu budynku, obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska, reprezentowana przez Prezydenta, wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano, że w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu miejscowego planu", zawarty został wymóg dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że powinien on zawierać m.in. wysokość projektowanej zabudowy, w tym wysokości zabudowy. Sprecyzowanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma zaś istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej ze względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenia harmonijnej całości zabudowy przy uwzględnieniu w szczególności uwarunkowań historycznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych.
Z powyższych względów w § 2 pkt 5 planu wprowadzono definicję "wysokości zabudowy". Przy czym organ zauważył, że w dacie uchwalenia uchwały w przepisach prawa brak było ustawowej definicji zabudowy.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Rada wskazała, że ustawa stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego jest odrębnym od prawa budowlanego aktem prawnym, którego regulacje nie dotyczą etapu planowania przestrzennego i choć niewątpliwie istnieje powiązanie pomiędzy nimi, to nie można przyjąć założenia, że definicje wprowadzone na potrzeby prawa budowlanego mają zastosowanie do etapu planowania przestrzennego. Ustawową podstawę do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowił przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, który wskazywał, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 (podstawy prawidłowej budowy), a warunki te określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń oraz właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Taki zakres kompetencji wyraźnie wskazuje więc na ograniczenie zastosowania definicji zawartych w rozporządzeniu do kwestii warunków technicznych budynków.
Końcowo Rada podkreśliła, że przy tworzeniu planu winny być przede wszystkim osiągnięte cele takie jak zrównoważony rozwój, ład przestrzenny oraz dbałość o porządek urbanistyczny i architektoniczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.
Bezsporne jest, że skarżąca wezwała w dniu 6 kwietnia 2023 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. art. 53 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – w skrócie "p.p.s.a." (okoliczność bezsporna), który znajdował zastosowanie w tej sprawie według stanu prawnego obowiązującego przed 1 czerwca 2017 r. zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).
Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r., poz. 446), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (tekst wg stanu prawnego sprzed 1 czerwca 2017 r. zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.
W związku z tym należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącej. Powyższa regulacja prawna oznacza bowiem, że skarżąca musiała wykazać, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.
W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczy uchwały nr XXVIII/767/08 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Matemblewskie Wzgórze w Gdańsku. Skarżąca zaskarżyła ją w części dotyczącej § 2 pkt 5 planu i domagała się uchylenia tego zapisu odnośnie jej działki nr [...], obręb [...] w Gdańsku.
Zgodnie z § 2 pkt 5 planu, zawierającym wyjaśnienie pojęcia "wysokość zabudowy" używanego w planie, wysokość zabudowy jest to "wysokość mierzona od najniższej rzędnej rzutu pionowego obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu) do najwyższej kalenicy dachu lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury budynku albo attyki. Do wysokości zabudowy nie wlicza się urządzeń, instalacji i elementów technicznych, rekreacyjno-sportowych, reklamowych (o ile nie mają formy attyki), takich jak: anteny, maszty odgromnikowe, kominy, klimatyzatory, nadbudówki nad dachami (np. maszynownie dźwigów, centrale wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie), które postrzegane z poziomu podłogi parteru (z odległości od zabudowy nie mniejszych niż dwie i nie większych niż trzy jej wysokości) nie podwyższają optycznie zabudowy swoją masą.
Dopuszcza się mierzenie wysokości oddzielnie dla poszczególnych części budynków."
W sprawie było bezsporne, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], położonej przy ul. Waldorffa w Gdańsku (potwierdza to załączony do skargi odpis zwykły księgi wieczystej – k. 13 i n. akt sądowych), która jest objęta postanowieniami skarżonego planu miejscowego (działka objęta kartą terenu 001-MN 21, która określa między innymi maksymalną wysokość zabudowy na 10,5 m).
Organ nie kwestionował również wyjaśnień skarżącej, zgodnie z którymi Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 7 marca 2023 r. odmówił skarżącej wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na ww. działce. Przy określaniu wysokość zabudowy projektantka kierowała się zasadami wynikającymi § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Organ budowalny odmówił wydania pozwolenia na budowę tylko i wyłącznie z tego powodu, że uznał, iż wysokość zaprojektowanej zabudowy (określona według sposobu mierzenia wysokości budynku wynikającego z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na zgodną z limitem wynikającym z planu) przekracza wskazany w planie miejscowym limit, gdyż organ określił wysokość zabudowy przy użyciu sposobu jej mierzenia uregulowanego w zaskarżonym zapisie planu. Przy jego zastosowaniu projektowany obiekt jest wyższy - ponad ustalony w planie miejscowym limit - o 1 m.
Skoro ustalenia planu dla działki skarżącej określają m.in. maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej dla tego terenu, a nadto zawierają w § 2 pkt 5 wyjaśnienie pojęcia wysokość zabudowy, należy uznać, że uchwała w tym zakresie wprowadza ograniczenia, służącego skarżącej, jako właścicielowi nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej - pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku określonej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Doprowadziło to, w przypadku skarżącej, do sytuacji, w której planowana inwestycja na nieruchomości objętej ustaleniami planu nie może być zrealizowana w wysokości, która pozostawała w zgodzie z definicją wynikającą z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd miał na względzie, że w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określona została hierarchia źródeł prawa. W ustępie pierwszym tego przepisu zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast w ustępie drugim zawarte jest stwierdzenia, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawarte jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Analiza treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie Radzie Miasta uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje Radzie Miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż Radzie Miasta służy tego rodzaju uprawnienie.
W przedmiotowej sprawie Rada Miasta błędnie zmodyfikowała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., N 243, poz. 1623 ze zm.), do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". W § 2 pkt 5 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako "wysokość mierzoną od najniższej rzędnej rzutu pionowego obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu) do najwyższej kalenicy dachu lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury budynku albo attyki (...). Dopuszcza się mierzenie wysokości oddzielnie dla poszczególnych części budynków." Definicję sformułowano zatem w sposób, który ogranicza ją do jednej z kategorii obiektów budowlanych, jakimi są obiekty budowlane kubaturowe (głównie budynki), skoro najwyższy punkt, w którym należy dokonać pomiaru to kalenica dachu lub pokrycie kubatury budynku albo attyki, pomijając w konsekwencji takie obiekty budowlane, jak np. wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, pomniki, a także niektóre obiekty małej architektury. Mieć bowiem należy na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. – według stanu prawnego z daty uchwalania zaskarżonej uchwały), do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekty małej architektury. Ponadto w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w danie podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarto definicję budowli, zgodnie z którą należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Z kolei zgodnie § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.
Podkreślić należy, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Zdaniem Sądu zdefiniowanie "wysokości zabudowy", a więc pojęcia obejmującego swym zakresem także "wysokość budynku", w planie miejscowym poprzez zmodyfikowanie w sposób istotny definicji "wysokości budynku" zawartej w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, narusza wymieniony w przytoczonym wyżej przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości ustalony w planie dotyczy bowiem wyłącznie obiektów budowlanych kubaturowych (głównie budynków). Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób określony w planie uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów budowlanych i weryfikacji ich wysokości z limitami ustalonymi w planie mogłoby być zatem niewykonalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08, Baza Orzeczeń Lex nr 597324).
Należy przy tym podkreślić, że z definicji "wysokości zabudowy" zawartej w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynika, iż w zasadzie ustalono ją dla budynków, o czym świadczy odnoszenie się w niej do "najwyższej kalenicy dachu lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury budynku albo attyki (...)", a także zawarcie w niej zastrzeżenia, iż " Dopuszcza się mierzenie wysokości oddzielnie dla poszczególnych części budynków." Zawarta w tym przepisie definicja wysokości zabudowy w istocie uniemożliwia zatem weryfikację wysokości obiektów budowlanych innych niż obiekty budowlane kubaturowe i ocenę ich zgodności z zapisami planu. Tymczasem Rada Gminy powinna zdefiniować w planie miejscowym pojęcie "wysokości zabudowy" w sposób na tyle uniwersalny aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych względów uchwała w zaskarżonej części, to jest w części dotyczącej § 2 pkt 5, podlegała stwierdzeniu nieważności, jako niezgodna z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podziela także zarzuty skargi, w których skarżąca kwestionowała uprawnienie Rady Miasta do określenia w planie miejscowym sposobu mierzenia wysokości zabudowy (a więc także, przede wszystkim, wysokości budynków) w sposób niezgodny z definicją wysokości budynku określoną w ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Sądu, definicja "wysokości zabudowy" zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Ogólnie pojęte przepisy prawa budowlanego nie przewidują bowiem możliwości ustalania dla jednego budynku dwóch oddzielnych maksymalnych wysokości i dlatego interpretacja przepisów planu miejscowego, z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) /tak NSA w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1187/17, LEX nr 2673693/.
Zgodnie z § 2 pkt 5 zaskarżonego planu przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość mierzoną od najniższej rzędnej rzutu pionowego obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu) do najwyższej kalenicy dachu lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury budynku albo attyki. Zgodnie natomiast § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wysokość budynku) wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Rację ma organ, iż wysokość budynku określana na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia służy przyporządkowaniu temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia (potwierdza to aktualne brzmienie tego przepisu). Nie można jednak pominąć, na co słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z art. 41 ust.1 i 2 pkt 2 tej ustawy wynika zaś, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy – jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane.
Zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. nr 44, poz. 310 ) i jest ono aktualne także pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13).
Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy musi być zatem uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdził, że skoro według rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, a wedle zaskarżonego planu wysokość zabudowy – a w istocie wysokość budynku – mierzona ma być od najniższej rzędnej rzutu pionowego obrysu ścian lub podpór najniższej kondygnacji nadziemnej na powierzchnię terenu (odwzorowaną na podkładzie mapowym rysunku planu), to bez wątpienia zachodzi sprzeczność pomiędzy normami prawnymi zawartymi w ww. rozporządzeniu i akcie prawa miejscowego. Chociaż więc zakwestionowany przepis planu nie definiuje, co to jest wysokość budynku, to w istocie nakazuje w inny – sprzeczny z obowiązującym przepisami prawa (przepisami rozporządzenia) – sposób mierzenia tej wysokości.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. II OSK 531/10 (LEX nr 673876), wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu zwrócił też uwagę na opisywane już w tym uzasadnieniu powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego, które przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi jednak w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego.
Podobnie jak w sprawie zakończonej cytowanym wyrokiem NSA, opisane powyżej różnice w sformułowaniach definicji w planie miejscowym w stosunku do rozporządzenia, niezależnie od innych przyczyn, powodują, że nie może być zrealizowana funkcja, dla której konstrukcja definicji legalnych w ramach prawodawstwa się pojawia, polegająca na ujednolicaniu znaczeń wyrażeń definiowanych. Praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji, dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy części stosowanej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki.
Definiowanie legalne ma miejsce wówczas, gdy w ocenie prawodawcy określone terminy mogą spowodować trudności interpretacyjne. Jest to zatem czynność, która winna usprawniać wykładnię i stosowanie prawa, a nie powodować dalsze wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem definicja zawarta w omawianym przepisie planu – w ocenie Sądu, jest również nieprecyzyjna i także z tego powodu powinna zostać wyeleminowana z obrotu prawnego.
Nie budzi wątpliwości Sądu, iż określając wysokości zabudowy organ gminy powinien określić od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być mierzona. Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy.
Należy przy tym dodać, że określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.
Z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 u.p.z.p. wynika jasno, że przy tworzeniu planu miejscowego winny być przede wszystkim osiągnięte cele takie jak zrównoważony rozwój, ład przestrzenny oraz dbałość o porządek urbanistyczny i architektoniczny. Dlatego też pojęcie wysokości zabudowy musi być precyzyjnie określone jako jeden z parametrów definiujących zabudowę, a w konsekwencji przestrzeń w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia pojęcia wysokości zabudowy lub istnienie istotnych wątpliwości co do rozumienia tego parametru, prowadzi do konieczności dokonywania wykładni tego pojęcia na użytek konkretnego planu miejscowego, czego należałoby unikać.
Definiując wysokość zabudowy w § 2 pkt 5 zaskarżonego planu wskazano, że "Do wysokości zabudowy nie wlicza się urządzeń, instalacji i elementów technicznych, rekreacyjno-sportowych, reklamowych (o ile nie mają formy attyki), takich jak: anteny, maszty odgromnikowe, kominy, klimatyzatory, nadbudówki nad dachami (np. maszynownie dźwigów, centrale wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie), które postrzegane z poziomu podłogi parteru (z odległości od zabudowy nie mniejszych niż dwie i nie większych niż trzy jej wysokości) nie podwyższają optycznie zabudowy swoją masą (podkreślenia Sądu)." W ocenie Sądu "podwyższanie optyczne zabudowy swoją masą" jest określeniem wielce nieprecyzyjnym. Nie wiadomo też kto i jak miałby oceniać, czy dany element zabudowy podwyższa ją optycznie, czy też nie.
Zgodnie z § 145 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Niewątpliwie opisana powyżej norma tych wytycznych nie realizuje, naruszając ten przepis w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu istotnym.
Reasumując Sąd uznał, iż zapis § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały istotnie narusza zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i z tej przyczyny - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 5 p.p.s.a oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 1277 zł, na którą - oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł co odpowiada dyspozycji § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia. Ustalając wysokość zwrotu należnych skarżącej kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter niniejszej sprawy a także udział pełnomocnika w rozprawie w dniu 7 lutego 2024 roku.