II SA/Gd 54/23

II SA/Gd 54/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 40
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na zalecenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 17 listopada 2022 r. nr WK.5180.197.4.2022.WF w przedmiocie wykonania rusztowań otaczających obiekt zabytkowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 12 października 2022 r. pracownicy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") przeprowadzili kontrolę obiektu zabytkowego - zespołu dworsko-pałacowego przy ul. J. w Gdańsku (tzw. Dworku R.) po pożarze, który miał miejsce 7 października 2022 r. Jako zakres
i cel kontroli wskazano stan zachowania nieruchomości oraz przestrzeganie i stosowanie przez właściciela przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
W dniu 17 listopada 2022 r. PWKZ, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia
23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) - dalej: "u.o.z.", wydał właścicielowi ww. obiektu zabytkowego, tj. "W." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") następujące zalecenia pokontrolne: wykonanie rusztowania otaczającego cały budynek, połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której zostanie rozpięta plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku. Termin wykonania zaleceń pokontrolnych określono na 31 stycznia 2023 r.
W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne Spółka w piśmie z 23 listopada 2022 r. poinformowała, że wykonanie rusztowania połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku jest niewykonalne z powodu stanu technicznego obiektu, zagrażającego życiu i mieniu. Z tego samego powodu wykonanie zaleceń jest również nieuzasadnione ekonomicznie. Nadmieniono, że substancja dworu nie ma walorów zabytkowych, na dowód czego załączono: ekspertyzę techniczną w zakresie oceny stanu technicznego budynku opracowaną przez inż. J. R. i mgr inż. M. R., protokół oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB") z 10 listopada 2022 r. wraz z dokumentacja fotograficzną oraz zaświadczenie z 2 listopada 2022 r. wydane przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku. Jednocześnie Spółka wniosła o pozwolenie na rozbiórkę budynku.
Pismem z 2 grudnia 2022 r. PWKZ odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych wskazując w uzasadnieniu, że wartości zabytkowe są niezależne od stanu technicznego zabytku, a istniejące cechy budynku zadecydowały o jego włączeniu do gminnej ewidencji zabytków, zaś kontrola wskazała na aktualny stan zabytku. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Organ podniósł, że argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. PWKZ zaznaczył, że pismo Spółki z 23 listopada 2022 r. nie jest rozpatrywane jako dotyczące wydania pozwolenia na rozbiórkę w związku
z uchybieniem procedury z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).
W skardze na zalecenia pokontrolne i odmowę ich zmiany Spółka zarzuciła Organowi naruszenie art. 40 pkt 1 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie
w sytuacji, gdy w wyniku pożaru doszło do całkowitego zniszczenia budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, ponieważ PWKZ niezasadnie ustalił, że budynek zniszczony można uznać za zabytek "w nieodpowiednim stanie zachowania", a ponadto brak jest podstaw do stosowania wskazanego przepisu w stosunku do budynku niewpisanego do rejestru zabytków, a jedynie do gminnej ewidencji zabytków. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zabytkowy zespół dworsko-parkowy (tzw. Dworek R.) przy ul. J. w Gdańsku nie jest umieszczony w rejestrze zabytków, a znalazł się w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/21 Skarżąca podniosła, że stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych, a w razie niezrealizowania tego obowiązku do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z. Wskazano, że forma oddziaływania nadzorczego, jakimi są "zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 u.o.z., zachowuje odrębność względem zaleceń określonych w art. 40 ust. 2 tej ustawy, mogąc zostać zastosowana, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, przy czym ich zastosowanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tej grupy zabytków, której stan zachowania jest normowany w art. 49 ust. 1 u.o.z., tj. wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru. Brak było zatem podstaw do stosowania zaleceń pokontrolnych do budynku wpisanego do wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków.
Skarżąca wskazała następnie, że celem zaleceń pokontrolnych jest zapewnienie zachowania zabytków w należytym stanie. Zdaniem Strony w realiach sprawy brak było podstaw do zastosowania zaleceń pokontrolnych w sytuacji, gdy w wyniku pożaru doszło do całkowitego zniszczenia budynku, a ewentualne prace budowlane nakazane właścicielowi mogłyby prowadzić do zagrożenia życia czy zdrowia wykonawców robót. Jak wynika bowiem z ekspertyzy dołączonej przez Skarżącą do akt sprawy budynek obecnie zagraża wystąpieniem katastrofy budowlanej i winien być poddany bezzwłocznej rozbiórce. Wskazano również, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie stanu technicznego
ww. obiektu po pożarze, który miał miejsce 7 października 2022 r. W piśmie z 2 grudnia 2022 r. PINB wskazał m.in., że obiektu nie da się do takiego stanu doprowadzić ani przez remont, odbudowę czy wykończenie, bowiem każda ingerencja w istniejącą substancję może spowodować jej dalsze zawalenie. Zdaniem Skarżącej stan budynku zaistniały po pożarze nie dawał PWKZ podstaw do zastosowania przepisu art. 40 ust. 1 u.o.z.
Końcowo Spółka wskazała, że tzw. Dwór R. nie tylko wskutek pożaru, ale również wskutek szeregu modyfikacji i zastosowanych materiałów w trakcie jego użytkowania, tj. do 1992 r. (daty nabycia go przez Skarżącą), uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości jako zabytek. Obiekt wskutek pożaru nie ma jakichkolwiek walorów estetycznych ani historycznych, dach uległ zniszczeniu, ściany budynku są odkształcone, wnętrze budynku zniszczone. Bryła budynku również nie odpowiada pierwotnemu kształtowi dworu z uwagi na przybudówki, jak również brak drewnianego ganku. Zarzucono, że Organ całkowicie pominął i nie ustosunkował się do ekspertyzy załączonej do zastrzeżeń wskazującej na stan budynku i jego nieodwracalne zniszczenie wskutek siły wyższej, tj. pożaru.
W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że zespół dworsko-parkowy jako zabytek nie jest chroniony jedynie przez fakt włączenia go do wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Wskazano, że część działki nr 232/2, na której zlokalizowany jest dwór została ujęta w załączniku graficznym do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach ścisłej ochrony konserwatorskiej (Uchwała Rady Miasta Gdańska Nr XXVI/280/95 z 9 listopada 1995 r.)
i na tej podstawie przedmiotowy zabytek podlega również ochronie konserwatorskiej. Organ podał, że zgodnie z art. 7 u.o.z. formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem dwór
w zespole dworsko-parkowym (tzw. Dworek R.) ustaleniami ww. uchwały Rady Miasta Gdańska został objęty ochroną konserwatorską. Ochrona ta wprost wynika z treści zapisów ww. planu miejscowego.
PWKZ wskazał następnie, że wykonana na zlecenie Skarżącej ekspertyza techniczna dotyczy tylko i wyłącznie stanu technicznego dworu, opinia ta nie kwestionuje posiadanych przez obiekt cech historycznych ("budynek posiada znamiona obiektu
o cechach historycznych i podlega ochronie konserwatorskiej"). Odwołując się do opracowania prof. Jerzego Sampa "Gdańskie dwory i pałace" Organ podał, że pierwsze wspomnienia o samej wsi R. pochodzą z XIII/XIV w., natomiast wśród właścicieli samego majątku można odnaleźć K. (teściów Jana Heweliusza), S. (ród gdańskich patrycjuszy i kupców), C. (fundatorów gdańskiej szkoły) i G. (potomków fundatora Wielkiej Alei). Z XVIII w. pochodzi zachodnia część istniejącego dworu, część wschodnią dobudowano w okresie międzywojennym.
Odnosząc się do stanowiska Skarżącej, że po pożarze doszło do całkowitego zniszczenia obiektu PWKZ wskazał, iż jedynie uprawniony organ konserwatorski może stwierdzić zniszczenie zabytku w stopniu jego wartości zabytkowych. Aby można było stwierdzić, że doszło do zniszczenia zabytku musi dojść nie tylko do jego fizycznego zniszczenia, ale również do utraty jego wartości zabytkowych, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Dlatego też sam fakt uszkodzenia zabytku w wyniku pożaru nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Organ podkreślił, że przeprowadzona kontrola zabytku nie wykazała jego zniszczenia, stwierdzono zachowanie bryły budynku dworu i jego detalu architektonicznego, zachowanie czytelność całego założenia dworsko-parkowego (starodrzew, staw, brukowana droga). Okoliczności te zadecydowały o konieczności wydania zaleceń pokontrolnych w stosunku do budynku dworu oraz o wszczęciu postępowania dotyczącego wpisu zespołu dworsko-parkowego tzw. Dworku R. do rejestru zabytków.
PWKZ podał, że zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Sprawowanie opieki nad zabytkiem oznacza zatem dla właściciela konieczność przestrzegania przepisów u.o.z., bez względu na fakt, czy zabytek jest zabytkiem rejestrowym czy nierejestrowym. Organ zwrócił uwagę, że pomimo tego, iż Spółka jest właścicielem obiektu od 1992 r. nie zwracała się do PWKZ z uzgodnieniami projektów dotyczących remontów, czy zabezpieczenia obiektu przed pożarem, co w połączeniu z jej dążeniem do rozbiórki obiektu (co wskazano w protokole z kontroli przed wykonaniem ekspertyzy oraz we wniesionych zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych) spowodowało konieczność wydania zaleceń pokontrolnych oraz odmowy ich zmiany.
W piśmie procesowym z 7 lutego 2023 r. Skarżąca podniosła, że publikacja
prof. Jerzego Sampa, na którą powołał się Organ, jest książką popularno-naukową, autor nie podaje żadnej bibliografii, na której oparł swoje wiadomości. Natomiast z opracowania naukowego pod kierunkiem prof. Aleksandra Piwka "Badania architektoniczne budynku dworu będącego elementem Zespołu dworsko-parkowego w R." wynika, że starsza część dworu pochodzi z drugiej połowy XIX w. i nie ma związku z działalnością znanych gdańskich rodów wymienionych przez prof. Jerzego Sampa i podanych w odpowiedzi na skargę jako historyczny walor zabytku. Tak więc wartości historyczne, na które powołał się Organ w zakresie fizycznej ochrony dworu oraz w sprawie jego wpisu do rejestru zabytków są fikcyjne.
Zdaniem Skarżącej stwierdzenie PWKZ, że aby stwierdzić, iż doszło do zniszczenia zabytku musi dojść nie tylko do fizycznego zniszczenia, ale również do utraty jego wartości zabytkowych, ma charakter wyłącznie retoryczny, ponieważ oczywiste jest, że fizyczne zniszczenie obiektu jest równoznaczne z utratą jego zabytkowych wartości architektonicznych. Ponadto wskazano, że ocena stanu technicznego obiektu budowlanego nie leży w zakresie orzekania organu ochrony zabytków, lecz pozostaje
w gestii organów budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1
pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające
z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są zalecenia pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 17 listopada 2022 r., tj. wykonanie rusztowania otaczającego cały budynek (na terenie zabytkowego zespołu dworsko-parkowego przy ul. J. w Gdańsku), połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której zostanie rozpięta plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku, oraz odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych (pismo z 2 grudnia 2022 r.).
Przed przystąpieniem do oceny legalności powyższych czynności w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy zalecenia pokontrolne oraz ich zmiana wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to pytanie tylko teoretyczne, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się w tym zakresie rozbieżności.
Zgodnie z jednym ze stanowisk zalecenia pokontrolne są niezaskarżalne do sądu administracyjnego, gdyż nie są one w szczególności aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie są aktem nadzoru
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., nie są również wskazane w innej ustawie (według art. 3 § 3 P.p.s.a.) jako akty, które podlegałby kontroli sądów administracyjnych (tak: WSA w Warszawie w postanowieniu z 25 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2841/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie jednak z przeważającym w judykaturze stanowiskiem zalecenia pokontrolne wydawane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je jednak zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co z kolei przesądza
o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku
z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 895/18). Inaczej mówiąc, zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/15).
A zatem, zarówno zalecenia pokontrolne, jak ich zmiana są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowią one pewną instytucję spełniającą znamiona aktu nie będącego decyzją ani postanowieniem,
a dotyczącą praw i obowiązków podmiotów administrowanych wynikających bezpośrednio z mocy ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 441/19). W związku z tym należy przyjąć, że zalecenia pokontrolne wydawane w trybie
art. 40 ust. 1 u.o.z (oraz ich zmiana) mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
(zob. postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OZ 62/22; J. Sługocki, Opieka nad zabytkiem nieruchomym. Problemy administracyjnoprawne, Wolters Kluwer, 2017).
Tym samym, złożona w niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu, że kompetencje kontrolne organu konserwatorskiego dotyczą wyłącznie zabytków wpisanych do rejestru zabytków, nie dotyczą natomiast zabytków wpisanych do gminnej/wojewódzkiej ewidencji zabytków należy zauważyć, że zasadnicza argumentacja strony skarżącej opiera się w tym zakresie na stanowisku wynikającym z nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/21.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu przedstawionego w tym wyroku.
Przede wszystkim przepisy u.o.z. nie wiążą przymiotu zabytku z objęciem obszaru lub obiektu ochroną konserwatorską, czy ujęciem w wojewódzkiej bądź gminnej ewidencji zabytków.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Kwalifikacja "zabytku" nie jest uzależniona zatem od tego, czy jest on objęty formą ochrony konserwatorskiej lub ujęty w ewidencji zabytków (wojewódzkiej czy gminnej). Ochrona obiektów przedstawiających wartości zabytkowe i niedopuszczenie w ten sposób do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który przeważa nad interesem indywidualnym właściciela obiektu (tak: WSA w Warszawie
w wyroku z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1076/18).
Dodatkowo należy wskazać, że z art. 5 u.o.z. wynika, iż opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie - niezależnie od stanu jego prawnej ochrony konserwatorskiej lub ujęcia (czy też nie) we właściwej ewidencji zabytków.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający
z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z regulacji tej wynika, że organ konserwatorski może prowadzić działania
w odniesieniu do wszystkich zabytków ujętych w u.o.z., czyli nie tylko wpisanych do rejestru zabytków, czy objętych inną formą ochrony zabytków wynikającą z art. 7 omawianej ustawy. Może takie działania podejmować również do zabytków wpisanych do wojewódzkiej/gminnej ewidencji zabytków, a nawet znajdujących się poza rejestrem czy ewidencjami w zakresie stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1558/22).
Z literalnej wykładni art. 38 ust. 1 u.o.z. nie wynikają zatem ograniczenia, na jakie wskazuje się w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/21, do którego odwołuje się strona skarżąca.
Należy podkreślić, że również z art. 40 ust. 1 u.o.z. nie wynika, iż zalecenia pokontrolne stosuje się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków.
W regulacji tej wskazano, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa
w art. 49 ust. 1. Zatem stanowiący podstawę prawną zaleceń pokontrolnych z 17 listopada 2022 r. art. 40 ust. 1 u.o.z. również odnosi się do szerokiego pojęcia "zabytku", a nie do "zabytku wpisanego do rejestru".
W ocenie Sądu inna interpretacja art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.o.z. mogłaby prowadzić do niepotrzebnego chaosu w zakresie stosowania przepisów tej ustawy oraz do unicestwienia działań organów konserwatorskich, czy wręcz do stosowania u.o.z. niezgodnie z jej celem. Wykładnia wskazanych przepisów wskazująca na to, że zalecenia pokontrolne organu konserwatorskiego są możliwe wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a nie są możliwe do zabytków ujętych w gminnej bądź wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynika z przepisów prawa i stanowi ich niedozwoloną nadinterpretację. Wnioski, do jakich doszła strona skarżąca nie wynikają ani z wykładni literalnej, ani z wykładni celowościowej czy systemowej omawianych przepisów.
Jako niezasadny należało ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 u.o.z. Jak już wyżej wskazano - przepis ten określa formy zakończenia czynności kontrolnych prowadzonych przez organy ochrony zabytków w odniesieniu do stanu zachowania zabytku. Wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 u.o.z., mogą zatem stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych (niewładcza forma nadzoru), jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego, tj. wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji postępowanie kontrolne może stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji i wówczas pełni ono funkcję postępowania wyjaśniającego, a sporządzony protokół ma wartość dowodową
w rozumieniu k.p.a. (tak: A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX/el.), ale może także - jak w niniejszej sprawie - skutkować zaleceniami pokontrolnymi, które wydawane są na podstawie u.o.z. i w trybie tam uregulowanym.
Analizując zakres czynności przeprowadzonych w niniejszej sprawie przez PWKZ oraz treść zaleceń pokontrolnych z punktu widzenia ich zgodności z upoważnieniem ustawowym do ich wydania (art. 38 w zw. z art. 40 u.o.z.) Sąd nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów. Fakt uszkodzenia zabytku (zespołu dworsko-pałacowego przy
ul. J. w Gdańsku) w wyniku pożaru, stwierdzony bezspornie w trakcie kontroli przeprowadzonej 12 października 2022 r., uzasadniał wydanie zaleceń pokontrolnych zobowiązujących właściciela, tj. Skarżącą, do wykonania rusztowania połączonego
z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której zostanie rozpięta plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku.
Przechodząc dalej należy wskazać, że jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem - tak jak w niniejszej sprawie - i dopóki dany obiekt jest wpisany do rejestru bądź ewidencji i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że obiekt ten utracił już cechy zabytku, dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania,
że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek. Tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. jest nakierowane, tak jak w niniejszej sprawie, na ochronę obiektu przed jego zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Możliwość zaś zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych mających na celu ochronę zabytku uprawnia organ konserwatorski do wydania stosownych zaleceń na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.
Kwestia oceny, czy obiekt powinien dalej podlegać ochronie konserwatorskiej jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu dotyczącym zaleceń pokontrolnych. Dopóki więc dany zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Zgodnie bowiem z art. 6 u.o.z. ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na ich stan zachowania (zob. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 166/20).
Stanowisko Skarżącej, że w wyniku pożaru doszło do całkowitego zniszczenia budynku jest niezgodne ze stanem faktycznym, albowiem - jak wynika z dokumentacji zdjęciowej dołączonej zarówno do protokołu kontroli przeprowadzonej 12 października 2022 r. przez PWKZ, jak i protokołu oględzin przeprowadzonych 10 listopada 2022 r. przez PINB - budynek ten nadal istnieje. Z dokumentów tych wynika m.in., że obiekt - dwór wchodzący w skład zespołu dworsko-parkowego ma zniszczoną konstrukcję dachową, ściany zewnętrzne są spękane, z licznymi ubytkami tynku i cegieł, zniszczeniu uległy niektóre nadproża okienne. Biorąc pod uwagę ustalenia kontroli PINB ocenił, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Ponadto, jak słusznie zauważył Organ w odpowiedzi na skargę, jedynie uprawniony organ konserwatorski może stwierdzić zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych. Dlatego też fakt uszkodzenia zabytku w wyniku pożaru nie powoduje utraty przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Przeprowadzone kontrole i oględziny zabytku nie potwierdziły jego całkowitego zniszczenia. Podczas kontroli w dniu 12 października 2022 r. stwierdzono zachowanie bryły budynku dworu i jego detalu architektonicznego, stwierdzono również zachowanie czytelności całego założenia dworsko-parkowego. Okoliczności te zadecydowały o konieczności wydania zaleceń pokontrolnych w stosunku do budynku Dworu R..
Nie ulega wątpliwości, że nakazane w zaleceniach pokontrolnych prace mogą stanowić obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji
i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/16). Zgodnie z ogólną zasadą, przewidzianą w u.o.z., obowiązek finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach obciąża podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac
i robót, udzielane przez organy państwowe (ministra właściwego ds. kultury oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków), jak i organy stanowiące gmin i powiatów.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.[pic]