II SA/GD 54/07

II SA/Gd 54/07 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok
Jan Jędrkowiak /sprawozdawca/
Wanda Antończyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania miejsc postojowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu Postępowania Administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (jednolity tekst Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zmianami), art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), wymierzył A Sp. z o.o., z siedzibą w S., karę w wysokości 60.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania miejsc postojowych na samochody dostawcze i osobowe na terenie nieruchomości przy ulicy B. [...] w G.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 28 kwietnia 2005 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budynku biurowego i miejsc postojowych na samochody dostawcze i osobowe na terenie nieruchomości przy ulicy B. [...] w G., w związku z wnioskiem inwestora z dnia 11 kwietnia 2005 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W czasie kontroli stwierdzono, że miejsca postojowe na samochody dostawcze i osobowe są użytkowane.
Organ I instancji powołał się na treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59 f ust. 1,
z tym ze stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59 f ust. 1 i 4 w/w ustawy Prawo budowlane, wymierzona kara wynosząca 60.000,00 zł stanowi iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k=8 - dla miejsc postojowych, kategoria obiektu XXII) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,5).
Na powyższe postanowienie A Sp. z o.o. w S. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w niewłaściwej – zawyżonej, wysokości. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, a w szczególności nieustalenie, jaka część obiektu budowlanego – miejsc postojowych – była przez stronę skarżącą użytkowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co również przyczyniło się do kary w zawyżonej wysokości.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) oraz art.57 ust.7 , art.59f ust. 1 i 4, art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Z uwagi na stwierdzenie użytkowania obiektu tj. miejsc postojowych na samochody dostawcze i osobowe przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań w oparciu o powyższy przepis było zasadne. Ponadto organ II instancji stwierdził również, iż wyliczenie kary w oparciu o przepisy art. 59 f ust 4 Prawa budowlanego jest prawidłowe. Wyliczona kara jest iloczynem stawki opłaty s=500, współczynnika kategorii obiektu dla miejsc postojowych k=8 oraz współczynnika wielkości obiektu, czyli powierzchni miejsc postojowych, która zgodnie z Projektem Budowlanym Architektoniczno-Konstrukcyjnym Budynku Biurowo-Usługowego opr. Przez S. S. wynosi 2050 m2 stąd w= 1,5.
Odnosząc się do argumentu dotyczącego nieprawidłowo użytego współczynnika wielkości obiektu organ II instancji wyjaśnił, iż z protokółu z kontroli obowiązkowej obiektu z dnia 5 kwietnia 2005 r. podpisanego przez P. G. – inwestora, wynika, że miejsca postojowe na samochody ciężarowe i osobowe są wypełnione w całości. Powierzchnia miejsc postojowych, zgodnie z Projektem Budowlanym Architektoniczno-Konstrukcyjnym Budynku Biurowo-Usługowego opr. przez S. S. wynosi 2050 m2. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku dla pow. od 1000 m2 do 5000 m2 współczynnik ten wynosi w=1,5.
Organ II instancji wyjaśnił również, iż stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu, w tym konkretnym przypadku miejsc postojowych na samochody, jest niezależne od ilości samochodów znajdujących się na przedmiotowym terenie.
Na powyższe postanowienie A Sp. z o.o. w S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2003 nr 207 poz. 20 16 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało bezpodstawnym nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej, lub też, ewentualnie, nałożeniem przedmiotowej kary w niewłaściwej, t.j. zawyżonej wysokości, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, t.j: art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; zaniechanie wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; niewyjaśnienie przyczyn, z uwagi na które w dniu kontroli na części obiektu budowlanego zaparkowane były samochody ciężarowe, a w konsekwencji, bezpodstawne uznanie przeprowadzonych przez skarżącego prób należytego wykonania i użytkowania miejsc postojowych za nielegalne przystąpienie do
użytkowania całego obiektu budowlanego; przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, a w szczególności nieustalenie, jaka część obiektu budowlanego - miejsc postojowych - była przez skarżącego użytkowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary w nienależnej wysokości.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż organ II instancji wskazał m.in., iż stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu - miejsc postojowych na samochody – jest niezależne od ilości samochodów znajdujących się na przedmiotowym obiekcie. W ocenie strony skarżącej, powyższą argumentację organu II instancji uznać należy za
nietrafną. Organ nie ustosunkował się przy tym w ogóle do postawionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przede wszystkim, strona skarżąc wskazała, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego kary z tytułu przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego.
Strona skarżąca nie przeczy, iż w dniu przystąpienia przez organ I instancji do obowiązkowej kontroli, na części obiektu budowlanego - miejsc postojowych - znajdowały się samochody, jednakże organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn takiego działania skarżącej, co w jej ocenie, ma zasadnicze znaczenia dla niniejszej sprawy. W dniu dokonania przez organ I instancji kontroli skarżąca przeprowadziła wyłącznie próby należytego wykonania przedmiotowych miejsc postojowych. Czasowe zaparkowanie na części miejsc postojowych, szczególnie w tym celu dobranych przez skarżącą samochodów ciężarowych o odpowiednich gabarytach, stanowiło próbę weryfikacji, czy miejsca postojowe zostały należycie utwardzone, czy nie będą zapadały się w toku użytkowania. Działanie strony skarżącej miało charakter jednorazowy - po wykonaniu prób samochody ciężarowe miały zostać skierowane ponownie na miejsce ich dotychczasowego parkowania, poza terenem skarżącej.
Strona skarżąca wskazała, iż niezasadne jest, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego, traktowanie przedmiotowych prób jako przystąpienie przez skarżącą do użytkowania miejsc postojowych. Strona skarżąca podkreśliła, iż w odróżnieniu od przystąpienia do użytkowania, które to pojęcie zakłada ciągłość korzystania z obiektu budowlanego, działanie skarżącej miało charakter jednorazowy i ściśle ograniczony w czasie, gdyż celem jego była jedynie weryfikacja należytego wykonania robót budowlanych. Tym samym nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania miejsc postojowych jest niezasadna w całości.
Strona skarżąca podała ponadto, iż argumentacja organów nadzoru budowlanego jest także niezgodna z zasadami doświadczenia życiowego - skarżąca jest profesjonalistą, który w toku prowadzonej działalności gospodarczej kilkukrotnie już prowadzili inwestycje związane z procesem budowlanym. Skarżąca w pełni świadoma negatywnych konsekwencji ustanowionych przepisami prawa budowlanego, nie przystąpiłaby do nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, w obawie przed przedmiotowymi konsekwencjami. Jakiekolwiek twierdzenia przeciwne uznać należałoby za nieracjonalne i niezgodne z doświadczeniem życiowym.
Niezależnie od powyższego, kierując się zasadami ostrożności procesowej, skarżąca podniosła, iż wysokość kary jej wymierzonej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przez organ I instancji, została bezpodstawnie zawyżona. Organy nadzoru budowlanego, powołując się na przepisy art. 59f ust. 1 i 4 Prawa budowlanego wymierzyły skarżącemu karę w wysokości 60.000,00 złotych stwierdzając, iż stanowi ona iloczyn stawki opłaty (w wysokości 500 złotych), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (dla miejsc postojowych = 8) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w omawianym przypadku = 1,5). Zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego poczyniły błędne ustalenia dotyczące podstaw nałożenia kary. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę wymierzenia kary, rozróżnia dwa stany faktyczne związane z naruszeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, t.j. przystąpienie przed uzyskaniem tej decyzji do użytkowania całości obiektu budowlanego i przystąpienie przed uzyskaniem tej decyzji do użytkowania
jedynie części obiektu. Przedmiotowe rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, albowiem zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przy ustalaniu wysokości kary na podstawie art. 59f Prawa budowlanego, pod uwagę brać należy m.in. wielkość powierzchni całego obiektu albo jego części na której wystąpiło naruszenie. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji podaje, iż stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu - miejsc postojowych na samochody - jest niezależne od ilości samochodów znajdujących się na przedmiotowym obiekcie.
W ocenie strony skarżącej stanowisko organu uznać należy za sprzeczne z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f Prawa budowlanego, gdyż przepisy prawa budowlanego wyraźnie różnicują konsekwencje przystąpienia do użytkowania całości obiektu budowlanego oraz przystąpienia do użytkowania części obiektu - podstawą wyliczenia kary jest wyłącznie obszar tej części obiektu, która jest nielegalnie użytkowana. Niezależnie od powyższego, w treści zaskarżonego postanowienia, podobnie jak protokole z przeprowadzonej kontroli, nie wskazano wielkości części obiektu budowlanego, którą, w ocenie organu, nielegalnie użytkował skarżący, a jedynie
wskazano całkowity obszar miejsc postojowych. Tym samym, organy nadzoru
budowlanego bezpodstawnie przyjęły, iż skarżąca nielegalnie przystąpiła do użytkowania całości obiekty budowlanego o obszarze 2050 m2, przy czym twierdzenia takie nie opiera się na prawdzie.
Strona skarżąca podniosła, iż w protokole kontroli nie stwierdza się, iż podczas kontroli przeprowadzono jakikolwiek obmiar lub ustalenie obszaru użytkowanego przez skarżącego - miejsc postojowych, na których znajdowały się samochody. Jeżeli zaś takiego obmiaru lub ustaleń nie przeprowadzono
to obecnie brak jest podstaw do uznania, że na obszarze przyjętym przez organ jako podstawa do nałożenia na skarżącego kary, rzeczywiście doszło do naruszenia prawa w rozmiarze wskazanym w treści zaskarżonego postanowienia i znajdującym odzwierciedlenie w wysokości kary. Zdaniem skarżącej, powyższe świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o zaniechaniu wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, o przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, a w konsekwencji - o nieuzasadnionym i niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa budowlanego ustalających sposób obliczania wysokości kary. W rzeczywistości bowiem, w dniu przeprowadzenia kontroli, jedynie na części miejsc postojowych, stanowiących część kontrolowanego obiektu budowlanego, w celu przeprowadzenia prób utwardzenia nawierzchni miejsc postojowych, znajdowały się samochody. W dniu 28 kwietnia 2005 r. na części obiektu znajdowało się od 20 do 30 samochodów. Powyższe potwierdzają również wykonane podczas kontroli zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. Obszar, który zajmowały przedmiotowe samochody, wynosił kilkaset metrów kwadratowych, więcej pewnością nie więcej niż 1000 m2. Wobec powyższego, właściwy współczynnik wielkości części obiektu budowlanego, na której wystąpiło naruszenie, wynosi 1 (współczynnik dla obszaru poniżej 1.000 m2), nie zaś, jak błędnie przyjął organ pierwszej instancji - 1,5 (współczynnik dla obszaru od 1.000 m2 do 5.000 m2).
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał ponadto, iż w protokóle z kontroli z dnia 05 kwietnia 2005 r. podpisanym przez inwestora, kierownika budowy i projektanta przedmiotowego obiektu w punkcie 9 - wnioski końcowe - widnieje zapis: "miejsca postojowe na samochody ciężarowe i osobowe - użytkowane - na placu stoją samochody. Plac wypełniony w całości". Wobec takiego ustalenia, w ocenie organu II instancji nie było potrzeby przeprowadzać jakiekolwiek pomiary, gdyż podstawą do określenia współczynnika wielkości obiektu (w) jest w takim przypadku powierzchnia w m2 określona w dokumentacji budowlanej omawianego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga A Sp. z o.o. w S. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestia zgodności z Konstytucją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 2007 r. ( Sygn. akt P 19/0 - sentencja została ogłoszona dnia 22 stycznia 2007 r, w Dz. U. Nr 10, poz. 69) stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Tym samym rozstrzygnięte zostały wątpliwości istniejące w orzecznictwie w w/w przedmiocie.
Pozostaje zatem jedynie kwestia oceny dokonanych ustaleń w przedmiocie samego faktu użytkowania jak i opartego na tych ustaleniach przelicznika odnoszącego się do kategorii obiektu.
W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Tak treść protokołu z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 28 kwietnia 2005 r. jak i załączony materiał zdjęciowy w sposób wyraźny obrazują, że obiekt, o którym wyżej był w dniu kontroli użytkowany zgodnie z przeznaczeniem (nie stanowiłoby o użytkowaniu placu postojowego dla samochodów np. tymczasowe złożenie określonego rodzaju materiałów).
Podkreślenia wymaga, że w decyzji z dnia 16 grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zawarte zostało pouczenie o tym, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.
Niewątpliwa dotkliwość kary (dziesięciokrotność opłaty, o której mowa w art. 59f ust. 1, jest celowym zamierzeniem ustawodawcy mającym na celu wyeliminowanie nagminnego lekceważenia w/w obowiązku przez osoby zobowiązane do zgłoszenia zakończenia budowy obiektu i zamiaru przystąpienia do jego użytkowania.
W przedmiocie intencji ustawodawcy wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, stwierdzając, że kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych ważnych z punktu właściwego funkcjonowania życia społecznego a jej celem jest zapewnienie respektowania przepisów o charakterze administracyjnym.
Dla porównania można jedynie wskazać na bardzo restrykcyjny art. 48 Prawa budowlanego odnoszący się do przypadków samowoli budowlanej. Nawet w wersji złagodzonej w znowelizowanej treści tej ustawy, legalizację samowolnej budowy obiektu budowlanego ustawodawca połączył z wysokimi opłatami.
Prawidłowo przyjął organ II instancji, że powierzchnia miejsc postojowych dla przyjętego współczynnika wielkości obiektu wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 16 grudnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę i nie było potrzeby dokonywania obmiarów dla dokonania ustaleń w w/w przedmiocie.
Z protokołu z dnia 28 kwietnia 2005 r. jednoznacznie wynika, że plac wypełniony był samochodami w całości.
Nieprzekonywujący jest również podnoszony dopiero w skardze zarzut, jakoby w dniu 28 kwietnia 2005 r. tj. w dniu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( terminie przesuniętym przez organ na ten dzień na wniosek skarżącego z wcześniejszego wyznaczonego w dniu 21 kwietnia 2005 r.), skarżący dokonywał jedynie "weryfikacji należytego wykonania robót budowlanych", w celu sprawdzenia, czy samochody nie będą "zapadały się" w toku użytkowania miejsc postojowych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę