II SA/GD 538/25

II SA/Gd 538/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 51 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Ktarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2025 r., nr WOP.7721.88.2025.TA w przedmiocie wykonania obowiązku w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pan K.T. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) z 9 czerwca 2025 r. w przedmiocie wykonania obowiązku w sprawie wykonania określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie (PINB) decyzją z 5 grudnia 2023 r. nakazał A.W. i Z.W., inwestorom robót budowlanych wykonywanych na poddaszu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr [...], obręb C., gm. T.: (1) udrożnienie przejścia na poddasze przy klatce schodowej poprzez demontaż części ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych na odcinku o długości 1,80 m i wysokości co najmniej 2,20 m w celu przywrócenia prawidłowej komunikacji przemieszczania się z parteru na poddasze budynku; (2) udrożnienie przejścia do pokoju znajdującego się na poddaszu poprzez demontaż części ścianki działowej na szerokości co najmniej 1,00 m i wysokości co najmniej 2,20 m w celu swobodnego dostępu. Inwestorzy zostali zobowiązani do wykonania robót do 31 grudnia 2023 r. oraz pouczeni o konieczności zgłoszenia ich wykonania do PINB.
WINB decyzją z 27 marca 2024 r. uchylił decyzję PINB w Bytowie z 5 grudnia 2023 r. i nakazał A.W. i Z.W. wykonanie identycznych jak w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji robót budowlanych pouczając, że należy wykonać je do 30 czerwca 2024 r., a ich wykonanie należy zgłosić do PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 551/24 oddalił skargę A.W. i Z.W. na powyższą decyzję w pełni akceptując ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego odzwierciedlone w materiale dowodowym, na podstawie którego Sąd kontrolował już prawidłowość zapadłych w sprawie postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych.
PINB decyzją z 14 kwietnia 2025 r. stwierdził wykonanie przez A. i Z.W. obowiązku nałożonego decyzją tego organu z 5 grudnia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że 27 marca 2025 r. inspektorzy organu potwierdzili protokolarnie wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji PINB z 5 grudnia 2023 r. oraz w decyzji WINB z 27 marca 2024 r. W związku z tym na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wydano decyzję stwierdzającą wykonanie przez A. i Z.W. obowiązku nałożonego decyzją z 5 grudnia 2023 r.
WINB po rozpatrzeniu odwołania K.T. decyzją z 9 czerwca 2025 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 14 kwietnia 2025 r. i stwierdził wykonanie przez A. i Z.W. obowiązku nałożonego decyzją własną z 27 marca 2024 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych przez A. i Z.W. w przedmiotowym budynku stanowiącym współwłasność K.T. (w części 50/100) oraz A. i Z.W. (w części 50/100). To budynek częściowo podpiwniczony, posiadający dwie kondygnacje nadziemne: parter i poddasze. Parter i poddasze budynku podzielone są na dwie części: część pomieszczeń parteru i poddasza z wejściem (wiatrołapem) od strony płn.-wsch. jest zwyczajowo użytkowana przez K.T., a część z wejściem (wiatrołapem) od strony płn.-zach. ściany szczytowej jest zwyczajowo użytkowana przez A. i Z.W.
Organ odwoławczy jako powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnął on sprawę w oparciu o błędne ustalenie, że obowiązki nałożone na inwestorów wynikają z decyzji tego organu z 5 grudnia 2023 r., podczas gdy obowiązki te wynikają z decyzji organu odwoławczego z 27 marca 2024 r. Jednak zakres nałożonych obowiązków w obu tych decyzjach jest identyczny, a podczas kontroli przeprowadzonej 27 marca 2025 r. stwierdzono, że inwestorzy obowiązki te wykonali. Dlatego organ odwoławczy stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją własną z 27 marca 2024 r. W ocenie organu Skarżący nie przedstawił w odwołaniu żadnych argumentów mogących stanowić podstawę do stwierdzenia niewykonania przez inwestorów obowiązków - wskazał jedynie, że uzupełni odwołanie w terminie 14 dni, czego do dnia wydania decyzji nie uczynił.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję WINB z 9 czerwca 2025 r. wniósł o jej uchylenie oraz niezależnie od tego, o wznowienie postępowania znak: WOP.7721.88.2025.TA z zastrzeżeniem, że postępowanie będzie prowadzone bez udziału PINB w Bytowie, a bezpośrednio przez WINB, a ponadto zostanie poprzedzone oględzinami.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że z przyczyn niezawinionych ani on, ani jego pełnomocnik nie brali udziału w oględzinach w dniu 27 marca 2025 r., nie zostali o nich poinformowani. Zdaniem Skarżącego sam fakt likwidacji pewnych elementów bez doprowadzenia do porządku pomieszczenia, jak też wykonania prawidłowego zabezpieczenia, aby nie występowało zagrożenie dla zdrowia i życia nie jest wykonaniem obowiązku. Inwestorzy dokonali rozbiórki części elementów istniejącej wcześniej ściany pozostawiając wykonany w warunkach samowoli budowlanej element ściany, co jakoby ma świadczyć o wykonaniu obowiązku. Tymczasem istota postępowania naprawczego polega w pierwszej kolejności na przywróceniu do stanu pierwotnego, chyba, że jest to niemożliwe, a tak nie jest w sprawie. Niezrozumiała jest również ingerencja organu w sposób użytkowania własności.
Skarżący podniósł też, że wskazany przez niego pracownik organu pierwszej instancji zawarł w swoich wystąpieniach treść niezgodną z prawdą i stronniczą oraz że WINB nie odniósł się do szeregu kwestii traktując je ogólnikowo.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej "Prawem budowlanym". Zgodnie z jego brzmieniem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Hipoteza i dyspozycja powyższej normy prawnej bezpośrednio nawiązuje do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2019 r., II SA/Ke 145/19, LEX nr 2726423).
Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, niezależnie od podjętych tam rozstrzygnięć, w jednym i drugim przypadku oznacza zakończenie postępowania naprawczego i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji, nie można natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Poza tym, kiedy decyzja jest wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) (por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 738).
Na tym tle normatywnym wyjaśnić należy, że zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję podjęto realizując już kolejny etap postępowania naprawczego wszczętego przez organ nadzoru w 2023 r., w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w m. C., g, T., którego pierwszy etap zakończył się decyzją WINB z 27 marca 2024 r. nakładającą na inwestorów obowiązek udrożnienia przejścia na poddasze przy klatce schodowej poprzez demontaż części ścianki działowej z płyt gipsową– kartonowych na długości 1,80 m i wysokości co najmniej 2,20 m, w celu przywrócenia prawidłowości komunikacji przemieszczania się z parteru na poddasze w budynku oraz na wykonaniu udrożnienia przejścia do pokoju znajdującego się na poddaszu poprzez demontaż części ścianki działowej na szerokości co najmniej 1 m i wysokości co najmniej 2 m w celu swobodnego dostępu. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych robót budowlanych była przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 551/24 oddalił skargę.
Zatem kontrolowana w tej sprawie decyzja WINB jest wyłącznie wynikiem weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków naprawczych, których zakres został w sposób ostateczny i precyzyjny określony w decyzji WINB z 27 marca 2024 r.
Stwierdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a następnie oceną materiału dowodowego stosownie do wymogów procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią podlegającą kontroli jest zatem prawidłowość ustaleń organu w zakresie wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że WINB prawidłowo stwierdził, że inwestorzy wykonali obowiązek udrożnienia przejścia na poddasze przy klatce schodowej poprzez demontaż części ścianki działowej oraz obowiązek udrożnienia przejścia do pokoju znajdującego się na poddaszu poprzez demontaż części ścianki działowej. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 marca 2025 r. WINB potwierdził wykonanie nałożonych obowiązków, dołączając do protokołu kontroli fotografie przedstawiające odsłonięty otwór drzwiowy oraz udrożnione przejście przy klatce schodowej. Fotografie te licują z fotografiami i rysunkami załączonymi do protokołu kontroli nieruchomości z 17 sierpnia 2023 r., które to oględziny były podstawą wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania przedmiotowych robót. W ocenie Sądu, istotne dla sprawy dowody były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pozwalały na dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych.
Rację ma przy tym Skarżący, że oględziny w sprawie przeprowadzono z naruszeniem art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775). Zgodnie bowiem z jego treścią strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Nie budzi wątpliwości, że organy administracji takiego prawa Skarżącemu nie zapewniły. Niemniej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania jest podstawą uchylenia decyzji tylko, jeżeli mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazał, ażeby jego udział w oględzinach mających na celu weryfikację wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków, mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, Skarżący zakwestionował jedynie brak doprowadzenia do porządku pomieszczenia, jak też wykonania prawidłowego zabezpieczenia, aby nie występowało zagrożenie dla zdrowia i życia. Pomimo złożonej w odwołaniu zapowiedzi dalszych zarzutów i argumentów, Skarżący takowych nie zgłosił. We wniesionej do Sądu skardze Skarżący kwestionował natomiast zasadność rozbiórki części elementów istniejącej ściany wskazując, że istota postępowania naprawczego polega w pierwszej kolejności na przywróceniu do stanu pierwotnego. Do skargi załączono fotografie, które w zdaniem Sądu potwierdzają wykonanie nałożonych przez WINB na inwestorów obowiązków. Fotografie te są zbieżne z fotografiami wykonanymi przez organy nadzoru budowlanego. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. Skarżący wyjaśnił zaś, że w jego ocenie nie zostały wykonane obowiązki nałożone na inwestorów, w szczególności w dalszym ciągu istnieje stan zagrożenia zdrowia i życia. Skarżący stwierdził, że nie został wykonany obowiązek z pkt 2. decyzji WINB. Po okazaniu dokumentacji zdjęciowej Skarżący stwierdził, że drzwi powinny być wykonane również innym miejscu. Oświadczył, że ma wejście do swojej części strychu, ale jest tam bałagan i nieporządek stwarzające niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia.
W ocenie Sądu, stanowisko Skarżącego oraz zaprezentowane na jego poparcie argumenty nie prowadzą do zakwestionowania prawidłowości stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego faktu wykonania przez inwestorów obowiązków. Skarżący w istocie kwestionuje zakres nałożonych obowiązków ostateczną decyzją z 27 marca 2024 r., co z przyczyn opisanych powyżej jest w tym postępowaniu niedopuszczalne. W konsekwencji uznać należy, że brak udziału Skarżącego w oględzinach nie miał wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Powtórzyć należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją wydawaną przez organ w ramach uznania administracyjnego. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, to powinnością organu jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Opolu z 13 marca 2018 r., II SA/Op 543/17).
Końcowo wyjaśnić także należy, że wznawianie zakończonych postępowań administracyjnych nie leży w kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.