II SA/Gd 537/24

II SA/Gd 537/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 442/24 - Postanowienie NSA z 2024-09-11
II OZ 922/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r., nr WOP.7722.250.2023.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
T. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 27 marca 2024 r. nr WOP.7722.250.2023.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
T. Sp. z o.o. (zwana dalej też skarżącą albo inwestorem) dokonała w dniu 6 kwietnia 2023 r. zgłoszenia budowy, przyjętego przez Starostę Nowodworskiego pod znakiem AB.6743.102.2023.NZ, obejmującego budowę trzech wiat o powierzchni do 35m2 na terenie działki nr [..] położonej przy ul. B. [...] w m. S., gmina S. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (dalej też: PINB, organ I instancji) przeprowadził w dniu 26 lipca 2023 r. kontrolę budowy, w wyniku której pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przybudówki konstrukcji stalowej z przeszklonymi trzema ścianami wydzielającej dodatkową przestrzeń dla restauracji znajdującej się w przyziemiu budynku (oznaczonego nr [...] w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Nowodworskiego), usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w przy ul. B. [...] w m. S., gmina S. (zlokalizowanej od jego strony północnej).
W dniu 18 października 2023 r., po uprzednim zawiadomieniu inwestora, PINB przeprowadził oględziny ww. obiektu budowlanego ustalając, na podstawie oświadczenia obecnych pełnomocników skarżącej, że w czerwcu 2023 roku T. Sp. z o.o., bezpośrednio przed wejściem do budynku (prowadzącym do restauracji od jego strony północnej), usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. B. [...] w m. S., gmina S., wykonała roboty budowlane polegające na budowie przybudówki konstrukcji stalowej. Ustalono, że pierwotnie ściany przybudówki wypełnione były przeszkleniem, a wejście do niej od strony północnej prowadziło przez drzwi przesuwne, natomiast w ścianach wschodniej i zachodniej wykonane były drzwi rozwierne. W dacie oględzin natomiast dolna część ścian pozbawiona była przeszklenia, pozostawiono jedynie część ram przesuwnych drzwi i konstrukcję ścian. Górna część ścian ponad ryglami pozostała przeszklona. Drzwi rozwierne zostały zdemontowane. Przeszklenie pozostawiono na połaci dachu przekrywającego całość wykonanej konstrukcji. Wymiary przybudówki są następujące: ściana północna ma długość 10,26 m, ściana wschodnia 7,10 m, wysokość przeszklonego dachu przy budynku wynosi 3,94 m, natomiast przy okapie dachu wynosi 3,5 m. Do wnętrza powstałej przybudówki do strony budynku wchodzi na odległość 1,90 m balkon - tj. przeszklona konstrukcja dachu przybudówki zaczyna się dopiero od tego balkonu. Przybudówka posiada posadzkę betonową i wykonano w niej instalację elektryczną oświetleniową.
Podczas oględzin pełnomocnicy inwestora oświadczyli, że powstały obiekt budowlany to są dwie wiaty zestawione ze sobą służące jako wiata rowerowa i jako wiata rekreacyjna. Według ich oświadczenia obie wiaty zostały wybudowane przez inwestora w czerwcu 2023 roku, po przyjęciu zgłoszenia przez Starostę Nowodworskiego pod znakiem sprawy AB.6743.102.2023.NZ, obejmującego w swym zakresie budowę trzech wiat do 35 m2. M. S. oświadczył, iż według jego opinii ściany nie są stale przeszklone. M. P. dodał, iż ściany obecnie nie są przeszklone, natomiast M. P. dodał, że nie zgadza się z określeniem przybudówka, ponieważ są to dwie wiaty zestawione ze sobą nieosłoniętymi płaszczyznami w formie lustrzanego odbicia oraz nie można mówić o odległości przybudówki od jakiegoś miejsca tylko o odległości ściany wiaty od miejsca pomiaru. Ponadto oświadczył, iż konstrukcja wewnętrzna wiaty stanowi powierzchnię pod szklanym zadaszeniem i funkcja jaką pełni jest ściśle określona jak na szyldzie: wiata rowerowa i wiata rekreacyjna.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r., nr PNB.5140.41.6.2023 PNB.7141.42.2023, wydanym na podstawie m.in. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przybudówki konstrukcji stalowej której ściany wypełniono przeszkleniem o wymiarach: ściana północna o długości 10,26 m, ściana wschodnia o długości 7,10 m, usytuowanej bezpośrednio przed wejściem do budynku prowadzącym do restauracji (od jego strony północnej) oznaczonego nr [...] w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Nowodworskiego, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. B. [...] w m. S., gmina S. Ponadto organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wybudowany obiekt nie jest dwiema wiatami. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2023 r. ustalono, że w miejscu zgłoszonych dwóch wiat wykonano stalową konstrukcję, której ściany wypełniono przeszkleniem, a jej wnętrze stanowi jedną wspólną przestrzeń. Podczas oględzin w dniu 18 października 2023 r., przeszklenie było częściowo zdemontowane, jednak tuż po zakończeniu oględzin pracownicy PINB zaobserwowali, że na terenie działki inwestycyjnej przystąpiono do wykonywania robót, które mogły być związane z montażem przeszklenia w powstałej przybudówce. Dlatego też w dniu 19 października 2023 r. pracownicy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego udali się na teren działki aby sprawdzić, czy przeszklenie zostało ponownie zamontowane. Podczas tych czynności ustalono, że kończone są roboty związane z montażem przeszklenia konstrukcji przybudówki - zamontowano ponownie wszystkie szyby w dolnych kwaterach konstrukcji ścian i sprzątano przybudówkę (myto szyby i odkurzano). Wewnątrz wytworzonej powierzchni użytkowej zdemontowano zieloną wykładzinę, która znajdowała się na posadzce podczas przeprowadzonej w dniu poprzednim kontroli. Powyższe ustalenia potwierdziło przypuszczenie, że przeszklenie ścian zostało usunięte na czas oględzin, w celu wprowadzenia w błąd pracowników organu.
Zbierając materiał dowodowy sprawdzono strony internetowe "Restauracji S.", przed wejściem której znajduje się kwestionowana przybudówka, w tym profil społecznościowy Facebook, stwierdzając, że przybudówka ta jest wykorzystywana jako część restauracji - są tam ustawione stoliki i krzesła oraz widać ludzi spożywających posiłki.
Powstały obiekt tworzy konstrukcyjne i funkcjonalnie jedną przestrzeń, wydzielony jest z przestrzeni za pomocą ścian - trwałych przegród, w których zamontowano przeszklenia oraz przeszklone drzwi, co zdaniem organu świadczy o wybudowaniu innego obiektu niż dwóch wiat - w tym przypadku przybudówki do budynku.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zdaniem PINB uznać, że inwestor wybudował wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo budowlane, na podstawie zgłoszenia dokonanego u Starosty Nowodworskiego w dniu 6 kwietnia 2023 r. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: parterowych budynków gospodarczych, garaży i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powierzchnia zabudowy przybudówki będącej przedmiotem postępowania wynosi 72,84 m2, dlatego też przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Ponadto na załączonym do zgłoszenia dokonanego u Starosty Nowodworskiego planie sytuacyjnym nie został naniesiony budynek z apartamentami zamieszkania zbiorowego wraz z usługami gastronomii i handlu w parterze budynku, usługami SPA, rekreacji i fitness, który jest objęty decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Nowodworskiego nr 235/2021 z dnia 28 lipca 2021 r. Decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, nakazuje zachowanie co najmniej 40% powierzchni biologicznie czynnej, natomiast łączna powierzchnia zabudowy działki nie może przekraczać 33 %, wobec czego nie byłoby możliwe uzyskanie pozwolenia na rozbudowę czy dobudowę do tego budynku, dlatego też dokonano zgłoszenia dwóch wiat.
Stan budynku oraz jego powierzchnia zabudowy w dniu kontroli wskazuje jednoznacznie, że inwestor świadomie chciał w ten sposób ominąć przepisy prawa, by uniknąć konieczności uzyskania (czy też zmiany) decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie bezspornym jest wybudowanie przybudówki, której funkcja uzupełnia funkcję znajdującego się na przedmiotowej działce budynku z apartamentami zamieszkania zbiorowego wraz z usługami - w tym przypadku restauracji, a co za tym idzie realizowanie zamierzenia innego niż w dokonanym w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeniu.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła T. Sp. z o.o., kwestionując dokonaną przez PINB kwalifikację spornego obiektu budowlanego jako przybudówki jak i jej powierzchnię, zarzucając w tym zakresie sprzeczność z materiałem dowodowym zebranym podczas kontroli w dniu 18 października 2023 r. Zdaniem skarżącej dowody w postaci nieautoryzowanych stron internetowych, nieautoryzowanego profilu społecznościowego Facebook (z dat innych niż kontrola), wynikami czynności kontrolnych z dnia 26 lipca 2023 r. i 19 października 2023 r., nie mogły być wykorzystane w sprawie, są bowiem niewiarygodne i sprzeczne z prawem, ponieważ zgodnie z zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r. czynności kontrolne prowadzone były wyłącznie w dniu 18 października 2023 r., co wtórnie godzi w czynny udział stron w postępowaniu, łamie zasady praworządności i nadużywa zaufanie do władzy publicznej. Odnośnie kwestii istnienia fundamentów, w zażaleniu wskazano, że ani w protokole kontroli ani w aktach nie ma oświadczenia przedstawiciela spółki o posadowieniu wiat na fundamentach, nie ma też takich ustaleń poczynionych przez inspektora.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB lub organ odwoławczy) opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu WINB wskazał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora przedmiotowa przybudówka to dwie oddzielne wiaty, niepołączone z budynkiem. Na terenie działki inwestycyjnej inwestor zaplanował wykonanie trzech wiat (jedną od strony zachodniej budynku apartamentowo-usługowego zlokalizowanego na tej działce, będącej przedmiotem innego postępowania i dwie od strony północnej budynku - będące przedmiotem niniejszego postępowania). Zamiar wykonania trzech wiat inwestor zgłosił do Starosty Nowodworskiego w dniu 6 kwietnia 2023 r.
Zgodnie z opisem przedłożonym do ww. zgłoszenia, każda z wiat została zaprojektowana jako zadaszona konstrukcja ze słupów żelbetowych 50 x 50 cm zbrojonych prętami mocowanymi do płyty fundamentowej grubości 15 cm zbrojonej zbrojeniem rozproszonym, dachu żelbetowym z płytą typu filigran zbrojoną zgodnie z wytycznymi producenta i pokryciem dachu papą. Zgodnie z opisem i rysunkami wiata zaprojektowana została bez ścian.
Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowe dwie wiaty stanowią jedną całość, posiadają wspólny dach i posadzkę betonową. Konstrukcja mocowana jest do płyty fundamentowej grubości 15 cm zbrojonej zbrojeniem rozproszonym, co wynika ze zgłoszenia. Powyższe świadczy o stabilnej konstrukcji i stałym związaniu z gruntem. Wspólny dach połączony jest z płytą balkonu budynku, która w tym przypadku stanowi część dachu. Pozostała część dachu, poza płytą balkonową, jest przeszklona. Ponadto całość jest bezpośrednio połączona z istniejącym budynkiem poprzez wejście do restauracji i wyposażona w instalację oświetleniową. Całość stanowi zatem rozbudowę istniejącego budynku, a nie dwie oddzielne wiaty. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że powyższa rozbudowa jest wykorzystywana jako część istniejącej restauracji.
Odnosząc się do zgłoszenia i dokonanych ustaleń wskazano, że plan sytuacyjny załączony do zgłoszenia nie zawierał budynku z apartamentami zamieszkania zbiorowego znajdującego się na tej działce. W dacie zgłoszenia w kwietniu 2023 r. budynek istniał. Pomimo, że pomiar powykonawczy (wraz z rozbudową) wykonany został 11 lipca 2023 r., a zaświadczenie o braku sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania tego budynku zostało wydane 1 sierpnia 2023 r., to dołączenie do zgłoszenia planu sytuacyjnego - bez istniejącego już zagospodarowania działki (zatwierdzonego decyzją Starosty Nowodworskiego o pozwoleniu na budowę ww. budynku nr AB.6740.181.2021.NZ z 28 lipca 2021 r.) wraz z budynkiem, powoduje, że dokumenty zgłoszenia nie odzwierciedlały stanu faktycznego zabudowy na przedmiotowej działce.
Wobec powyższego, zdaniem WINB, organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę określoną w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozbudowa budynku wymagała bowiem pozwolenia na budowę.
T. Sp. z o.o. wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i podnosząc następujące zarzuty:
zastosowanie in genere art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie wszczęcie i prowadzenie postępowania o tzw. samowolę budowlaną, podczas gdy przedmiotowe obiekty objęte były zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy Prawo budowlane; w dniu 18 kwietnia 2023 roku Starosta Nowodworski stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia budowy ww. obiektów; cechy i funkcja wiat zawarta w treści zgłoszenia nie odbiegają od cech i funkcji objętej ww. zgłoszeniem, w związku z czym ewentualne przywrócenie zgłoszonych obiektów do stanu zgodności z zatwierdzonym zgłoszeniem może następować tylko w oparciu o stosowane in genere przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (odstępstwa od zgłoszenia budowlanego),
naruszenie art. 48 ust. 1 punkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego zastosowanie tj. przyjęcie, że legalizacja objętych ww. zgłoszeniem, a więc zestawionych ze sobą dwóch wiat o powierzchni 35m2 każda (razem 70m2), wykonanych na fundamentach w postaci płyt fundamentowych, wspartych na słupach alu z podciągami o wysokości około 400 cm, zadaszonych szkłem w miejscu wskazanym w załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania działki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdy tak nie jest,
naruszenie art. 107 § 1, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 punkt 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyciąganie wniosków sprzecznych z domniemaniami wynikającymi z dokumentu urzędowego, a mianowicie z zaświadczenia z 1 sierpnia 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania budynku, tj. wyciąganie wniosków o tym, że budynek z apartamentami zamieszkania zbiorowego znajdujący się na działce nr [...], obr. ew. [...] został rozbudowany poprzez wiaty (które rzekomo stanowią przybudówkę), podczas gdy ww. zaświadczenia zostało wystawione już po przeprowadzeniu "kontroli doraźnej" z 26 lipca 2023 r. i wyklucza taką możliwość (inaczej budynek nie zostałby dopuszczony do użytku i wszczęto by postępowanie o samowolę budowlaną),
naruszenie art. 107 § 1, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 punkt 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyciąganie wniosków sprzecznych z domniemaniami wynikającymi z dokumentu urzędowego, a mianowicie z zaświadczenia z 18 kwietnia 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia wiat do budowy, a mianowicie o tym, że skoro wiaty stanowią jedną całość (są zestawione), posiadają wspólny dach, posadzkę betonową, konstrukcja mocowana jest do płyty fundamentowej gr. 15 cm zbrojonej zbrojeniem rozproszonym (punkty a-d zwane dalej łącznie "Parametrami") - to obiekty te nie są wiatami, podczas gdy obiekty o tych samych Parametrach podanych w zgłoszeniu zostały uznane za wiaty i nie wniesiono wobec ww. zgłoszenia sprzeciwu,
naruszenie art. 30 ust. 2a pkt 2) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ust. 1a pkt 2) oraz art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j) ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej "Rozporządzenie") - polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca spółka do zgłoszenia budowy trzech wiat o pow. 35 m2 każda, miała obowiązek dołączyć plan sytuacyjny zawierający budynek z apartamentami zamieszkania zbiorowego znajdujący się na działce nr [...], obr. ew. [...], podczas gdy zgodnie z Rozporządzeniem projekt zagospodarowania działki wyróżniający w części graficznej stan istniejącego obiektu i zmienianego załącza się wyłącznie do rozbudowy, której to rozbudowy budynku zgłoszenie nie dotyczyło (było to samodzielne zgłoszenie posadowienia wiat poza obrysem budynku), a co więcej budynek był wówczas w trakcie budowy, zaś dopiero w dniu 1 sierpnia 2023 r., a więc 4 miesiące później PINB wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania budynku,
naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 84a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 47 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego i wnioskowanego postępowania dowodowego, w tym oparcie się na protokole oględzin oraz kwestionowanych materiałach pozyskanych poza ramami kontroli planowej (dowód nielegalny w rozumieniu k.p.a.), podczas gdy skarżąca w treści odwołania kwestionowała zarówno metodykę oraz wynik pomiarów opisanych w treści protokołu oględzin, a także same ustalenia kontroli, w szczególności wskazywała, że "przepierzenia", które nie stanowią konstrukcyjnej części wiaty, nie mogą być wliczone do obrysu zestawionych z sobą wiat, w związku z czym ww. wiaty mają w przybliżeniu 59,35 m2, jak też kwestionowała weryfikowalność materiałów uzyskanych bez podstawy prawnej (powołanych przez organ) lub wymagających dalszej oceny przez biegłego, w tym błędne ustalenia funkcji obiektu,
naruszenie art. 107 § 1 punkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy tj.:
nieodniesienie się co do zarzutu, że "przepierzenie", które nie stanowi konstrukcyjnej części wiaty, nie może być wliczone do obrysu zestawionych z sobą wiat, w związku z czym zestawione wiaty mają w przybliżeniu 59,356 m2,
nieodniesienie się co do zarzutu opierania rozstrzygnięć na materiale dowodowym nieweryfikowalnym, gdyż pozyskanym poza dozwolonymi ramami czynności kontrolnych organu wynikających z art. 84a ustawy Prawo budowlane w zw. art. 47 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (nieprawidłowości związane z gromadzeniem materiału dowodowego),
oraz dokonanie arbitralnej oceny dowodów poprzez opieranie się na materiałach zebranych poza ramami postępowania kontrolnego, a nadto których ocena wymaga oceny specjalistycznej/biegłego (pochodzących z Internetu, niezbadanych co do rzeczywistych źródeł ich pochodzenia)
- a w konsekwencji powyższego, błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia polegający na błędnym przyjęciu, że "przepierzenie" między frontową ścianą budynku a wiatami jest przegrodą budowalną, a pierwotnie ściany wykonanej przybudówki wypełnione były przeszkleniem, podczas gdy jest to rażąco sprzeczne z materiałem zebranym w toku postępowania kontrolnego z dnia 18 października 2023 r., a także załączonym materiałem wideo z udziałem inspektora oraz zdjęciami z tej daty, z których jasno wynika, że przeszklenia nie ma (przeszklona konstrukcja dachu przybudówki zaczyna się dopiero od wysokości 3,5 metra i kończy się na wysokości nie więcej niż 3,94 metra, a sam inspektor "przenikał" przez rzekome przeszklenie wiat),
art. 29 ust. 1 pkt 14) lit. c ustawy Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że wiaty nie stanową wiat w rozumieniu przedmiotowego przepisu, lecz stanowią przybudówkę, podczas gdy ww. wniosek wywiedziony został na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, a dodatkowo WINB dokonując kwalifikacji prawnej posłużył się kryteriami, które są nieistotne z punktu widzenia kwalifikacji prawnej ww. obiektów,
art. 80 § k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a i 77 k.p.a. - poprzez taką ocenę dowodów, w tym wskutek wydania skarżonego orzeczenia, która przyjmuje bez szerszego omówienia jako własny pogląd organu niższego stopnia m.in. o tym, że:
"pierwotnie ściany wykonanej przybudówki wypełnione były przeszkleniem", podczas gdy jest to rażąco sprzeczne z materiałem zebranym na oględzinach z dnia 18 października 2023 r., a także załączonym materiałem wideo z udziałem inspektora oraz zdjęciami z tej daty, z których jasno wynika, że przeszklenia nie ma (przeszklona konstrukcja dachu przybudówki zaczyna się dopiero od wysokości 3,5 metra i kończy się na wysokości nie więcej niż 3,94 metra),
"ściany obiektu są trwałe", podczas gdy jest to rażąco sprzeczne z materiałem zebranym w toku oględzin z dnia 18 października 2023 r., a także z załączonym materiałem wideo z udziałem inspektora oraz zdjęciami z tej daty, z których jasno wynika, że dwie wiaty nie mają w ogóle ścian i te nie wydzielają obiektu, zwłaszcza, że konstrukcja wiat pozostaje słupowa tj. funkcję nośną spełniają słupy, a nie ściany,
"ściany obiektu są trwałe i nie służą jedynie jako przepierzenie", podczas gdy jest to rażąco sprzeczne z materiałem zebranym w toku postępowania kontrolnego z dnia 18 października 2023 r., a także załączonym materiałem wideo z udziałem inspektora oraz zdjęciami z tej daty, z których jasno wynika, że wiaty posiadają przepierzenia, którymi są balkon (wykorzystany jako daszek wiat od góry na głębokość 1,9 metra), a nadto przegrody ze szkła od wysokości 3,5 do 3,94 metra,
dwie połączone wiaty mają łączną powierzchnię 72,84 m2, podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami kontrolnymi.
Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Przedmiotem kontroli Sądu jest natomiast postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 marca 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, dotyczące budowy przybudówki do budynku. Zostały zatem spełnione przesłanki do rozpoznania tej sprawy w trybie uproszczonym. Wprawdzie strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika domagała się przeprowadzenia rozprawy, niemniej jednak wniosek ten nie został uwzględniony. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., III FSK 2403/21).
Oceniając wydane w sprawie postanowienia w oparciu o kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane w sprawie akty są zgodne z prawem.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy budynku apartamentowego o przybudówkę służącą jako część znajdującej się w budynku restauracji, zamiast dwóch wolnostojących wiat, co doprowadziło do uznania, że koniecznym było poprzedzenie robót budowlanych pozwoleniem na budowę, którego nie uzyskano.
Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy został przez organy zgromadzony i oceniony prawidłowo, stąd zarzuty naruszenia art. 107 § 1, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 punkt 1 k.p.a. są nieuzasadnione.
Istotne dla sprawy ustalenia faktyczne wskazują, że objęte zgłoszeniem dwie wolnostojące wiaty, w istocie stanowią jedną całość konstrukcyjną z budynkiem, do którego przylegają. Posiadają wspólny dach, z czego część tego dachu stanowi płyta balkonu budynku, do którego przylegają. Pozostała część dachu, poza płytą balkonową, jest przeszklona. Konstrukcja posiada przeszklone ściany i mocowana jest do płyty fundamentowej grubości 15 cm zbrojonej zbrojeniem rozproszonym. Całość jest bezpośrednio połączona z istniejącym budynkiem poprzez wejście do restauracji i wyposażona w instalację oświetleniową i jest wykorzystywana jako pomieszczenie restauracyjne. Powierzchnia przybudówki wynosi 72,84 mkw.
Powyższe ustalenia oparte zostały na materiale dowodowym, w skład którego wchodzi m.in. protokół kontroli doraźnej z dnia 26 lipca 2023 r., protokół kontroli z dnia 18 października 2023 r., protokół z czynności kontrolnych w terenie z dnia 19 października 2023 r., notatka służbowa z dnia 30 października 2023 r. i załączone do niej zrzuty ekranu komputerowego ze strony internetowej Restauracji S. prowadzonej na profilu społecznościowym Facebook.
Skarżąca kwestionuje powyższe ustalenia faktyczne w zakresie: powierzchni obiektu budowlanego i przylegania obiektu budowlanego do istniejącego budynku, istnienia przeszklonych ścian, pełnionej przez obiekt budowlany funkcji.
W ocenie Sądu we wszystkich tych kwestiach ustalenia organów są prawidłowe.
W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2023 r. stwierdzono, że wymiary przybudówki wynoszą 10,26 m x 7,10 m, wysokość przeszklonego dachu przy budynku wynosi 3,94 m, a przy okapie dachu wynosi 3,5 m. Część konstrukcyjną dachu o szerokości 1,90 m stanowi balkon, a następnie konstrukcja przeszklonego dachu. Powierzchnia zabudowy przybudówki wynosi 72,84 m2.
Skarżąca zarzuciła, że organy nie uwzględniły faktu istnienia przepierzenia między frontową ścianą budynku a wiatami (zobrazowanego graficznie na rysunkach w zażaleniu), znajdującego się pod płytą balkonu. Zdaniem skarżącej, obrys wiat stanowi wyłącznie ta część, nad którą znajduje się przeszklony dach, natomiast część zadaszona płytą balkonu, do obrysu wiat się nie wlicza, balkon stanowi przepierzenie, a tym samym wiaty są od budynku odsunięte o 1,9 m, nie przylegając do niego.
W ocenie Sądu zarzut ten nie jest trafny. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że ściany przybudówki przylegają bezpośrednio do budynku, a część tego budynku, tj. płyta balkonowa, służy jako zadaszenie przybudówki. Funkcjonalnie zatem elementy te tworzą jedną całość. Nie ma zatem podstaw aby część przybudówki zadaszoną balkonem traktować jako odrębną od przybudówki zadaszonej przeszklonym dachem.
Do przeciwnego wniosku nie prowadzą załączone do zażalenia fotografie dokumentujące proces budowy, z których wynika, że ściany realizowane były w pewnym oddaleniu od budynku. Istotny jest bowiem efekt końcowy tych prac, a nie sposób, w jaki zostały one rozpoczęte. Efekt ten zaś jest taki, że do budynku dobudowano trzy ściany, które zostały zadaszone częściowo poprzez wykorzystanie elementu budynku jakim jest balkon a częściowo w formie przeszklenia, w wyniku czego powstała konstrukcyjna i funkcjonalna całość.
Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że obowiązkiem organu było zasięgnięcie porady specjalisty co do tego, czy wiaty są konstrukcyjnie połączone z budynkiem lub czy przepierzenia przenoszą jakiekolwiek rozkłady sił nośnych. Organy nadzoru budowlanego to organy wyspecjalizowane, do których podstawowych obowiązków, na podstawie art. 81 ustawy Prawo budowlane, należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dysponując wykwalifikowaną kadrą pracowniczą organy nadzoru budowlanego były w stanie prawidłowo ocenić konstrukcję przedmiotowego obiektu budowlanego.
Kolejna kwestia sporna dotyczy przeszklenia ścian obiektu. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 października 2023 r., o których skarżąca została powiadomiona, ściany pozbawione były przeszklenia do wysokości 3,5 metra. Miało to jednak charakter ewidentnie przejściowy, na potrzeby przeprowadzanej kontroli, co wynika z pozostałego materiału dowodowego. Istnienie przeszklonych ścian potwierdzają zdjęcia załączone do protokołu kontroli doraźnej z dnia 26 lipca 2023 r., protokołu z czynności kontrolnych w terenie z dnia 19 października 2023 r. i zrzuty ekranu komputerowego przedstawiające zdjęcia ze stron internetowych restauracji S. (z okresu sierpień, wrzesień 2023 r.). Z dowodów tych wynika zatem, że w lipcu, sierpniu i wrześniu 2023 r. obiekt posiadał przeszklone ściany, w dniu 18 października 2023 r., w dacie zapowiedzianej kontroli ścian tych nie posiadał, a w dniu następnym znów posiadał przeszklone ściany.
Z dowodów tych płynie uzasadniony wniosek, że brak przeszklenia w dacie przeprowadzania zapowiedzianej kontroli w dniu 18 października 2023 r. miał charakter jedynie tymczasowy.
Wbrew zarzutom skarżącej, nie ma prawnych przeszkód, aby w postępowaniu wykorzystać dowody w postaci zdjęć ze stron internetowych, wskazujących zarówno istnienie ścian przeszklonych, jak i funkcję pełnioną przez przedmiotowy obiekt, tj. jako część restauracyjna. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie wyłącza możliwość wykorzystania zdjęcia odnalezionego w internecie jako dowodu w sprawie, przy czym pamiętać należy, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej takiego dokumentu. W tej zaś sprawie wiarygodność załączonych zdjęć nie budzi wątpliwości. Pochodzą ze strony internetowej Restauracji S., czyli restauracji mieszczącej się w budynku przy ul. B. [...] w S. Pozostają również spójne z pozostałym materiałem dowodowym. W tych okolicznościach zbędne byłoby prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia "czyje są wpisy na stronie www, jak też czyje są nagrania". Bez znaczenia jest bowiem, kto jest autorem postów i zdjęć umieszczonych na stronie internetowej Restauracji S., skoro przedstawiają one w sposób niewątpliwy będący przedmiotem postępowania obiekt.
Odnośnie zarzutu, że zdjęcia te "dotyczą okresu przed wszczęciem jakiejkolwiek kontroli lub nie mogą dotyczyć stanu sprawy skoro skarżący (powziąwszy wiedzę o zastrzeżeniach organu) od tego czasu zmodyfikował ich przeznaczenie" należy wskazać w pierwszej kolejności porządkująco, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r., zdjęcia zatem częściowo pochodzą z okresu po tej dacie. Niemniej również zdjęcia poprzedzające tę datę mogą być dowodami w sprawie. Dokumentują one bowiem rzeczywisty stan wzniesionego przez skarżącą obiektu budowlanego, tj. jego powiązanie konstrukcyjne i funkcjonalne z restauracją. Materiał dowodowy wskazuje również, że modyfikacja przez skarżącą przeznaczenia obiektu budowlanego miała charakter przejściowy, polegała na częściowym usunięciu przeszkleń w ścianach dla celów kontroli przeprowadzanej w dniu 18 października 2023 r., a po kontroli poprzedni stan ścian został przywrócony. Przejściowa zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Należy też już przy tym odnotować, że samo usunięcie przeszkleń w ścianach nie mogło skutkować uznaniem, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi dwie wolnostojące wiaty objęte zgłoszeniem dokonanym w dniu 6 kwietnia 2023 r., o czym będzie jeszcze mowa niżej.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 84a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 47 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i art. 75 § 1 k.p.a. Stawiając te zarzuty skarżąca kwestionuje legalność dowodów przeprowadzonych poza oględzinami w dniu 18 października 2023 r., tj. w szczególności protokołu z kontroli doraźnej z dnia 23 lipca 2023 r., jak i ustaleń poczynionych w dniu 19 października 2023 r.
Zgodnie z powołanym przez skarżącą art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza obejmuje identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Sposób przeprowadzenia analizy określa organ kontroli lub organ nadrzędny.
Przeprowadzona w dniu 26 lipca 2023 r. kontrola doraźna nie była jednak prowadzona w trybie przepisów powyższej ustawy, ale na podstawie art. 84a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje:
1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych.
2. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego:
1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień;
2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.
3. Wykonując kontrolę, o której mowa w art. 84 ust. 1 pkt 1, organ nadzoru budowlanego kontroluje również spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązków, o których mowa w art. 23r ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, oraz może kontrolować spełnianie przez podmiot kontrolowany obowiązku, o którym mowa w art. 23r ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
Wprawdzie zgodnie z art. 85a ustawy Prawo budowlane do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, 1222 i 1871 oraz z 2025 r. poz. 222), jednak jak przyjęto w orzecznictwie NSA, przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że jeśli organy nadzoru budowlanego kontrolują działalność gospodarczą przedsiębiorcy, to są zobowiązane stosować powołane przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców. Również na podstawie tych przepisów kontrolowany przedsiębiorca ma określone prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców nie stosuje się do wszystkich przedsiębiorców kontrolowanych przez organy nadzoru budowlanego, ale jedynie do przedsiębiorców z branży budowlanej i to tylko wówczas, gdy kontrola ta ma bezpośredni związek z tą działalnością gospodarczą. Nie sposób przyjąć, że każdy przedsiębiorca tylko dlatego, że jest przedsiębiorcą, ma prawo korzystać ze szczególnych uprawnień wynikających z rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, np. wówczas, gdy jest kontrolowany przez organy nadzoru budowlanego w związku z popełnioną samowolą budowlaną (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2755/12 oraz II OSK 2756/12). Powyższe poglądy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika, aby kontrola, którą przeprowadził organ nadzoru budowlanego na nieruchomości skarżącej, była kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorcy w rozumieniu art. 85a Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Z tej też przyczyny art. 85a Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności przepisy Prawa przedsiębiorców nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Nadto należy zauważyć, że zaakceptowanie toku rozumowania skarżącej skutkowałoby koniecznością przyjęcia, że w każdym przypadku działań kontrolnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w obiektach budowalnych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, winny mieć zastosowanie przepisy Prawa przedsiębiorców, z czym zgodzić się nie można, nie wynika to bowiem z przepisów Prawa budowlanego.
Warto też zaznaczyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych została dostrzeżona zbędność art. 85a na gruncie Prawa budowlanego. Nie jest przedmiotem kontroli tych organów prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot kontrolowany. Kontrola obiektu budowlanego, w którym jest prowadzona bądź ma być prowadzona działalność gospodarcza, nie zmienia niczego z punktu widzenia przedmiotu tej kontroli - oceny zgodności z prawem wykonanych obiektów lub robót budowlanych (Wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1815/17, zob. też M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 85a).
Wobec tego brak jest podstaw do podważania legalności protokołu kontroli doraźnej z 26 lipca 2023 r. ze względu na naruszenie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców.
Podobnie nie ma podstaw do podważania legalności protokołu z czynności kontrolnych w terenie z dnia 19 października 2023 r., w trakcie których ustalono, że po przeprowadzonych w dniu 18 października 2023 r. oględzinach, przy przedmiotowej przybudówce wykonano roboty budowlane polegające na przywróceniu wyszklenia całości konstrukcji ścian, co doprowadziło do zamknięcia całkowicie przestrzeni użytkowej wytworzonej przez słupowo-ryglową konstrukcję ścian przybudówki. Czynności te przeprowadzone zostały na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, a nie ustawy Prawo przedsiębiorców.
Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów przeczących ustaleniom organów tak co do wypełnienia ścian przybudówki przeszkleniem, wymiarów przybudówki, jej konstrukcji i funkcji, w związku z tym Sąd przyjął stan faktyczny ustalony przez organy za podstawę orzekania.
Na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego Sąd podzielił ocenę organów, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej i polegały na rozbudowie budynku o przybudówkę konstrukcji stalowej z przeszklonymi trzema ścianami pełniącą funkcję dodatkowej przestrzeni dla restauracji, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jak wynika z akt sprawy, T. Sp. z o.o. dokonała w dniu 6 kwietnia 2023 r. zgłoszenia budowy, przyjętego przez Starostę Nowodworskiego pod znakiem AB.6743.102.2023.NZ, obejmującego budowę trzech wiat o powierzchni do 35m2 na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. [..] w m. S., gmina S. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.
Sprawa niniejsza dotyczy dwóch z objętych powyższych zgłoszeniem wiat.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia.
Skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem stawiać inwestorowi zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji nieprawidłowego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Natomiast w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe (np. organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt lub inne roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę), należy przeprowadzić postępowanie, na podstawie właściwych przepisów wskazanej ustawy. W przypadku zamiaru wykonania robót innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor jest obowiązany albo dokonać kolejnego zgłoszenia albo uzyskać pozwolenie na budowę.
Zgodnie z opisem przedłożonym do dokonanego w dniu 6 kwietnia 2023 r. zgłoszenia, wiaty zostały zaprojektowane o powierzchni zabudowy 34,98 m2, konstrukcji ze słupów żelbetowych 50 x 50 cm zbrojonych prętami mocowanymi do płyty fundamentowej grubości 15 cm zbrojonej zbrojeniem rozproszonym, dachu żelbetowym z płytą typu filigran zbrojoną zgodnie z wytycznymi producenta i pokryciem dachu papą. Zgodnie z opisem i rysunkami wiaty zaprojektowane zostały bez ścian. Dwie będące przedmiotem niniejszego postępowania wiaty na rysunku sytuacyjnym zostały przedstawione jako przylegające do siebie, co nie zostało przez Starostę Nowodworskiego zakwestionowane, w związku z czym sam fakt posadowienia dwóch wiat obok siebie wadliwością nie jest. Na rysunku sytuacyjnym nie uwidoczniono budynku z apartamentami zamieszkania zbiorowego budowanego na podstawie decyzji Starosty Nowodworskiego o pozwoleniu na budowę nr AB.6740.181.2021.NZ z 28 lipca 2021 r. i usytuowania zgłoszonych wiat względem tego budynku.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących wiat (o powierzchni zabudowy do 35 m2). Zgodnie z art. 30 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki – w zależności od potrzeb. W niniejszej sprawie, dla zapewnienia organowi możliwości oceny spełnienia cechy "wolno stojących" wiat, konieczne było ujawnienie na etapie zgłoszenia faktu istnienia na działce inwestycyjnej budynku w budowie, nawet jeśli jeszcze nie został on oddany do użytkowania. Wobec nieujawnienia na planie sytuacyjnym budynku, do którego przylegały zgłoszone wiaty, nie można uznać, że organ popełnił błąd akceptując dokonane przez skarżącą zgłoszenie. Skarżąca nie ujawniła bowiem istotnych informacji wskazujących, że przedmiotem inwestycji nie będzie budowa dwóch wolnostojących wiat, ale rozbudowa istniejącego budynku.
Materiał dowodowy wykazał, że przedmiotem wykonanych robót budowlanych nie było posadowienie dwóch wolnostojących wiat, ale rozbudowa istniejącego na działce inwestycyjnej budynku o przybudówkę powiększającą powierzchnię restauracyjną. Jak już bowiem wskazano, prawidłowe są ustalenia organów, że objęte zgłoszeniem dwie wolnostojące wiaty, w istocie stanowią jedną całość konstrukcyjną z budynkiem, do którego przylegają. Posiadają wspólny dach, z czego część tego dachu stanowi płyta balkonu budynku, do którego przylegają. Pozostała część dachu, poza płytą balkonową, jest przeszklona. Konstrukcja posiada przeszklone ściany i mocowana jest do płyty fundamentowej grubości 15 cm zbrojonej zbrojeniem rozproszonym. Całość jest bezpośrednio połączona z istniejącym budynkiem poprzez wejście do restauracji i wyposażona w instalację oświetleniową i jest wykorzystywana jako pomieszczenie restauracyjne. Powierzchnia przybudówki wynosi 72,84 mkw.
O prawidłowej kwalifikacji opisanych robót budowlanych, jako rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, świadczy powołana przez organ nadzoru budowlanego regulacja zawarta w ustawie Prawo budowlane. Rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił. Przez rozbudowę należy rozumieć z kolei budowę, polegającą na zmianie istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w efekcie której powstaje nowa substancja budowlana. Tak więc rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. W okolicznościach niniejszej sprawy przy pierwotnej bryle budynku apartamentowego powstała nowa zabudowa, zaś obszar zabudowy uległ zwiększeniu o nowe elementy, powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie z tym budynkiem. W efekcie przeprowadzonych w niniejszej sprawie robót powstała całość funkcjonalno-użytkowa. Jej istnienie rzutowało na walory użytkowe samego budynku, który zyskał element stanowiący dodatkowe miejsce zwiększając powierzchnię zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W wyniku podjętych robót przez inwestora doszło nie tylko do powiększenia powierzchni zabudowy ale i zwiększenia kubatury względem pierwotnie zatwierdzonego projektu. W przedmiotowej sprawie rozbudowa budynku apartamentowego o powyższych cechach nie została wymieniona w katalogu obiektów, których budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O tym, że obiekt ten jest częścią budynku, a nie wolno stojącą wiatą, przesądzają następujące elementy: fundamenty (płyta fundamentowa) i tym samym trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni przegrodami budowlanymi w postaci przeszklonych ścian oraz dach. Fakt, że przeszklenia mogą być okresowo demontowane, nie zmienia faktu, że stanowią one ściany służące wydzieleniu obiektu z przestrzeni, w sposób konstrukcyjnie umożliwiający zamknięcie i uzasadniający kwalifikację jako część budynku, a nie jako wiaty traktowanej jednolicie w orzecznictwie jako budowli o lekkiej konstrukcji wspartej na słupach. Pomimo braku ustawowej definicji wiaty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, co charakteryzuje tego rodzaju obiekt i co odróżnia go od pozostałych rodzajów obiektów budowlanych, w tym od budynku. Wiata definiowana jest w każdym przypadku jako lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie będzie posiadać fundamentów i dachu (por. wyrok NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 603/19). Tymczasem istniejące przeszklenia powodują, że trudno temu obiektowi przypisać cechę lekkości. Szklane ściany, które posiadają określoną masę, potrzebują stabilnego wsparcia. Temu celowi służą płyta fundamentowa zbrojona zbrojeniem rozproszonym oraz stabilne słupy. Takie cechy obiektu przeczą forsowanej przez skarżącą tezie, że obiekt ten jest wiatą (dwiema połączonymi wiatami).
W skardze skarżąca argumentuje, że przydomowe oranżerie (wiaty) by móc korzystać z odstępstwa od obowiązku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, nie muszą mieć charakteru obiektów wolno stojących, które nie posiadają wspólnych elementów konstrukcyjnych. Skarżąca zdaje się tym samym utożsamiać wiaty i oranżerie i mieszać dwie regulacja, zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 14 i pkt 15 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) ww. ustawy, zgłoszeniu podlega budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 mkw. Przepis ten jednoznacznie wymaga, aby wiata miała cechę wolno stojącej. Tym samym jakiekolwiek konstrukcyjne powiązanie jej z budynkiem wyklucza możliwość jej budowy na podstawie zgłoszenia.
Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b ww. ustawy zgłoszenia wymaga budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 mkw. Rzeczywiście, oranżeria nie musi posiadać cechy wolno stojącej, niemniej jednak w tej sprawie wybudowany obiekt nie ma charakteru przydomowego (służy celom usługowym), ani nie pełni funkcji oranżerii czy ogrodu zimowego (pełni funkcję restauracyjną). Ponadto jego powierzchnia jest większa aniżeli wymagane przepisem 35 mkw. Z tych powodów przepis ten nie miał zastosowania.
Trafnie zatem oceniły organy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, która stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił.
Należy też zauważyć, że rozbudowa budynku wymaga uwzględnienia m.in. takich okoliczności, jak dopuszczalna powierzchnia zabudowy działki inwestycyjnej. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeśli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Jak zaś wynika z poczynionych przez organ ustaleń, działka inwestycyjna nr [...] w S. zabudowana jest budynkiem z apartamentami zamieszkania zbiorowego wybudowanego na podstawie decyzji Starosty Nowodworskiego o pozwoleniu na budowę nr AB.6740.181.2021.NZ z 28 lipca 2021 r. Dla inwestycji tej wydana została decyzja Wójta Gminy Stegna z dnia 17 marca 2021 r. nr IGPN-P.6730.83.9.2020 o warunkach zabudowy, w której ustalono łączną powierzchnię zabudowy nie większą niż 33% powierzchni działki nr [...] i powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 40 % powierzchni działki nr [...]. Zgłoszenie zamiaru budowy wiat, zamiast rozbudowy budynku i nieujawnienie faktu istnienia decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, opisanych wyżej, słusznie w tych okolicznościach ocenione zostało przez organy za próbę obejścia przepisów a zatem w istocie nadużycie prawa, co w pełni uzasadnia wszczęcie procedury w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, przeznaczonego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej, zamiast korzystniejszego trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
Skarżąca powołała się na zaświadczenie PINB z dnia 1 sierpnia 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania budynku. Wskazała, że gdyby budynek został rozbudowany o wiaty - to nie zostałby dopuszczony do eksploatacji, zgodnie bowiem z art. 59 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a, a kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie m.in. 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym.
Powołana przez skarżącą regulacja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, obowiązek pozyskania którego został wyłączony na podstawie art. 31zy1 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Z tego powodu organ nie przeprowadzał kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane i nie wydał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tylko wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania budynku.
W świetle powyższego, wydane przez PINB w dniu 1 sierpnia 2023 r. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania budynku, samo w sobie nie może świadczyć o tym, że skarżąca nie wykonała samowolnej rozbudowy budynku, którego zaświadczenie to dotyczy. Fakt wydania tego zaświadczenia nie wyklucza też wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku.
W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego są niezasadne, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia postanowień organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.