II SA/Gd 532/20

II SA/Gd 532/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1432/21 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2020 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 sierpnia 2019 r. nr [..] Prezydenta Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (zgodnie z pismem [..] z 23 listopada 2012 r.), położonego przy ul. K. w G. na działce nr [.]. obręb [..].
W uzasadnieniu organ wskazał, że 31 maja 2017 r. wpłynął do organu wniosek P. O. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. w G.
Z treści wniosku wynikało, że w wyniku działań wojennych budynek położony przy ul. K. uległ częściowemu zniszczeniu w ok. 1/3 części. W ramach powojennej odbudowy wyremontowano ocalałą część budynku. Budynek gospodarczy zlokalizowany w miejscu nieodbudowanej części budynku w 1991 r., jak wynika ze stanu istniejącego budynek gospodarczy posiada wrota garażowe.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 23 listopada 2012 r. na podstawie zdjęć ukazujących stan zabudowy z lat 50-tych i zdjęć wykonanych na wizji w 2012 r. stwierdził, że występują wyraźne różnice i zobowiązano stronę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowanej (istniejącej) części budynku mieszkalnego, obejmującej między innymi pomieszczenie garażu położonego przy budynku ul. K. w G.
Decyzją nr [..] - doręczoną stronie 30 maja 2016 r. - odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.
Mając na względzie powyższe w dniu 28 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie z wniosku strony z 31 maja 2017 r. uznając, że sprawa została rozstrzygnięta wcześniej ostateczną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 19/18) uchylił obie te decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W dalszym postępowaniu organ zbadał zgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu tut. organ – w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 60 m wokół działki objętej wnioskiem, ponieważ działka przylegająca do pasa drogowego, tj. ul. K., z której odbywa się główne wejście na teren inwestycji posiada szerokość frontu ok. 20 m, co oznacza, że obszar analizowany winien być ustalony w ramach 60 m. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.
Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, gdyż zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym to zabudowa o funkcji mieszkalnej, a analizowana inwestycja – garaż - stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. W przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazano jednak niespełnienie wymogu kontynuacji formy architektonicznej w zakresie lokalizacji tego typu obiektów na działce oraz sprzeczności z przepisami odrębnymi. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne i usługowe. Budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych, a lokalizowane są w głębi działek jako zgrupowanie tego typu obiektów. Jedyne garaże w ramach dobudowy do budynku znajdują się na działce sąsiedniej, lecz w ramach zabudowy usługowej. W odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na zasadzie kontynuacji funkcji, tj. funkcji uzupełniającej do funkcji mieszkaniowej, ale lokalizacja tej dobudowy do budynku mieszkalnego nie stanowi kontynuacji lokalizacji tego typu zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej.
Ponadto budynek przy ul. K. znajduje się w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie prawnej. Oznacza to, że wszelkie działania (budowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz prace budowlane polegające np. na dociepleniu, remoncie) winny być uzgodnione przed realizacją zamierzenia z organem konserwatorskim prowadzącym ewidencją. Forma architektoniczna jak i wykończenie przedmiotowej nielegalnej dobudowy nie stanowi nawiązania do budynku podlegającego ochronie prawnej nie może tworzyć z nim spójnego architektonicznie założenia. Zatem przedmiotowa dobudowa kłóci się z wytycznymi zawartymi w ustawie o ochronie zabytków i stanowi obcy element wprowadzający dysharmonię w odbiorze obiektu. Co istotne, legalizacja dobudowy spowoduje zamknięcie możliwości odtworzenia budynku z przed zniszczeń wojennych, a zatem współwłaściciele nieruchomości nie będą mieli możliwości odbudowy zniszczonej części budynku. Ponadto przedmiotowa substandardowa zabudowa nie nawiązuje, swoim charakterem ani do budynku objętego ochroną, ani też do zabudowy sąsiedniej, której estetyka przez remonty, wraz z dbałością o detal architektoniczny, w znacznym stopniu się poprawiła. Wzdłuż ulicy K. nie sposób znaleźć budynku z podobną do wnioskowanej dobudową. Zdaniem organu zatem, planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
P. O. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że nic nie stało na przeszkodzie, aby do analizy przyjęto większy obszar tym bardziej, że mamy do czynienia z obszarem silnie zurbanizowanym, w którym można odnaleźć wiele form zabudowy. Analizując szerszy obszar można znaleźć podobnie zagospodarowane nieruchomości, których zabudowa powstałą w podobnym czasie np. K., który łączy funkcje usługowe z mieszkaniowymi i posiada dwa przyklejone pomieszczenia gospodarcze (jedno mniejsze, drugie większe) - zatem można uznać, że jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z tej samej drogi. Przy rozpatrywanym pasie drogowym ul. K. takich przypadków zabudowy jest o wiele więcej. Organ jednak przyjął minimalny obszar analizy, niejako dla poparcia przyjętego z góry zamierzenia. Organ sam, dokonując parcelacji, a następnie wydając pozwolenie na budowę sąsiedniej apteki, praktycznie zablokował możliwość odtworzenia budynku w całości. Nadto w toku postępowania organ nie wystąpił o opinię konserwatora zabytków w zakresie spełnienia wymogów nawiązywania do obiektu objętego ochroną, ani też nie wezwał wnioskodawcy do dostarczenia takiej opinii.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 lutego 2020 r. nr [..], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przypomniał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej również "rozporządzeniem".
Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W ocenie organu odwoławczego zarzut przyjętej minimalnej wielkości obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia. Przyjęty obszar zgodny jest z cytowanym wyżej przepisem. Natomiast rozszerzenie obszaru analizowanego, co prawda nie jest wykluczone, ale wymaga zaistnienia określonych przesłanek uzasadniających jego przyjęcie.
W analizie wskazano wyraźnie, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, a wyznaczony obszar w promieniu 60 m jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [..]. Do analizy przyjęto 14 nieruchomości (ogółem 18 działek).
Jak wynika z treści analizy urbanistycznej (stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji), w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, wielorodzinne i usługowe. Budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych, a lokalizowane są w głębi działki, jako zgrupowanie tego typu obiektów. Jedynie garaże dobudowane są do zabudowy usługowej na działce sąsiedniej. Legalizacja dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego dopuszczalna jest jedynie na zasadzie kontynuacji funkcji uzupełniającej do istniejącej funkcji mieszkaniowej jako odrębny obiekt budowlany.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego organ wskazał, że zarzut odwołującego się, że organ winien wystąpić do wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentów, albo też sam wystąpić z zapytaniem do zarządcy drogi o możliwość zmniejszenia wymaganej odległości nie jest zasadny, skoro brak jest kontynuacji istniejącej linii zabudowy na sąsiednich działkach. W sprawie nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podobnie, zarzut, że organ nie wystąpił o opinię konserwatora zabytków w zakresie spełnienia wymogów nawiązywania do obiektu objętego ochroną, ani też nie wezwał wnioskodawcy do dostarczenia takiej opinii jest chybiony. Jak wynika z przeprowadzonej analizy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie prawnej. Wszelkie prace budowlane winny być zatem - przed realizacją - uzgodnione z organem konserwatorskim. Analizę sporządziła osoba uprawniona, stwierdzając że zabudowa nie nawiązuje swoim charakterem ani do budynku objętego ochroną, ani też do zabudowy sąsiedniej. Przedmiotowa dobudowa nie stanowi nawiązania do budynku podlegającego ochronie prawnej i stanowi obcy element wprowadzający dysharmonię w odbiorze obiektu.
P. O. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie analizy podnoszonych w odwołaniu faktów (i dowodów) istotnych z punktu widzenia prawidłowej oceny sytuacji prawnej strony;
art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, wskutek błędnej interpretacji przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w okolicznościach sprawy wywołanej wnioskiem do organu I instancji (zawężanie granic obszaru analizowanego).
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie uzasadnił swojej decyzji należycie i w koniecznym zakresie. W związku z tym należy uznać, że wniosek o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest przedwczesny - bez poprawnie przyjętej i obiektywnie uzasadnionej wielkości obszaru analizy. Przyjęty w sprawie obszar powinien pozwalać na analizę zabudowy całej ulicy K., przy której nie brak przykładów realizacji inwestycji podobnych do tej na nieruchomości do której odnosi się wniosek inicjujący postępowanie.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy interesów majątkowych jednostki reprezentowanej przez organ pierwszej instancji (Miasto jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. K.). Z takiej przyczyny - szczególnej uwadze poświęcić należy też celom działania organu w ramach postępowania (i w ramach interesu jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu prawa). Wymaga tego bowiem konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Niezbędne pozostaje bowiem zachowanie zasady równości wobec prawa. W szczególności – ze względu na cel przepisu art. 24 § 1 k.p.a. - należy przyjąć, że sprawa może dotyczyć interesów majątkowych osób wymienionych w tym przepisie (także pośrednio, tj. poprzez łączące tę osobę ze stroną stosunki prawne tego rodzaju, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ na interesy majątkowe takiej osoby).
Pismem z 15 sierpnia 2020 r. uczestnicy postępowania R. R., A. G.-R. i J.M. (właściciele lokali w przedmiotowym budynku) wyrazili poparcie dla stanowiska organu odwoławczego. Wskazali, że skarżący nie jest członkiem wspólnoty K., nie ma udziałów w gruncie, a obecny wjazd na posesję wytyczony jest na gruncie należącym częściowo do spółdzielni mieszkaniowej "[..]", w przypadku legalizacji samowoli, bez uprzedniego, prawnego ustalenia z właścicielem zasad korzystania z jego terenu, może w przyszłości odciąć możliwość wjazdu samochodem na podwórze posesji, jedynego wejścia do budynku. Nadto skarżący odrzucił propozycję wspólnoty, rozbiórki nielegalnej dobudówki, odbudowy wg zasad sztuki budowlanej i nabycia przez Skarżącego spornej części po cenach rynkowych. Skarżący nie informuje wspólnoty o swoich zamiarach i prowadzonych postępowaniach administracyjnych w związku z samowolą. Ewentualna legalizacja stoi w kontrze do planów rewitalizacji (odbudowania zniszczonej pierzei) - jedynego sposobu na zdobycie środków potrzebnych do przeprowadzenia kosztownego remontu całej kamienicy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w szczególności art. 59-61 tej ustawy. Objęta kontrolą sądu decyzja została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) w lokalu mieszkalnym nr [..] na działce nr [..] obręb [..] w G. przy ulicy K.
Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowanie nie jest kontrola legalności postępowania legalizacyjnego (toczącego się w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane), lecz ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [..] obręb [..] w G. przy ul. K. o pomieszczenie gospodarcze - garaż.
Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, że zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., tj. zrealizowana inwestycja, obejmująca rozbudowę budynku, nie daje się pogodzić z sąsiednią zabudową z uwagi na brak spełnienia tzw. warunku dobrego sąsiedztwa w obszarze analizowanym - w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p).
Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, a więc także jego rozbudowie, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 up.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, przewidziano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z obligatoryjnych warunków możliwości wydania wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy jest to, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec tego, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), organ pierwszej instancji ustalił wymagania dotyczące legalizowanej samowoli budowlanej w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Jak wskazano powyżej, jednym z warunków, które musi spełniać inwestycja, według powołanego przepisu, tj. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kreującego zasadę dobrego sąsiedztwa lub podobieństwa, jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec tego, w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ pierwszej instancji ustalił wymagania dotyczące legalizowanej samowoli budowlanej w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Obowiązkiem organu administracji jest sporządzenie w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Według regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim tych zawartych w rozporządzeniu, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać właśnie z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Elementem tej analizy jest też część graficzna, sporządzona na kopii mapy, odzwierciedlającej granice obszaru analizowanego (§ 9 ust. 3 zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia). Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza uwzględniana jako materiał dowodowy dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 143/17, dostępny j.w.). Taka analiza została sporządzona w niniejszej sprawie, będąc podstawowym materiałem dowodowym i źródłem ustaleń organów w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, że sąd podziela ustalenia poczynione przez organ, a wyszczególnione w załączonej do akt analizie (k. 39 i n. akt administracyjnych), co dotyczy także – kwestionowanego przez skarżącego – sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (jego wielkości). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie organ ustalił granice obszaru analizowanego w odległości 60 m wokół działki wskazując, że jest to wartość trzykrotności frontu, które to założenie zostało zakwestionowane przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Skarżący tym samym domaga się wyznaczenia większego obszaru analizowanego. W ocenie sądu, oczekiwanie skarżącego w tym zakresie jest nieuzasadnione, ponieważ organ nie ma obowiązku poszukiwania obszaru na tyle dużego, aby odnaleźć obiekty podobne, uzasadniające dobre sąsiedztwo dla zabudowy planowanej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w jego podstawowych wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów (wyrok z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1389/19, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co powinno znaleźć uzasadnienie w obiektywnych wymogach ładu przestrzennego, a nie subiektywnych oczekiwaniach wnioskodawcy.
Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym przy ulicy K. znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne i usługowe, a także – garaże jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Natomiast ani budynki gospodarcze, ani garaże nie są dobudowywane do budynków mieszkalnych, lecz w każdym przypadku na obszarze analizowanym - stanowią odrębne od nich obiekty budowlane, zlokalizowane w głębi działki jako zgrupowanie obiektów o funkcji garażowej. Zatem, sąd podziela stanowisko organu, że wybudowanie budynku garażowego jest co do zasady możliwe na zasadzie uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, ale nie w kształcie wynikającym z wniosku o warunki zabudowy, czyli jako rozbudowa budynku mieszkalnego (wielorodzinnego) - dobudówka do niego. W obszarze analizowanym brak jest wzorca dla takiego sposobu realizacji inwestycji, polegającej na wybudowaniu garażu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji - nie można stwierdzić, że legalizowany garaż stanowi kontynuację zabudowy w tym zakresie na obszarze analizowanym. Przeciwnie, taki sposób realizacji inwestycji o funkcji garażowej jednoznacznie kłóci się z wymogami ładu przestrzennego przyjętymi w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich na obszarze analizy. Zatem, uzasadnione jest stanowisko organów obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że zasada dobrego sąsiedztwa jest integralnie powiązana z wymogami zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a także zasadą równości wobec prawa i proporcjonalności. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z tą zasadą wypełnia gwarancję zasady równości – tj. równego traktowania inwestorów tam, gdzie brak jest przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, znalezienie jednoznacznego wzorca uzasadniającego podobieństwo planowanej inwestycji z już istniejącymi na danym obszarze pełni funkcję gwarancyjną dla wymogów ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza więc zabudowę, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a zarazem pozostaje z nim kompatybilna. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem sądu, z powodów wyżej opisanych zaistniała oczywista sprzeczność legalizowanej zabudowy z uwarunkowaniami przestrzennymi istniejącymi na obszarze analizowanym.
Dodatkowo, jak słusznie podniesiono, legalizowana inwestycja jest sprzeczna także z odrębnymi, bowiem budynek znajdujący się w G. przy ulicy K., do którego dobudowano legalizowany garaż, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i podlega z tego tytułu szczególnej ochronie prawnej. Jak wynika z art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej jako u.o.z.), opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Sąd podziela stanowisko organu, że zarówno forma architektoniczna, jak i wykończenie legalizowanej dobudowy nie stanowią nawiązania do zabytkowego budynku i nie tworzy z nim spójnego architektonicznie założenia. Tymczasem, roboty budowlane wykonywane w odniesieniu do obiektu zabytkowego wymagały uzgodnień na etapie pozwolenia na budowę, którymi skarżący się nie legitymuje. W odniesieniu do powyższego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji co do zasady zobowiązany jest do uzyskania stanowiska właściwego organu ochrony zabytków.
W odniesieniu do powyższego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji był zobowiązany do uzyskania stanowiska właściwego organu ochrony zabytków. Jednakże sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 175/20 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skoro bowiem uzgodnienie stanowi ocenę, czy inwestycja nie doprowadzi do naruszenia przepisów prawa (a w niniejszej sprawie wobec faktu istnienia inwestycji, czy już nie narusza ona przepisów prawa), to postępowanie wpadkowe będzie miało sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem słusznie najpierw przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy, a dopiero w związku z jej (niekorzystną dla wnioskodawcy) treścią odstąpiono od uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem ochrony zabytków.
Reasumując, decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co w konsekwencji oznacza, że łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. prowadzi do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast niespełnienie choćby jednego z tych warunków zawsze będzie prowadziło do odmowy ich ustalenia. Stanowisko to wynika wprost z brzmienia art. 61 ust. 1 in principio u.z.p.z. Zatem, wobec niespełnienia przez legalizowaną inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy, o czym słusznie orzekły organy obu instancji.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że sprawa dotyczy interesów majątkowych Miasta, ponieważ współwłaścicielem nieruchomości przy ulicy K. jest Gmina Miasta, i tym samym zachwianiu ulega zasada równości wobec prawa, wskazać należy, że okoliczność ta, jak zresztą zauważył sam skarżący, nie stanowi podstawy do wyłączenia organu, ani na zasadach ogólnych – wynikających z art. 25 k.p.a., jak i z braku przepisu szczególnego w tym zakresie. W konsekwencji, powołana okoliczność nie może prowadzić do podważenia merytorycznej zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, któremu nie sprzeciwiły się pozostałe strony niniejszego postępowania.