II SA/GD 531/22

II SA/Gd 531/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 12 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/5590/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sadlinki z 22 września 2021 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 kwietnia 2022 r., w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 22 września 2021 r. Wójt Gminy Sadlinki odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] B na części działki nr [...], obręb W., gm. S.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta Kwidzyński postanowieniem z 9 września 2021 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] o łącznej powierzchni 1,66 ha obejmuje 1,13 ha gruntów ornych klasy IVa oraz 0,53 ha gruntów ornych klasy IIIb, przy czym te ostatnie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z uwagi na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji dokonał analizy zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), stwierdzając, że nie zostały spełnione warunki określone ustawą, gdyż cała działka nr [...] znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, znajduje się w odległości większej niż 50 metrów od najbliższej działki budowlanej, zaledwie 19% działki znajduje się w obszarze 50 metrów od drogi publicznej, nadto powierzchnia gruntów klasy RIIIb na wnioskowanej działce wynosi 0,53 ha. W konsekwencji, inwestycja wymaga wskazanej wyżej zgody, a zatem z uwagi na art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm.), dalej u.p.z.p., realizacja inwestycji nie jest możliwa.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku decyzją z 26 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji w zakresie oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu normy art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Kolegium uwzględniło, że planowana inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki nr [...], obręb W., gmina S. Dla tej inwestycji ustalono, że jej realizacja obejmie powierzchnię zabudowy 0,49 ha. Organ odwoławczy uwzględnił także, że w toku postępowania Starosta Kwidzyński postanowieniem z 9 września 2021 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji, mając na uwadze ochronę gruntów rolnych, co z uwagi na art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż zarówno organ I instancji jak i Kolegium związane są treścią postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe ustalenie wnioskowanych warunków dla części działek wyodrębnionych geodezyjnie i wskazanych w treści wniosku strony. Zdaniem Kolegium, przepisy prawa mające tutaj zastosowanie w tej kwestii jednoznacznie odnoszą się do całego terenu inwestycji wskazanego we wniosku - całej powierzchni działki, a nie tylko - jak wnosi strona - tylko do jej części, nie będącej gruntem ornym klasy RIIlb. Bez względu na to, czy terenem inwestycji jest jedna działka wyodrębniona geodezyjnie, czy też w skład tego terenu wchodzi kilka takich działek ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy winno odnosić się do całej powierzchni terenu wskazanego we wniosku jako teren inwestycji, a nie jego części. W konsekwencji ocena czy spełnione zostały warunki określone w ustawie pozwalające na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy musi być odniesiona do całego terenu inwestycji, a nie jego części wskazanej przez inwestora - tutaj części działki nr [...] nie będącej gruntami rolnymi klasy RIIIb. Działka ta w całości stanowi tym samym teren inwestycji w rozumieniu w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p., jak też § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i jako taka winna być brana pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się usytuowania na działce inwestycji, dlatego też nie można założyć, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane zostanie na konkretnej części działki, w tym przypadku na części działki stanowiącej grunty klasy RIV, które nie wymagają zmiany przeznaczenia w planie.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy:
art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych,
art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,
art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy
art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych klasy RIIIb oraz S-RIIIb, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami niewymagającymi zgody na zmianę przeznaczenia,
art. 8 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa
art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii,
art. 106 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy przedwcześnie wydanej decyzji.
W rezultacie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Spółka podniosła, że wydając decyzję 10 dni po złożeniu zażalenia, Wójt Gminy Sadlinki dokonał tego pomimo, że postanowienie Starosty Kwidzyńskiego nie było ostateczne, a więc potencjalnie mogło jeszcze się zmienić. Spółka podkreśliła, że przepis wymaga by organ zajął stanowisko przed wydaniem decyzji, a nie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Wskazała także, że gdyby wnioskodawca nie odwołał się od decyzji, a organ odwoławczy uchylił postanowienie Starosty Kwidzyńskiego, wnioskodawca pozbawiony byłby możliwości wzruszenia decyzji, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
Nadto zdaniem skarżącej ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co odzwierciedlił w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Organ stanowiący dopuszcza i przewiduje możliwość wydania decyzji na część działki, o czym świadczy umieszczenie w pkt 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7 - CHARAKTERYSTYA INWESTYCJI - podrubryki 7.2. SPOSÓB WYZNACZENIA TERENU INWESTYCJI pola wskazującego na opcje wyboru przez wnioskodawcę - teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych Sposób wyznaczenie terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6. W ocenie Spółki wyraźnie wskazuje to na wolę ustawodawcy w zakresie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działek. Dlatego - a contrario - wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji z powodu, że inwestycja ma zostać zrealizowana na części działki jest nieprawidłowe i nie zgodnie z ratio legis określoną w rozporządzeniu.
Zatem skoro powstały znaczące wątpliwości odnośnie do pojęcia "teren" i "działka", mając na uwadze treść art. 7a § 1 k.p.a., organ powinien wydać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Organ powinien mieć także na względzie prounijną wykładnię prawa krajowego, zgodną z dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z ww. dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych przepisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju.
Skarżąca wskazała, że w obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie ma jednoznacznego ograniczenia, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka". Należy przyjąć, że jest to zabieg celowy - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., o sygn. II OSK 1634/16).
Skarżąca wskazała także, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zapewnienie ochrony tylko gruntom określonych najlepszych klas bonitacyjnych. Zmuszanie zaś inwestora do podziału działki, jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.
Końcowo spółka wskazała, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, postępowanie uzgodnieniowe ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąc jednakże jego niezbędny element. Wedle ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W niniejszej sprawie Sąd z urzędu posiada wiedzę, że wyrokiem z 4 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 498/22, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/5295/21 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działki geodezyjnej oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości W., obręb geodezyjny W., gmina S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 kwietnia 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Sadlinki, którą odmówiono ustalenia, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z pozostałą niezbędną infrastruktura techniczną na terenie części działki nr [...] obręb W., gmina S.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – w dalszym ciągu u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg ten nie ma zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm., dalej jako u.o.z.e.).
Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).
Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524) zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowała się zasadność posiłkowania się orzecznictwem sądowym sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
Tutejszy Sąd podziela pogląd orzecznictwa, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a także na jej lokalizację nie mają wpływu ustalenia studium, jako aktu, który ma znaczenie wyłącznie w procesie ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd zważył nadto, że spór w niniejszej sprawie dotyczy jednak w istocie kwestii, czy na gruncie niniejszej sprawy, decyzję o warunkach zabudowy można wydać wyłącznie dla całej działki, czy też dopuszczalnym jest wydanie takiej decyzji dla terenu stanowiącego część działki. Organ przyjął przy tym, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak, dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2023 r. II SA/Gd 679/22, wyrok WSA w Gdańsku z 8 lutego 2023 r., II SA/Gd 631/22, wyrok WSA w Gdańsku z 25 stycznia 2023 r. II SA/Gd 632/22, wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2022 r. II SA/Ol 558/22, wyrok NSA z 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18 i przywołane tam orzecznictwo). Sąd wskazuje jednocześnie, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktycznoprawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - występują.
Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19). Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.
Powyższe rozważania mają istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi i oczekiwanego w niej kierunku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej. Jakkolwiek zasadniczym powodem uwzględnienie skargi jest fakt, który Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, że wyrokiem z 4 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 498/22, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/5295/21 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych, dla będącej przedmiotem postępowania inwestycji. Uchylenie powyższego postanowienia oznacza zarazem, że nie została przesądzona kwestia obligatoryjnego w niniejszej sprawie uzgodnienia możliwości realizacji tej inwestycji na gruntach rolnych. Wobec takiej sytuacji procesowej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest przedwczesne i z tego też powodu skarga wymaga uwzględnienia. Aktualna jest bowiem kwestia uzyskania uzgodnienia możliwości realizacji inwestycji na gruntach rolnych. Nie ma przy tym racji strona skarżąca twierdząc, że uzgodnienie to – ze swej istotny - nie jest wiążące dla organu orzekającego o warunkach zabudowy. Organy będą zatem zobligowane do uwzględnienia ww. orzeczenia sądowoadministracyjnego z 4 stycznia 2023 r. we wskazanym wyżej przedmiocie, po uzyskaniu przez niego prawomocności.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – w skrócie "p.p.s.a.", organy uwzględnią również ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Będą miały jednak na uwadze, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (grunty rolne klasy RIVa). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Nie mają przy tym racji skarżący wskazując, że uzgodnienie dotyczy wyłącznie możliwości realizacji inwestycji na gruntach rolnych klas I-III. Uzgodnieniu podlega możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), także z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m. in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego i z uwzględnieniem jego treści organy orzekną w przedmiocie wniosku Spółki.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obydwu instancji.
O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot w kwocie 500 zł na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Zarządzenie:
1. Odnotować zwrot uzasadnienia,
2. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć skarżącej, uczestnikom oraz organowi z pouczeniem o skardze kasacyjnej,
3. Przedłożyć z wpływem lub za 45 dni.