II SA/GD 530/25

II SA/Gd 530/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 maja 2025 r., nr WOP.7722.331.2024.MJ przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pani I. R. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 16 maja 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (PINB) postanowieniem z 5 listopada 2024 r. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem - barakowozu o konstrukcji drewnianej - o wymiarach 2,5 m x 9,0 m, posadowionego na kołach oraz podporach będących częścią jego wyposażenia, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym Ż., gm. K. Organ poinformował też o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o obowiązku zabezpieczenia budowy.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że obiekt ten posadowiony jest działce od 2014 r. Posiada instalację wodociągową, a zgodnie z oświadczeniem Skarżącej pełni on funkcję gospodarczą. Wskazano też, że zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego pod pojęciem "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć m.in. barakowozy, a Skarżąca nie przedłożyła pozwolenia na jego budowę, co zobligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
WINB rozpoznając zażalenie Skarżącej, postanowieniem z 16 maja 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Redakcja tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że przytoczone w nim wyliczenie ma charakter przykładowy, dlatego przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały w nim wymienione, a więc np. przyczep, konieczne jest w ocenie organu zastosowanie dodatkowego kryterium, którym jest przede wszystkim cel, w jakim obiekt został umieszczony na terenie nieruchomości. Tym samym przyczepa (barakowóz) przystosowana do pełnienia funkcji obiektu mieszkalnego czy biurowego stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Przy czym fakt, że taki obiekt jest przystosowany do tego, aby przemieszczać się po drogach nie przesądza o tym, że nie może być uznany równocześnie za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany (również jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), po ustawieniu go na gruncie.
Organ odwoławczy podkreślił, że szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie należy kwalifikować jako budowę - wykonywanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, co wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przepis nie zwalnia z tego obowiązku. To, czy wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie właściwemu organowi, wynika z przepisów art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego.
W odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się w orzecznictwie już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie. Zatem PINB prawidłowo dokonał kwalifikacji przedmiotowego barakowozu jako obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem.
Organ drugiej instancji wyjaśnił też, że w chwili budowy barakowozu, w 2014 r., obowiązywał art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Posadowienie przedmiotowego barakowozu w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jego przemieszczenia w okresie 180 dni lub rozbiórki w tym okresie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy inwestor takiego pozwolenia nie posiada.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu WINB stwierdził, że obecna podczas oględzin Skarżąca oświadczyła, że barakowóz pełni funkcję gospodarczą, natomiast, jak wskazał organ, po wyposażeniu barakowozu wywnioskować można, że pełni on funkcję rekreacyjną. W środku obiektu znajdują się meble wypoczynkowe - wersalka, fotele. Jednocześnie adres korespondencyjny właścicielki obiektu znajduje się w G., co dodatkowo może świadczyć o wykorzystywaniu obiektu jako obiektu rekreacyjnego. Jednak funkcja przedmiotowego obiektu w niniejszym wypadku jest kwestią drugorzędną, ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem - barakowóz, należy zaliczyć do kategorii VIII obiektów (inne budowle). Przy tym fakt przemieszczania go na działce nie ma znaczenia - z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Istotne jest bowiem samo wzniesienie obiektu budowlanego na terenie nieruchomości.
Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie WINB z 16 maja 2025 r. zarzuciła naruszenie:
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB w sytuacji, w której:
organ drugiej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ustalił, czy barakowóz znajduje się na terenie działki nieprzerwanie od 2014 r., czy też od tego czasu był przenoszony w inne miejsca, co miałoby wpływ na ewentualną kwalifikację w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustalenie, czy z uwagi na to, że obiekt pełni funkcję transportową, może być w ogóle objęty reglamentacją przepisów Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to czy jego posadowienie wymaga zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę;
organ drugiej instancji instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB, które nie zawierało w sobie ustaleń dotyczących tego, jaką funkcję obiekt posadowiony na działce Skarżącej pełni i czy do jego posadowienia wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, czy też nie, co ma bezpośredni wpływ na kwalifikację obiektu jako obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;
organ drugiej instancji nie określił i nie ustalił, czy ów obiekt posiada silnik, czy jest przystosowany do połączenia z innym pojazdem, czy pełni funkcję transportową, co jest niezbędne do kwalifikacji obiektu jako barakowozu;
art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB, które nie wskazywało, czy obiekt będący przedmiotem postępowania posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a nadto jaką funkcję pełni;
art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że obiekt posadowiony na działce Skarżącej nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu w sytuacji, w której ów obiekt posiada urządzenia i cechy, które kwalifikują go do przeniesienia w inne miejsce, jak choćby koła i zaczep umożliwiający połączenie się z innym pojazdem, a nadto organ nie ustalił, czy ten obiekt znajdował się na działce skarżącej nieprzerwanie od 2014 r., czy był przenoszony z miejsca na miejsce, a na działce Skarżącej znajdował się każdorazowo nie dłużej niż 180 dni, co powinno skutkować uznaniem, że jego posadowienie nie wymaga pozwolenia na budowę;
art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak poinformowania strony w zaskarżonym postanowieniu o wstrzymaniu budowy i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o podstawie jej naliczenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera podstaw skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...).
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB z 16 maja 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, dotyczące tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem - barakowozu o konstrukcji drewnianej, posadowionego na kołach oraz podporach będących częścią wyposażenia tego barakowozu, którego posadowienie wymagało w ocenie organów uzyskania pozwolenia na budowę.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to czy sporny barakowóz objęty jest reglamentacją Prawa budowlanego i czy ustalenia organów w tej mierze zostały dokonane stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokół przeprowadzonych w sprawie oględzin, rację w sprawie należało przyznać WINB.
Organ zasadnie uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Co więcej, budowla ta, stanowi jednocześnie tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Niewątpliwie sporna budowla znajduje się na nieruchomości ponad 120 dni.
Zauważyć należy, że niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione, np. barakowozy. Rozważyć zatem należało, czy posadowienie barakowozu wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Nie ma przy tym znaczenia zarzut dotyczący braku ustaleń w zakresie mobilności barakowozu. W tej mierze w orzecznictwie dotyczącym barakowozów, przyczep kempingowych, innych podobnych obiektów przyjmuje się, że istotny jest cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres jego funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. II OSK 423/11 oraz z 10 maja 2013 r. II OSK 39/12). Nawet gdyby przedmiotowy obiekt był przystosowany do tego, aby go przemieszczać, nie przesądza to jeszcze o tym, że nie może być uznany równocześnie za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany.
Trafnie zauważył WINB, że w dacie posadowienia barakowozu na działce Skarżącej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Tym samym a contrario, budowa z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej – a więc posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jego przeniesienia w okresie 120 dni lub rozbiórki w ww. okresie – wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących uchybień w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Data posadowienia spornego barakowozu potwierdzona została przez Skarżącą w protokole oględzin z 25 września 2024 r. oraz znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych przez PINB zdjęciach. Zdjęcia te potwierdzają przy tym niezmienną lokalizację barakowozu na działce. Kwestia ustalenia funkcji spornego obiektu budowlanego nie jest z uwagi na definicję z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego istotna dla rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, niemniej na podstawie zgromadzonych w sprawie zdjęć można stwierdzić, że barakowóz pełni funkcję rekreacyjną (posiada wyposażenie mieszkalne i taras). Taką też funkcję wskazał WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Niezasadny jest również zarzut braku poinformowania Skarżącej o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczania. Owszem, utrzymane w mocy postawienie PINB nie zawiera w swej osnowie takiej informacji, natomiast zawiera ją w uzasadnieniu. Z treści art. 48 ust. 3 wynika obowiązek informacyjny, jednakże nie wynika, aby musiał on być elementem rozstrzygnięcia. Oczywiście zamieszczenie tej informacji w osnowie postanowienia byłoby bardziej czytelne, jednakże zdaniem Sądu zamieszczenie jej w uzasadnieniu postanowienia nie stanowi naruszenia przepisów postępowania prowadzącego do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaznaczyć trzeba, że ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. Wydawane jest w tym zakresie odrębne postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca już na etapie składania zażalenia miała świadomość ewentualnej konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wskazuje na to fakt, że podniosła w sposób nieuzasadniony tożsamy zarzut już we wnoszonym zażaleniu.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu