I SA/Wa 2028/22

I SA/Wa 2028/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr KOC/3480/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia 26 maja 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. J., decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr KOC/3480/Sr/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 maja 2022 r. nr UD-I-ŚP-8252-001010-05/2022 orzekającą o odmowie przyznania A. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. J.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu 16 maja 2022 r. A. J. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. J. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 15 listopada 2019 r. do 15 listopada 2021 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 października 2019 r., nie da się natomiast ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. W orzeczeniu wskazano także, że W. J. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku skarżący dołączył oświadczenie, w którym oświadczył, że zrezygnował z zatrudnienia z dniem 30 listopada 2015 r. ze względu na ubieganie się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
Organ I instancji, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku między rezygnacją skarżącego z prowadzenia działalności gospodarczej w 2015 r. a uzyskanym 4 lata później orzeczeniem o niepełnosprawności W. J. Organ podał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad matką, jednakże w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje.
Od powyższej decyzji A. J. wniósł odwołanie, w którym podważa argumenty uzasadnienia kwestionowanej decyzji podnosząc, że nie jest prawdą, że data rezygnacji z zatrudnienia pozostaje bez związku z opieką sprawowaną nad matką, która zachorowała w 2015 r. i wtedy to miała miejsce pierwsza operacja kręgosłupa. Druga operacja miała miejsce w 2016 r., następnie zdiagnozowano tętniaka aorty brzusznej. Żadna z tych operacji nie odniosła skutku, w związku z czym życie matki odwołującego się jest nadal zagrożone. Podał, że wystąpienie o orzeczenie niepełnosprawności w danej chwili nie było priorytetem, ponieważ najważniejsza była walka o zdrowie matki. W orzeczeniu o niepełnosprawności matki z 2019 r. jest wskazanie o konieczności stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący podał, że w związku z brakiem możliwości podjęcia pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, jego sytuacja finansowa od dłuższego czasu jest bardzo trudna i nie jest w stanie utrzymać rodziny. W związku z zapewnieniem organu I instancji w uzasadnieniu decyzji, że nie kwestionuje on faktu sprawowania przez odwołującego się opieki nad matką, wnosi o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może być przyznane gdy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia pozostaje bez związku przyczynowego z wykonywaną opieką nad osobą niepełnosprawną, co – zdaniem Kolegium – bezspornie miało w tym przypadku miejsce. Kolegium podało, że W. J. legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w listopadzie 2019 r. wymaga niewątpliwie opieki osoby trzeciej, jednak ta konieczność nie pozostaje w bezpośrednim związku z rezygnacją jej syna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. A. J. zrezygnował z zatrudnienia w roku 2015, zatem konstatacja o braku jej związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która wtedy nie dysponowała stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jest – w ocenie Kolegium – w pełni zasadna. Nie został bowiem w niniejszej sprawie spełniony konieczny warunek bezpośredniego związku rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę z opieką nad osobą niepełnosprawną. Z treści przedłożonego wraz z wnioskiem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 15 listopada 2019 r. wynika, że ustalony nim stopień znacznej niepełnosprawności W. J. datuje się od 17 października 2019 r. przy stwierdzonym braku możliwości ustalenia daty początkowej jej zaistnienia. Kolegium podało, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i treści obowiązujących przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, W. J. – jego matką.
Skargę na decyzję Kolegium wniósł A. J., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji uznaniu, że A. J. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką W. J. z uwagi na fakt, że zrezygnował z zatrudnienia w 2015 r., a orzeczenie o niepełnosprawności jego matki W. J. wydane zostało 15 listopada 2019 r., podczas gdy schorzenia powodujące niepełnosprawność matki istniały już w roku 2015, kiedy to miała miejsce pierwsza operacja kręgosłupa. Ponadto z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która: "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zatem zdaniem skarżącego spełnione zostały przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia okoliczności niepodejmowania przez skarżącego pracy od dnia 15 listopada 2019 r., tj. od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności matki W. J. i całkowite pominięcie tego faktu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.
Obecny na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. skarżący oświadczył do protokołu rozprawy, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w 2019 r., zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z 2019 r. ważne do 15 listopada 2021 r. nadal obowiązuje z uwagi na przepisy covidowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "ustawą", którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko orzekających w sprawie organów, które za zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie uznały brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką, wskazując, że skarżący zakończył zatrudnienie w 2015 r., a zatem na 4 lata przed orzeczeniem znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego, co nastąpiło w 2019 r., przy czym organy orzekające w sprawie nie kwestionują tego, że matka skarżącego wymaga opieki osoby trzeciej oraz faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącego.
Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja organów na tle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy dotycząca braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r., II SA/Gd 745/22 i powołane tam orzecznictwo). Mimo że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, że przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; 24 października 2008 r., I OSK 1758/07). W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., III SA/Gd 87/22 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1194/22). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżący przed złożeniem wniosku o świadczenie, nie podejmował zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad matką, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku, a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, że "(...) "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym (...), istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem". Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zatem istotnego znaczenia to, że skarżący po raz ostatni podejmował zatrudnienie w 2015 r. Wskazać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym powołany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Rezygnacja z zatrudnienia nie musi więc nastąpić dokładnie w momencie, w którym niezbędne jest sprawowanie opieki. Okoliczności, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w 2015 r., tj. na 4 lata przed orzeczeniem w 2019 r. znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego oraz że nie był aktywny zawodowo przez kilka lat przed złożeniem wniosku, nie wyklucza, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2022 r., III SA/Gd 35/22). Wystąpienie drugiej z przesłanek – niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki – jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jego matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku
ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącego organy orzekające w sprawie nie kwestionują. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, która to przesłanka uszła uwadze organów orzekających w sprawie. Niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad matką, co potwierdził organ I instancji, a nie zanegował organ odwoławczy. Skoro skarżący, mając co najmniej potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (której nie wyklucza jego wcześniejsza bierność zawodowa), nie podejmuje zatrudnienia sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, to nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do twierdzenia o braku wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy związku pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. W takiej sytuacji zadaniem organów była ocena, czy zakres sprawowanej opieki stanowi w niniejszej sprawie oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, powodując faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). Nie każda więc rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak zatrudnienia musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czyli stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub z niego rezygnacji. Innymi słowy niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity i to z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Przy tym zaznaczyć należy, że przy uwzględnieniu chronologii zdarzeń związanych z pogorszeniem się stanu zdrowia matki skarżącego, nie można wykluczyć bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką z tego powodu, że przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego w 2019 r. skarżący pozostawał bez zatrudnienia. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo-skutkowy.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na jej znaczny stopnień, a okoliczność ta została uznana za niepodważalną. Ocena stanu zdrowia i sprawności matki skarżącego nastąpiła przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, co nie wyklucza ziszczenia się przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w dacie złożenia wniosku przez skarżącego. Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy to właśnie osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (zob. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21). Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Wskazać należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Warunku "stałej" opieki nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., II SA/Gd 242/22). W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może, co do zasady, sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania. Ponadto, nie można wykluczyć z czynności opiekuńczych, wyręczania osoby bliskiej od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, co stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricte z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy wyraźnie określa przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Stanowisko zajęte przez organy orzekające w sprawie sprowadza się w istocie do zakwestionowania prawdziwości oświadczenia skarżącego o rezygnacji przez niego z prowadzenia działalności gospodarczej w 2015 r. ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Tymczasem organy zobligowane były wyłącznie do zbadania okoliczności odnoszących się do niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego i związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy dopuszcza przecież przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także tym osobom, które nie były aktywne zarobkowo i zawodowo w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zawodową opiekuna oraz potencjalna możliwość podjęcia takiej aktywności. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się niepełnosprawną osobą.
W ocenie Sądu, w świetle okoliczności sprawy nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, jak i niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Organ nie przedstawił bowiem żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z określonym zajęciem zarobkowym. Już tylko fakt znacznie ograniczonej, potwierdzonej przez właściwy organ, możliwości matki skarżącego do samodzielnej egzystencji, wyznacza zakres niezbędnej pomocy innej osoby, którą wypełniają czynności opiekuńcze i inne czynności życia codziennego wykonywane przez skarżącego, których niezbędności nie zdołały podważyć organy.
Ponadto podkreślić należy, że rzeczą organów jest ustalenie stanu faktycznego na dzień rozstrzygania sprawy, a okoliczności związane ze sprawowaniem opieki w roku 2015 mogą mieć jedynie znaczenie pomocnicze. Istotnego znaczenia w sprawie nie może mieć kwestia motywów rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego w roku 2015 i uzyskanie przez matkę skarżącego dopiero 4 lata później orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący ubiega się o świadczenie w roku 2022, a wobec istnienia ustawowej przesłanki niepodejmowania zatrudnienia (odrębnej od przesłanki rezygnacji z tegoż) organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o świadczenie jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Powyższe wskazuje, że organy administracji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy w sprawie nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcia wadliwe, a co najmniej przedwczesne. Dopiero ustalenia poczynione na podstawie pełnego materiału dowodowego, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, pozwolą na właściwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Organ, wbrew wyraźnej regulacji § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893), nie przeprowadził wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Zgodnie z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Wywiad środowiskowy jest zatem podstawowym dowodem, na podstawie którego można ustalić wyżej wymienione okoliczności. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893), w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony; brak jest bowiem takiego dowodu w aktach sprawy. Ponadto, ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie miał na uwadze również oświadczenie skarżącego złożone do protokołu rozprawy, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w 2019 r. Okoliczność tę organ będzie zobowiązany wyjaśnić, czy rzeczywiście skarżący złożył wniosek w 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tak, czy wniosek ten został rozpatrzony i w jaki sposób, i czy rozstrzygnięcie to ma wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).
W odniesieniu do wniosku skarżącego o zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie skarżący, działając osobiście i będąc zwolniony z mocy ustawy od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, nie poniósł żadnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a zatem brak było podstaw do zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób staranny i uwzględniający dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, istotnych z punktu widzenia regulacji prawnej odnoszącej się do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).