II SA/Gd 527/24

II SA/Gd 527/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr WOP.7721.227.2023.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego S. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 5 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał S. G. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach zewnętrznych w rzucie 2,62 m x 1,73 m, dobudowanego od strony północnej budynku przy ul. D. [...] w S.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w związku z pismem K.S. (właściciela działki nr [...] przy ul. A. [...] w S.) w sprawie dobudówki do budynku przy ul. D. [...] w S., w dniu 16 listopada 2021 r. przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne ww. nieruchomości, w wyniku których ustalono, że teren nieruchomości zabudowany jest budynkiem mieszalnym jednorodzinnym, od strony północnej budynku wykonano obiekt gospodarczy w konstrukcji drewnianej (o rzucie prostokąta, wymiar całościowy w rzucie wymiarów wewnętrznych
2,62 m x 1,73 m i wysokości 2,45 m, powierzchnia zabudowy około 4,53 m2). Konstrukcję obiektu stanowią drewniane słupki oparte na utwardzeniu terenu, bez fundamentów, dach krokwiowy, kryty dachówką ceramiczną. Ściany obiektu - obudowa z deskowania, z dwoma otworami drzwiowymi i otworem okiennym. Obiekt nie posiada żadnych instalacji i pełni funkcję gospodarczą. Obiekt przylega do północnej ściany budynku mieszkalnego, nie jest z nim konstrukcyjnie połączony. Odległość ściany z oknem obiektu gospodarczego wynosi około 1,35 m od granicy z działką sąsiednią przy ul. A. [...]. Ustalono, że prace związane z wykonaniem obiektu gospodarczego zostały zakończone, zaś S. G. (właściciel nieruchomości) oświadczył, że jest inwestorem wykonanych prac.
Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, że budowa obiektu gospodarczego
o powierzchni do 35 m2 na terenie działki przy ul. D. [...] w S. wymagała zgłoszenia, a z uwagi na fakt, że jego budowę rozpoczęto bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji podał, że postanowieniem z 3 lutego 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał Inwestorowi budowę
ww. obiektu gospodarczego informując o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację,
o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania tej opłaty.
PINB wskazał, że z uwagi na to, iż 21 lutego 2022 r. Inwestor złożył wniosek
o legalizację przedmiotowego obiektu gospodarczego, postanowieniem z 5 kwietnia
2022 r. nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia (w terminie do 30 września 2022 r.) następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta Sopotu o zgodności budowy ww. obiektu gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, 2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu zagospodarowania działki, 4) pozwolenia Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów PINB, na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 16 kwietnia 2024 r. uchylił ją i nakazał Inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 2,62 m x 1,73 m, dobudowanego od strony północnej do budynku przy ul. D. [...] w S.
W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 48 ust. 1 i 3, art. 48b ust. 1 oraz art. 49e Prawa budowlanego wskazując następnie, że na etapie postępowania odwoławczego, mając na uwadze nieprecyzyjny opis zawarty w materiale dowodowym oraz wątpliwości związane
z zakwalifikowaniem przedmiotowego obiektu, zlecono organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu jednoznacznego ustalenia, czy sporny obiekt spełnia kryteria budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Realizując to zalecenie PINB w dniu 25 stycznia 2024 r. dokonał dodatkowych oględzin, w trakcie których ustalił, że drewniane słupy konstrukcyjne o wymiarach 10 cm x 10 cm są osadzone w podstawie w metalowych obejmach, które posiadają metalowe trzpienie długości 60 cm, zagłębione w podłożu gruntowym. Każdy słup skręcony jest dodatkowo z metalowymi obejmami dwoma śrubami. Zamocowanie drewnianego słupa uniemożliwia swobodne przesunięcie konstrukcji obiektu i ma charakter trwałego połączenia z gruntem.
Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że rozpatrywana dobudówka, posadowiona na drewnianych słupach, osadzonych w metalowych obejmach, które są zagłębione w podłożu gruntowym poprzez stalowe kotwy, spełnia kryteria trwałego związania z gruntem w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym ją zniszczyć lub spowodować jej przesunięcie. Taka konstrukcja niewątpliwie spełnia rolę fundamentu, jest on bowiem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł, że cecha trwałego związania z gruntem, jako jedna z cech budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany sposób posadowienia obiektu zapewnia trwałe połączenie konstrukcji z gruntem i spełnia rolę fundamentu. Skoro obiekt ten posiada ściany, dach i fundament spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. PWINB uznał tym samym, że dobudowana przez Inwestora dobudówka pozwala na zakwalifikowanie jej jako budynku gospodarczego.
Organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia, iż dobudowany budynek pełniący funkcję gospodarczą powstał w warunkach samowoli budowlanej w 2021 r. organ pierwszej instancji wdrożył procedurę przewidzianą do legalizacji obiektów lub ich części - przedmiotowy budynek gospodarczy trwale związany z gruntem wymagał zgłoszenia
(art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego), którego Inwestor nie posiada. Zaistniała zatem podstawa do zastosowania procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego.
W jej ramach PINB najpierw wydał postanowienie z 3 lutego 2022 r. wstrzymujące budowę przedmiotowego obiektu oraz informujące Inwestora o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Co prawda pismem z 21 lutego 2022 r. Inwestor złożył wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu, jednak nie wywiązał się z obowiązków nałożonych kolejnym postanowieniem (z 5 kwietnia 2022 r.), albowiem nie przedłożył wymaganych dokumentów. Niespełnienie tego warunku (niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy) skutkuje obowiązkiem orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że w przypadku samowolnej budowy obiektu zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki oceną możliwości jej legalizacji. PWINB ocenił, że wydanie decyzji nakazującej Inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej samowoli budowlanej było prawidłowe i stanowiło konsekwencję rozpoczętej przez organ pierwszej instancji procedury legalizacyjnej. Podkreślono, że w przypadku niespełnienia
w wyznaczonym terminie nałożonego przez organ obowiązku żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
W skardze na decyzję organu odwoławczego S. G. podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż obiekt spełnia kryterium budynku. Zdaniem Skarżącego jest to zwykła szopa lub magazynek na narzędzia. Podkreślono,
że sporny obiekt nie posiada żadnych mediów i jest oddalony od budynku mieszkalnego
o 10 cm, bez ściany tylnej.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. Skarżący podał, że w 2008 r. wybudował drewutnię, którą w 2021 r. zabudował drewnianymi ścianami. S. G. przyznał,
że dokumentów wymienionych w postanowieniu z 5 kwietnia 2022 r. nie złożył, gdyż
w organie pierwszej instancji powiedziano mu, że i tak nie dostanie zgody na legalizację tego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 16 kwietnia 2024 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z 5 października 2023 r. i nakazująca S. G. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 2,62 m x 1,73 m, dobudowanego od strony północnej do budynku przy ul. D. [...] w S.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy ww. obiekt o konstrukcji drewnianej wykonany z drewnianych słupków konstrukcyjnych o wymiarach 10 cm x 10 cm (z trzema ścianami obudowanym deskami) opartych na utwardzeniu (częściowo na kostce betonowej, częściowo na wylewce betonowej), które to słupki zostały osadzone
w metalowych obejmach posiadających metalowe trzpienie, które zagłębiono w podłożu gruntowym, jest budynkiem trwale związanym z gruntem - jak uznał organ odwoławczy. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżącego jako sprawcy samowoli,
a przez to również na wynik sprawy.
Rozstrzygając powyższy spór Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo, albowiem organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.
W judykaturze podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny
i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego
i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy
(zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA
w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu
z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady,
że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jak już wyżej wskazano dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się
w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać
z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy.
W takich sytuacjach organy administracji publicznej powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a."), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że zrealizowana przez Inwestora zabudowa to budynek gospodarczy, którego budowa wymagała zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego). PWINB wskazał również, że sporna dobudówka, posadowiona na drewnianych słupach, osadzonych w metalowych obejmach, które są zagłębione w podłożu gruntowym poprzez stalowe kotwy, spełnia kryteria trwałego związania z gruntem w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym ją zniszczyć lub spowodować jej przesunięcie. Zdaniem organu odwoławczego taka konstrukcja niewątpliwie spełnia rolę fundamentu, jest on bowiem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt.
W ocenie Sądu stanowiska PWINB nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach
i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów
(tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).
Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundament" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne,
np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach
o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołów oględzin z 16 listopada 2021 r. i 25 stycznia 2023 r. wynika,
że działka nr [...] przy ul. D. [...] w S. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. We wrześniu 2021 r. Skarżący dobudował od strony północnej tego budynku drewnianą konstrukcję o wymiarach w rzucie 2,62 m x 1,73 m. Konstrukcja ta została wykonana z drewnianych słupków (10 cm x 10 cm) opartych na utwardzeniu (częściowo na kostce betonowej, częściowo na wylewce betonowej). Konstrukcja została zadaszona dachówką ceramiczną, zaś ściany obudowano deskowaniem, z dwoma otworami drzwiowymi i otworem okiennym. Obiekt nie jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym, nie posiada instalacji, pełni funkcję gospodarczą. Podczas oględzin zleconych na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że drewniane słupy konstrukcyjne są osadzone w podstawie w metalowych obejmach, które posiadają metalowe trzpienie (długości około 60 cm), które zagłębiono
w podłożu gruntowym. Każdy słup został dodatkowo skręconym metalowymi obejmami (za pomocą dwóch śrub). W protokole oględzin odnotowano, że mocowanie drewnianych słupów uniemożliwia swobodne przesunięcie konstrukcji obiektu i ma charakter trwałego połączenia z gruntem.
Zdaniem Sądu drewniane słupy umieszczone w metalowych trzpieniach, które zostały zagłębione w gruncie nie zapewniają obiektowi stabilności i trwałości, dlatego nie można ich uznać za fundament.
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzeczeniach tych wskazywano, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.
Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest
w istocie wiatą (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego) wykonaną z drewnianych słupków umieszczonych w metalowych trzpieniach, które zagłębiono w gruncie, czego - jak już wskazano - nie można uznać za fundament w rozumieniu zaprezentowanym powyżej. Samo posadowienie w opisany powyżej sposób nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania
i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony za pomocą zagłębionych w gruncie metalowych trzpieni, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku drewniane słupy zagłębione w gruncie (za pomocą metalowych trzpieni) pełnią jedynie funkcję podpór (czasami izolacji obiektu od podłoża), nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt
z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.
Powyższych okoliczności nie uwzględnił jednak organ odwoławczy, w szczególności niewłaściwie ocenił metalowe trzpienie i umieszczone w nich drewniane słupki
w kontekście funkcji fundamentów. Organ ten uznał, że sporna dobudówka, posadowiona na drewnianych słupach, osadzonych w metalowych obejmach, które są zagłębione
w podłożu gruntowym poprzez stalowe kotwy, spełnia kryteria trwałego związania
z gruntem w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym ją zniszczyć lub spowodować jej przesunięcie. PWINB nie dostrzegł jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania
z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Zdaniem Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji wnioski organu odwoławczego wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś - jak wskazano - była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej.
Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego
w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności
z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji.
Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się na uwarunkowania rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych
w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych
i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.
Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne
i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako wiaty nietrwale związanej z gruntem, pełniącej funkcję gospodarczą, która istnieje na nieruchomości od września 2021 r.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącego kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]