II SA/Gd 524/25

II SA/Gd 524/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1847/25 - Postanowienie NSA z 2025-11-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i P. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r., nr WOP.7721.234.2021.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
E. K. i P. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w przedmiocie rozbiórki.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 14 maja 2018 r. Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we Władysławowie, działający w imieniu Burmistrza Władysławowa, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako PINB) o przeprowadzenie kontroli działek nr [...]-[..] obr. O. w zakresie zgodności istniejących na ww. terenie obiektów budowlanych – domków holenderskich/ letniskowych itp. Wskazano, że brak jakichkolwiek sankcji i konsekwencji wobec istniejących samowoli budowlanych jest odbierany przez wszystkich zainteresowanych jako swego rodzaju przyzwolenie na ten proceder.
Pismem z 10 lipca 2018 r. nr PINB-7141/042/18/PO PINB zawiadomił strony, tj. współwłaścicieli dz. nr [...], w tym E. K. i P. K., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie tej działki.
W dniu 20 sierpnia 2018 r. inspektorzy PINB w obecności m.in. P. K. przeprowadzili oględziny ww. nieruchomości, podczas których ustalili m.in. że P. K. posadowił bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2014 r. obiekt budowlany - domek holenderski, nietrwale związany z gruntem o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 9,00 m x 3,00 m wraz z dobudowanym zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,00 m x 2,65 m na części działki oznaczonej nr [...].
Pismem z 12 września 2018 r. PINB wezwał strony do złożenia oświadczenia – ustosunkowania się do załączonego protokołu oględzin, a ponadto poinformował, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi, pismem z 26 września 2018 r. pełnomocnik E. K. i P. K. złożył wnioski i zastrzeżenia w sprawie.
Postanowieniem z 20 listopada 2018 r. nr PINB-7141/042d/2018/PO PINB odmówił zawieszenia postępowania na wniosek pełnomocnik E. K. i P. K. uznając, że ewentualna zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ewentualna zmiana obowiązującego planu miejscowego, a w konsekwencji zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. Strony wniosły zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z 23 stycznia 2019 r. nr WOP.7722.201.2018.PG Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Prawomocnym wyrokiem z 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 248/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę stron.
Pismem z 1 kwietnia 2019 r. pełnomocnik stron ponownie wniósł o zawieszenie postępowania.
Pismem z 6 lutego 2020 r. PINB poinformował strony, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Pismem z 8 października 2021 r. PINB poinformował strony, że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi z 28 października 2021 r. pełnomocnik stron ponownie wniósł o zawieszenie postępowania.
Decyzją z 19 listopada 2021 r. nr PINB-7141/042d-2/2018/PO PINB nakazał E. K. i P. K. rozbiórkę zadaszenia - wiaty o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, nie połączonej konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,65 m x 8,00 m, posadowionej bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki ozn. "D" na mapie będącej załącznikiem do niniejszej decyzji) położonej w obręb ewidencyjny O. gmina W.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, z uwagi na to, iż przedmiotem sprawy jest zadaszenie – wiata, trwale związana z gruntem, pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2, a w myśl obowiązujących przepisów na jego realizację było i jest wymagane zgłoszenie. Jednocześnie należy podkreślić, iż przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ostrowo, oznaczonego symbolem 0-2, uchwalonego uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r. Jak wynika z planu miejscowego działka leży na obszarze oznaczonym 1.5. ZN z - teren trwałych użytków zielonych (ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej), co oznacza, że teren przedmiotowej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę.
Pełnomocnik stron wniósł odwołanie z 22 grudnia 2021 r. od powyższej decyzji.
W toku postępowania odwoławczego WINB pismem z 12 maja 2022 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego dowodu z oględzin i ustalenia następujących kwestii: 1) wykonanie szczegółowego opisu obiektu i sposobu jego posadowienia na gruncie z opisaną dokumentacją fotograficzną; 2) posiadania bądź nie przez obiekt wewnętrznych instalacji.
W dniu 14 września 2022 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalili, że na części działki oznaczonej "D" na załączniku graficznym do protokołu, będącej własnością państwa E. K. i P. K., znajduje się budynek - domek holenderski parterowy o konstrukcji stalowej, obłożony sidingiem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,00 m x 9,00 m. Według protokołu, sposobu posadowienia przedmiotowego domku holenderskiego nie udało się ustalić z uwagi na fakt obłożenia dolnej części budynku deskami. Przedmiotowy budynek posiada instalację elektroenergetyczną zasilaną z paneli fotowoltaicznych umieszczonych na dachu. Natomiast podczas oględzin nie udało się ustalić, czy przedmiotowy budynek posiada instalację wodno-kanalizacyjną z uwagi na fakt, iż pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin ani państwo K. ani ich pełnomocnik nie uczestniczyli w przeprowadzonym dowodzie z oględzin. Na ww. części działki znajdowała się również wiata o wymiarach 8,00 m x 2,65 m i konstrukcji drewnianej, nie połączona konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, której elementy konstrukcyjne są zakotwione do ułożonej kostki brukowej.
Decyzją z 13 maja 2025 r. nr WOP.7721.234.2021.MK WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem przez pojęcie "wiaty" należy rozumieć lekką, zadaszoną konstrukcję, wspartą na słupach, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian. Z uwagi na brak wiążącej definicji legalnej wiaty, kwalifikacji przedmiotowego obiektu należy dokonywać z uwzględnieniem jego formy, funkcji oraz gabarytów, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian.
WINB wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowa budowla jest wiatą. Jak wynika ze zdjęć załączonych do protokołu z oględzin z 14 września 2022 r., budowla ta wsparta jest na słupach, posiada dach, nie posiada pełnych ścian i pełni funkcję rekreacji indywidualnej - na fotografii 12 pod wiatą widoczny jest stół oraz ławy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez tu rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wiata jest obiektem budowlanym nie stanowiącym ani budynku, ani obiektu małej architektury, czyli jest budowlą.
Następnie WINB wyjaśnił, że w pierwszej kolejności organ nadzoru winien dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej zaistniałej samowoli i jej oceny z punktu widzenia wymogów wskazanej ustawy. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być bowiem adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w ok. 2014 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w 2014 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka budowa wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka budowa również wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Przedmiotowa wiata jest wolno stojąca (jak wskazał organ I instancji - nie jest powiązana konstrukcyjnie z obiektem rekreacji indywidualnej), jej powierzchnia zabudowy wynosi ok. 21,2 m2, zatem jej budowa zarówno w dacie budowy, jak i obecnie wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak takiego zgłoszenia oznacza wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej. Dlatego też PINB prawidłowo zastosował procedurę art. 49b Prawa budowlanego.
WINB przywołał treść art. 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego może odstąpić od wydania postanowienia, o którym mowa w przywołanych przepisach, jeżeli z jego własnych ustaleń bezspornie wynika, iż w danej sprawie samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Działka, na której znajduje się przedmiot postępowania zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem 0-2 dla obszaru obrębu Ostrowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa nr XLV/515/2006 z dnia 13 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 13 marca 2007 r. nr 60 poz. 883), zgodnie z którym przedmiotowa działka wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem: 1.5.ZNz - teren trwałych użytków zielonych. Zgodnie z kartą terenu obowiązującą dla ww. działki, dla tego obszaru ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej oraz zakaz zabudowy. Oznacza to, że przedmiotowa wiata nie może zostać uznana za obiekt zgodny z ustaleniami powyższego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na obowiązujący na tym terenie zakaz zabudowy. Z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, niecelowe było prowadzenie postępowania legalizacyjnego (wydanie postanowienia), zwłaszcza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje żadnych odstępstw w tym zakresie. Tym samym zaskarżona decyzja w zakresie nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego jest prawidłowa.
Natomiast odnosząc się do argumentów odwołania WINB wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wykładnią polityki przestrzennej gminy, dokumentem obejmującym obszar gminy w jej granicach administracyjnych. Powyższe oznacza, że studium nie jest przepisem gminnym, tj. aktem prawa miejscowego, i tym samym nie stanowi podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych. Natomiast przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, tj. w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik E. K. i P. K. zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo Budowlane (dalej jako P.b.) - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisów wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2,
b) art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekty na działce 678/3 spełniają wszelkie kryteria wyrażone w niniejszym przepisie,
c) art. 48 ust. 1 P.b. - polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym,
d) art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 P.b. - polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy jest to przyczepa kempingowa, stojąca aktualnie częściowo na kołach,
e) art. 48 ust. 1 P.b. - obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
Z ostrożności procesowej:
- art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołujących się;
- art. 15 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, czym pozbawiono stronę skarżącą możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej;
W dalszej części:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy tj. niezweryfikowaniu przez organ właściciela działki i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy tj. niezweryfikowaniu okoliczności kwestionowanej przez Skarżących, a polegającą na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparciu się wyłącznie na stanowisku organu I instancji, pomimo że Skarżący wskazywali, że prace takie są prowadzone, a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy,
- art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Miejska Władysławowa przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo na podstawie uchwały Rady Miejskiej Władysławowa nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do Skarżących działki położonej w obrębie ewidencyjnym O. gmina W.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, względnie o zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że obiekt którego dotyczy postępowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust 1 pkt 2a P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Organ niesłusznie zaliczył obiekt do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym.
Ponadto, w ocenie Skarżących, WINB orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. PINB ograniczył się jedynie do wskazania, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem i nie ustalił dokładnego sposobu posadowienia go w gruncie. Natomiast organ odwoławczy ustalił, że budynek jest trwale związany z gruntem. W konsekwencji swym działaniem WINB naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ustalenia dokonane przez organ, a przede wszystkim zgromadzony przez niego dodatkowy materiał dowodowy, są domeną organu I instancji i winny być dokonane przez ten właśnie organ. To z kolei winno zostać poddane ocenie organu II instancji. Sposób przeprowadzenia postępowania, a w szczególności brak zlecenia dokonania określonych czynności dowodowych, a następnie wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału w istocie pozbawiło stronę skarżącą prawa żądania kontroli instancyjnej. Zdaniem Skarżących, organ w sposób niedopuszczalny i zbyt daleko idący ingerował w postępowanie dowodowe, czym w sposób nieuzasadniony przejął dużą część uprawnień i obowiązków przynależnych organowi I instancji. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie i to jedynie na podstawie ustaleń i przesłanek dokonanych w postępowaniu odwoławczym, które w ogóle nie były przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. Tak więc doszło do naruszenia normy zawartej w art. 139 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał tego, czy zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny w rozumieniu art. 139 k.p.a.
W dalszej części Skarżący wskazali, iż zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego przeznaczenie przedmiotowej działki określono jako: "Tereny trwałych użytków zielonych" - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 1.3.ZNz. Skarżący podkreślili, iż obecne przeznaczenie ww. działki oraz innych działek, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w żaden sposób nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy. W związku z powyższym Rada Miejska Władysławowa uchwałą o nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. przystąpiła do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo, w tym terenu działki [...]. Obecnie trwają prace nad studium. Wobec powyższego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium. Zdaniem Skarżących, podjęcie przez Radę Gminy Władysławowa uchwały o nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie sporządzania zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo niewątpliwie jest zagadnieniem wstępnym, które pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z przedmiotowym postępowaniem w sprawie legalności budowy i usytuowania budynku, co ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. nie stanowi negatywnej przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Istnienie bowiem w obrocie prawnym dwóch uchwał Rady Gminy Władysławowa dotyczących zmiany planu miejscowego wskazuje, że wejdzie w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego treść wpłynie na prawa i obowiązki Skarżących oraz przebieg postępowania legalizacyjnego. Budynek Skarżących położony jest na terenie objętym zmianą planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 524/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 27 listopada 2025 r. sygn. akt II OZ 1847/25 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 19 listopada 2021 r. w przedmiocie rozbiórki zadaszenia – wiaty o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, nie połączonej konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,65 m x 8,00 m, posadowionej bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki ozn. "D") położonej w obręb ewidencyjny O. gmina W.
W sprawie nie jest sporne, że oboje Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] obr. O. gmina W. oraz że P. K. posadowił bez wymaganego zgłoszenia w 2014 r. przedmiotowe zadaszenie – wiatę.
Należy wyjaśnić, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana spornego obiektu budowlanego pozwala na ustalenie konsekwencji jego samowolnego posadowienia. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), dalej jako P.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. To stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, stanowi przesłankę do orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i jej ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy czym należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem ustalenie, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że sporny obiekt został posadowiony w 2014 r., a więc do oceny, czy w sprawie zaistniała samowola budowlana konieczne będzie odniesienie się do ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z 2014 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Natomiast do oceny usuwania skutków samowoli powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z dnia orzekania przez organy (2025 r.). Jednakże zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [tj. ustawą Prawo budowlane – przyp. Sądu], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy [tj. przed 19 września 2020 r. – przyp. Sądu], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jako że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w 2018 r., a zatem przed ww. datą, zastosowanie będą miały przepisy ustawy dotychczasowej, tj. sprzed 19 września 2020 r.
Przechodząc do kwalifikacji prawnobudowlanej spornego obiektu należy przypomnieć, że zdaniem orzekających w sprawie organów obiekt ten stanowi zadaszenie - wiatę trwale związane z gruntem. Z kolei pełnomocnik Skarżących stwierdził, iż: "Organ niesłusznie zaliczył obiekt do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym" (vide: s. 4 in fine skargi). Sąd nie ma jednakże wątpliwości, że przedmiotem sprawy jest zadaszenie-wiata.
W przepisach Prawa budowlanego nie zdefiniowano pojęcia wiaty. Zgodnie z definicją słownikową języka polskiego wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach (https://sjp.pwn.pl/). W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia między innymi jego funkcji. W związku z tym prezentowany jest pogląd, że wiata jest to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 603/19; z 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1707/15; z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 794/10; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że podstawowymi cechami wiaty są wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (zob. wyroki NSA: z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 3465/18 i z 16 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1481/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wiata jest obiektem budowlanym, ale nie budynkiem. Od budynku odróżnia ją przede wszystkim to, że wiata pozbawiona jest wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r. sygn. II OSK 1769/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Zarazem wiata może przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 2083/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela pogląd WINB, iż sporny obiekt stanowi wiatę, co wynika ze zdjęć załączonych do protokołu oględzin z 14 września 2022 r., bowiem obiekt ten jest wsparty na słupach, nie posiada pełnych ścian i pełni funkcję rekreacji indywidualnej (na co wskazuje znajdujący się pod dachem wiaty wyposażenie, vide: fotografia nr 12). A zatem przedmiotem sprawy jest wiata o konstrukcji drewnianej, niepołączona konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, której elementy konstrukcyjne są zakotwione do ułożonej kostki brukowej, o wymiarach 4,80 x 3,30 m.
Skoro mamy do czynienia z wiatą o powierzchni zabudowy ok. 21,2 m2, to należało zastosować art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. z 2014 r., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast budowa taka wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. z 2014 r.). Wobec braku takiego zgłoszenia mamy do czynienia z samowolą budowlaną, której możliwość sanacji należy oceniać wedle przepisów Prawa budowlanego sprzed 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. z 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast budowa taka wymagała zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. z 2020 r.).
W obowiązującym do 18 września 2020 r. stanie prawnym procedura legalizacji samowoli budowlanej była uregulowana w art. 48 (co do zasady brak wymaganego pozwolenia na budowę) oraz w art. 49b (brak wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej). Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 49b ust. 1 P.b. z 2020 r.). Jednakże zgodnie z art. 49b ust. 2 P.b. z 2020 r. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W przypadku niespełnienia ww. obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49b ust. 3).
W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie zauważyły, że działka, na której znajduje się sporny obiekt, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ostrowo, oznaczonym symbolem 0-2, uchwalonym uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r. Działka ta leży na obszarze oznaczonym 1.5. ZN z - teren trwałych użytków zielonych (ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej), co oznacza, że teren przedmiotowej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że art. 49b ust. 2 P.b. z 2020 r. nie mógł mieć zastosowania, a zatem konieczne było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. z 2020 r.
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie pełnomocnika Skarżących rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo na podstawie uchwały Rady Miejskiej Władysławowa nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do Skarżących działki. Wyjaśnić zatem należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 11/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania głównego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 107/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie toczące się od 2018 r. postępowanie zakończone decyzją WINB z 2025 r. opierało się na obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. Tamowanie postępowań administracyjnych tylko z uwagi na planowane czy nawet zapoczątkowane prace nad zmianą studium i planu miejscowego nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowań takich jak niniejsze. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organy działają na podstawie przepisów prawa. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dopóki obowiązuje będzie wywoływał skutki prawne. Zatem sprzeczne z prawem byłoby każdorazowe zawieszanie toczącego się postępowania administracyjnego tylko dlatego, że być może dojdzie do zmiany przepisów.
Ponadto, niezrozumiały jest zarzut skargi, iż WINB orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. PINB ograniczył się bowiem jedynie do wskazania, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem i nie ustalił dokładnego sposobu posadowienia go w gruncie, natomiast organ odwoławczy ustalił, że budynek jest trwale związany z gruntem. Sąd wskazuje, że w sentencji postanowienia organu I instancji PINB wskazał: "(...) trwale związanego z gruntem", a następnie w treści uzasadnienia tego postanowienia PINB konsekwentnie pisze o trwałym związaniu z gruntem. WINB również pisze o trwałym związaniu z gruntem. Zatem zarzut pełnomocnika Skarżących jest bezzasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.