II SA/Gd 524/23

II SA/Gd 524/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 119
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 marca 2023 roku, nr SKO Gd/2729/22 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.
Uzasadnienie
A. J. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 28 marca 2023 r., nr SKO Gd/2729/22, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Kolbudy (dalej jako: Wójt) z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr IŚ.3160.1.2022, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Wójta Gminy Kolbudy z 28 sierpnia 2020 r., nr WK.6331.4.2017 nałożono na skarżącą obowiązek wykonania na działce nr [...] w J. urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], z odprowadzeniem zebranej wody opadowej lub roztopowej do kanalizacji deszczowej będącej własnością Gminy K., zlokalizowanej na działce nr [...] lub na działce nr [...] w J., w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z 15 grudnia 2020 r., a skarga A. J. od decyzji organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 213/21.
Wobec ustalenia, że nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany, w dniu 21 stycznia 2022 r. do skarżącej skierowano upomnienie. Następnie, na podstawie tytułu wykonawczego z 7 marca 2022 r. nr 1/2022, Wójt wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne.
Postanowieniem z 7 marca 2022 r. Wójt nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 2 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz wezwał na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", ponownie do jego wykonania w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia.
Z uwagi na okoliczność, że nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym nadal nie został w oznaczonym terminie przez zobowiązaną wykonany, organ egzekucyjny - postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r., ponownie nałożył grzywnę w tej samej wysokości w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.
W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązana, w dniu 27 kwietnia 2022 r., złożyła wniosek o jego umorzenie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jako podstawę prawną żądania podała art. 59 u.p.e.a. Zdaniem strony, potencjalny problem niekontrolowanego spływu wód opadowych na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...] został skutecznie rozwiązany poprzez zlokalizowanie, w najniżej linii terenu, ogrodzenia w postaci płyty betonowej o wysokości max 2,00 m, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji budowlanej. Według skarżącej, wody opadowe z terenu działki nr [...] są całkowicie zagospodarowane w obrębie nieruchomości, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu (Karta terenu nr 30. U,P): "dopuszczone jest odprowadzenie wód opadowych, m.in. do zbiorników retencyjnych oraz do dołów chłonnych (uwzględniając warunki gruntowo-wodne)". W opinii strony, nałożony obowiązek został wykonany, działania organu administracji i próba zmuszenia strony do wykonania prac, które są całkowicie zbyteczne z uwagi na nieistnienie problemu niekontrolowanego spływu wód opadowych, jest pozbawione racjonalnych podstaw, a dalsze postępowanie bezprzedmiotowe.
Postanowieniem z 25 maja 2022 r. Wójt odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, że nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 59 § 1 u.p.e.a., warunkujące umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W zażaleniu do postanowienia Wójta z dnia 13 kwietnia 2022 r. nakładającego grzywnę, strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na kontrfaktycznym przyjęciu, iż skarżąca miała możliwość wykonania (do dnia nałożenia grzywny) nałożonego na nią obowiązku w sposób wskazany przez organ w piśmie z dnia 28 marca 2022 r., podczas gdy obowiązek ten nie mógł zostać przez skarżącą wykonany z uwagi na zbyt krótki czas od momentu doręczenia stronie pisma z dnia 28 marca 2022 r., w którym strona została poinformowana przez organ o konieczności wystąpienia do organu o wydanie stosownych warunków na podłączenie się do kanalizacji deszczowej, co skutkowało, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez sprzeczne z celem instytucji nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego niewykonanie nie było zależne od skarżącej, a miało źródło wyłącznie w zbyt późnym poinformowaniu jej przez organ o konieczności wystąpienia do organu o wydanie stosownych warunków na podłączenie się do kanalizacji deszczowej.
Na skutek rozpoznania zażalenia Kolegium - zaskarżonym postanowieniem z 28 marca 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Jak wyjaśnił organ, prowadzone postępowanie egzekucyjne jest konsekwencją niewykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją Wójta z 28 sierpnia 2020 r., przy czym skarżąca unika bezsprzecznie wykonania nałożonego na nią obowiązku. W szczególności wykonanie ogrodzenie z płyty betonowej nie stanowi o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji Wójta. Natomiast nałożenie grzywny ma zapewnić efektywność egzekucji i będzie środkiem mniej uciążliwym dla strony niż wykonanie zastępcze.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że skarżąca z całą pewnością wiedziała o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy na odprowadzenie wód opadowych. Taką pewność Kolegium wywiodło z faktu prowadzenia sprawy przez pełnomocnika zawodowego, który od co najmniej 2018 r. prowadzi sprawy skarżącej i jako jej pełnomocnik uczestniczył w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji nakładającej obowiązek, jak i w postępowaniu niniejszym. Trudno zatem przyjąć, że zawodowy pełnomocnik skarżącej nie wiedział, że decyzja o warunkach zabudowy dla wykonania kanalizacji deszczowej na działce skarżącej jest niezbędna. W ocenie Kolegium, takie działanie skarżącej i jej pełnomocnika świadczy o zamierzonym przeciąganiu postępowania. Skarżąca nie zamierza wykonać nałożonego na nią obowiązku a przemawia za tym jej wniosek z dnia 27 kwietnia 2022r. o umorzenie postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła:
wydanie postanowienia pomimo tego, że dotyczy materii już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, które jest postanowieniem ostatecznym w administracyjnym toku instancji, tj. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO Gd/5621/22, co stanowi uchybienie powodujące jego nieważność;
mające wpływ na treść orzeczenia błędy w ustaleniach faktycznych polegające na:
a) przyjęciu, że skarżąca zarzuciła postanowieniu z dnia 14 września 2022 r. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca miała możliwość wykonania nałożonego na nią obowiązku w sposób wskazany przez organ I instancji w piśmie z 28 marca 2022 r., a obowiązek ten nie mógł być wykonany z uwagi na zbyt krótki czas od momentu doręczenia pisma stronie z dnia 28 marca 2022 r., w którym strona została poinformowana przez organ I instancji o konieczności wystąpienia o wydanie stosownych warunków na podłączenie się do kanalizacji deszczowej, podczas gdy skarżąca nie sformułowana takiego zarzutu pod adresem wskazanego przez SKO postanowienia, a także nie zamieściła takiego twierdzenia w uzasadnieniu wniesionego zażalenia,
b) powzięciu dowolnego i sprzecznego z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania ustalenia, że skarżąca z całą pewnością wiedziała o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy na odprowadzanie wód opadowych, co miało wynikać z faktu reprezentowania jej przez profesjonalnego pełnomocnika, podczas gdy z faktu reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika wyciągnięcie takiego wniosku jest niemożliwe i fakt ten nie może być podstawą dla takich ustaleń;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 107 § 3 w zw. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez całkowity brak odniesienia się w postanowieniu do zarzutu postawionego przez skarżącą wskazanemu przez SKO postanowieniu z dnia 14 września 2022 r. w zażaleniu z dnia 10 października 2022 r.;
b) art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy narusza one art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez całkowity brak uzasadnienia wysokości grzywny, którą została obciążona skarżąca;
c) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie w toku orzekania faktu, iż skarżąca nie miała możliwości wykonania obowiązku, który nakładał na nią tytuł wykonawczy nr 1/2022, a także, że przedmiotowa niemożliwość wynikała z przyczyn leżących po stronie wierzyciela.
W związku z tymi naruszeniami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego postanowienia Wójta oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. kopii znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO Gd/5621/22 - na okoliczność wydania przez Kolegium tego postanowienia oraz jego przedmiotu, tj. zażalenia skarżącej na postanowienie Wójta nr IŚ.3160.1.2022 z dnia 14 września 2022 r.
W uzasadnieniu strona stwierdziła, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem nieważnym, gdyż dotyczy materii w przeszłości rozstrzygniętej innym postanowieniem, tj. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO Gd/5621/22. W przywołanym postanowieniu orzeczono w przedmiocie zażalenia skarżącej na postanowienie Wójta Gminy Kolbudy nr IŚ.3160.1.2022 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym poprzez utrzymanie przedmiotowego postanowienia w mocy. Od postanowienia SKO w Gdańsku o numerze SKO Gd/5621/22 wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Natomiast, z uwagi na to, że kolejne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia są wydawane pod tą samą sygnaturą, wskazanie daty jest jedynym sposobem określenia danego postanowienia. Strona podkreśliła, że postanowienie Wójta Gminy Kolbudy nr IŚ.3160.1.2022 z dnia 14 września 2022 r. jest jedynym postanowienie wskazanym przez SKO w postanowieniu z dnia 28 marca 2023 r. (z wyjątkiem postanowienia z 7 marca 2022 r., które nie zostało przez skarżącą zaskarżone).
Dalej skarżąca zauważyła, że treść kwestionowanego postanowienia nie odnosi się do treści zażalenia z dnia 10 października 2022 r., którym zaskarżono postanowienie z dnia 14 września 2022 r., co rozciąga się na całe postanowienie od przywołania treści postanowionego zarzutu po uzasadnienie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. W związku z tym Kolegium dopuściło się naruszenia art. 107 § 3 w zw. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez całkowity brak odniesienia się w treści postanowienia do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie z dnia 14 września 2022 r. Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.
Ponadto Kolegium w sposób błędny i dowolny przyjęło, że skarżąca z całą pewnością wiedziała o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy na odprowadzanie wód opadowych. Powyższe miało wynikać z faktu reprezentowania jej przez profesjonalnego pełnomocnika, co jest całkowicie niezrozumiałe. Z faktu reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika wyciągnięcie takiego jest niemożliwe i stanowi wyłącznie próbę usprawiedliwienia uchybień, których dopuścił się organ.
Dalej w skardze zarzucono, że błędnie Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w sytuacji, gdy narusza ono art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez całkowity brak uzasadnienia wysokości grzywny, którą została obciążona skarżąca. W przedmiotowym postanowieniu znajduje się wyłącznie gołosłowne, będące elementem wzoru, którym posłużył się organ, stwierdzenie, że grzywna w wysokości 2.000 zł z jednej strony ma zapewnić efektywność egzekucji, a z drugiej będzie środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. Ten fragment nie może zostać uznany jako właściwe uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny, ponieważ nie odnosi się w żaden sposób do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca zauważyła, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, to zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, co w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć.
Kolegium w sposób niedostateczny wyjaśniło też stan faktyczny i pominęło fakt, że skarżąca nie miała możliwości wykonania obowiązku, który nakłada na nią tytuł wykonawczy nr 1/2022, a także, że przedmiotowa niemożliwość wynikała z przyczyn leżących po stronie wierzyciela, tj. Wójta Gminy. W dniu wydania postanowienia skarżąca nie dysponowała bowiem dwoma istotnymi aktami, bez których nie miała prawa rozpocząć prac w zakresie przyłączenia się do kanalizacji. Pierwszym z nich są warunki podłączenia się do kanalizacji deszczowej, które zostały wydane dopiero 3 listopada 2022 r., zaś drugim decyzja Wójta Gminy w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie w obrębie pasa drogowego ul. R., na terenie działki nr [...] przyłącza kanalizacji deszczowej (wydana dnia 22 grudnia 2022 r.). Bez powyższych aktów wszelkie działania skarżącej, polegające na budowie przyłączy, były nie tylko niemożliwe, ale i bezprawne.
Ponadto, postanowienie o nałożeniu na nią grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w okolicznościach, które uzasadniały umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości. Potencjalny problem niekontrolowanego spływu wód opadowych na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...] został bowiem skutecznie rozwiązany poprzez zlokalizowanie, w najwyższej linii terenu, ogrodzenia w postaci płyty betonowej. Wody opadowe z terenu działki nr [...] są całkowicie zagospodarowane w obrębie nieruchomości, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zdaniem skarżącej, przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ obowiązek został wykonany.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 marca 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta z – jak podano w sentencji postanowienia – dnia "14 września 2022 r.", nr IŚ.3160.1.2022 r., o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Wójta
z 28 sierpnia 2020 r., zobowiązującej A. J. do odprowadzenia z jej działki nr [...] wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej stanowiącej własność gminy, istniejącej na działkach nr [...] i [...], w J. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa grzywna stanowiła drugą grzywnę, jaką organ nałożył na stronę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego. Pierwsza grzywna została nałożona postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, bo zarzucającego nieważność wydanych postanowień z uwagi na to, że dotyczą one materii już rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Powołując ten zarzut strona wskazuje, że postanowieniem Kolegium z dnia 15 lutego 2023 r.,
nr SKO Gd/5621/23 rozpoznano jej zażalenie na postanowienie Wójta z dnia 14 września 2022 r., nr IŚ.3160.1.2022, w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku niepieniężnego. Postanowienie Kolegium zostało zaskarżone do Sądu.
Zarzut ten jest jednak niezasadny, albowiem choć w istocie w zaskarżonym postanowieniu Kolegium w sentencji wskazało, że rozpoznaje zażalenie od postanowienia Wójta "z dnia 14 września 2022 r.", to następnie - postanowieniem z dnia 19 lutego 2024 r. nr SKO Gd/3762/23, organ ten sprostował oczywistą omyłkę w sentencji i wskazał, że zażalenie dotyczy postanowienia "z dnia 13 kwietnia 2022 r.". Postanowienie o sprostowaniu zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, lecz postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 473/24, WSA skargę prawomocnie odrzucił. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 28 marca 2023 r. nie dotyczyło materii już rozpoznawanej przez organy, w szczególności nie dotyczyło postanowienia Wójta z dna 14 września 2022 r., lecz postanowienia tego organu z dnia 13 kwietnia 2022 r.
Przechodząc do dalszej oceny legalności zaskarżonych aktów należy wskazać, że podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze tej ustawy, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia.
W myśl art. 119 u.p.e.a., grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jak natomiast stanowi art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., przedmiotowy środek nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Przy czym, zgodnie z § 3 omawianego przepisu, podmiotowi zobowiązanemu przyznano możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Jak stanowi natomiast art. 121 § 1 i § 4 cytowanej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Dodatkowo ustawodawca przewidział w § 4, że grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł.
Przywołany wyższej przepis u.p.e.a. stanowił jedną z podstaw zarzutów rozpatrywanej skargi i zdaniem Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Strona podnosiła bowiem, że w wydanych postanowieniach organy w ogóle nie uzasadniły wysokości nałożonej na nią grzywny.
Należy zauważyć, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Zatem organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć na uwadze nie tylko treść tytułu wykonawczego, ale także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, gdyż zgodnie z art. 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne w administracji winno być prowadzone racjonalnie i efektywnie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie to powinno odnosić się więc do okoliczności danej sprawy, tj. uwzględniać rodzaj niewykonanego obowiązku i okres bierności zobowiązanego w jego realizacji oraz wskazywać, że taka kwota będzie stanowić dla zobowiązanego tego rodzaju dolegliwość, iż zastosuje się on do ciążących na nim obowiązków administracyjnych.
W zaskarżonych postanowieniach organy wskazywały, wprawdzie lakonicznie, że grzywna w wysokości 2 000 zł zapewni efektywność egzekucji i będzie środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. W ocenie Sądu tak sformułowane uzasadnienie należy w okolicznościach sprawy uznać za wystarczające. Wątpliwości Sądu budzi bowiem raczej to, czy grzywna ta nie powinna być większa, bądź też - czy nie byłoby bardziej zasadne skorzystanie z wykonania zastępczego, lecz ze względu na zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony (art. 134 § 2 p.p.s.a.) – co miałoby miejsce w przypadku uchylenia postanowień ze względu na brak uzasadnienia nienałożenia grzywny w wyższej wysokości lub nieskorzystanie z innych środków egzekucyjnych, nie jest możliwe uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Zaskarżone postanowienia są więc w ocenie Sądu niewystarczające w zakresie uzasadnienia wysokości grzywny, ale raczej w kontekście uzasadnienia czy organ rozważał podwyższenie kwoty grzywny nakładanej jako kolejna lub zastosowanie innego środka i czemu uznał, że nie ma takiej konieczności, pozostając przy kwocie 2 000 zł (a więc kwocie ustalonej w dolnych granicach). Uchylenie jednak postanowienia z tego powodu mogłoby skutkować przy ponownym rozpoznaniu sprawy nałożeniem grzywny w wyższej wysokości lub zastosowaniem innego środka, co stanowiłoby rozstrzygnięcie mniej korzystne dla skarżącej.
Mimo tych uchybień w zakresie uzasadnienia postanowienia, Sąd uznał, że co do zasady wydane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, albowiem niewątpliwie istniały podstawy do nałożenia rzeczonej grzywny. Tym samym Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Organy dokonały bowiem ustaleń w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia i niewątpliwie były uprawnione do orzeczenia kolejnej grzywny z uwagi na brak wykonania przez skarżącą obowiązku niepieniężnego i brak wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego jego wykonania, a jedyne wątpliwości Sądu dotyczą braku zbadania zasadności nałożenia grzywny w wyższej kwocie. W tym kontekście wydane postanowienia nie naruszają w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie, że skarżąca nie miała możliwości wykonania nałożonego obowiązku, co wynikało z przyczyn leżących po stronie wierzyciela.
W tym zakresie należy wskazać, że decyzja, która nakładała obowiązek niepieniężny jest ostateczna i prawomocna. Z jej treści wynika zaś jasno, że A. J. została zobowiązana do wykonania na działce nr [...] urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], z odprowadzeniem zebranej wody opadowej lub roztopowej do kanalizacji deszczowej będącej własnością Gminy K., zlokalizowanej na działce nr [...] lub na działce nr [...]. Decyzja ta nie wskazuje, jakie urządzenia mają zostać wykonane, lecz jednoznacznie określa, że ich wykonanie ma służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Podmiot zobowiązany nie ma wobec tego dowolności w zakresie wykonania obowiązku, tj. nie może odprowadzać wód z działki w inny sposób niż do gminnej sieci. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy - dotyczącej nałożenia grzywny, jest więc to, że strona wykonała na swojej działce ogrodzenie z płyt betonowych, które ma w jej ocenie zapobiegać niekontrolowanemu spływowi wód z działki nr [...] na tereny sąsiednie, jak i podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wody opadowe mogą być odprowadzane do studni chłonnej na działce zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Działania takie nie stanowiły bowiem realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Wójta z 28 sierpnia 2020 r.
Nie ma też znaczenia podnoszony przez stronę fakt, iż nie mogła ona wykonać obowiązku ze względu na brak wiedzy o konieczności uzyskania warunków przyłączenia do kanalizacji, o czym organ poinformował ją dopiero w dniu 28 marca 2022 r. , brak współdziałania organu, który wydał jej warunki podłączenia do kanalizacji w dniu 3 listopada 2022 r. oraz fakt, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie przyłącza kanalizacji deszczowej została wydana w dniu 22 grudnia 2022 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek w tym przedmiocie skarżąca złożyła do organu dopiero 22 czerwca 2022 r., co potwierdza jej prawie 2-letnią bierność w wywiązywaniu się z obowiązku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dążyła więc ona do niezwłocznego wykonania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku w zakresie odprowadzania wód z terenu działki nr [...], a podejmowane przez nią wcześniej działania – wskazywane w pismach, w tym budowa ogrodzenia, należało ocenić jako pozorne (nie zmierzały bowiem do realizacji obowiązku wskazanego w tytule egzekucyjnym) i bez znaczenia dla oceny realizacji obowiązku niepieniężnego w kontekście możliwości zastosowania środka egzekucyjnego.
Ponadto, jak już wskazano, przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. umożliwia podmiotowi zobowiązanemu zgłoszenie zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Istotne przy tym jest, z którego z tych środków strona będzie korzystać, albowiem w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny, co do zasady, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (m.in. brak wymagalności obowiązku), gdyż takie zażalenie byłoby w istocie zarzutem. Niewniesienie skutecznie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu, pozbawia go więc możliwości podnoszenia ich w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Z powyższego wynika więc, że norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 tej ustawy. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. Z uwagi zatem na alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, grzywna nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. (por. J. Radwanowicz - Wanczewska (w:) G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek (w:) R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1559/20; z 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 3310/19; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18; z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy z 7 marca 2022 r. został doręczony stronie zobowiązanej w dniu 15 marca 2022 r. Jak wynika z akt, po otrzymaniu tytułu wykonawczego skarżąca nie skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów. Dopiero w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny podniosła, że orzeczony i dochodzony tytułem wykonawczym z 7 marca 2022 r. obowiązek jest niewykonalny. Jednakże, z uwagi na treść art. 122 § 3 u.p.e.a. i wskazane wyżej zasady, rozpatrując to zażalenie organ egzekucyjny nie mógł uwzględnić tak skonstruowanego zarzutu.
Z tych też względów podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na nierozpatrzenie i pominięcie faktu niewykonalności obowiązku niepieniężnego nie mógł odnieść skutku, gdyż okoliczności te nie mogły być przedmiotem rozważań organów egzekucyjnych na etapie stosowania środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. W konsekwencji też Sąd rozpatrujący skargę na orzeczenia nakładające grzywnę nie może badać kwestii wykonalności obowiązku, gdyż jest to poza zakresem aktualnego etapu postępowania egzekucyjnego.
Uwzględnieniu nie mógł podlegać też zarzut, że strona de facto wykonała obowiązek poprzez wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych, a kontrolowane postanowienie wydane zostało w okolicznościach bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 59 u.p.e.a. Strona twierdzi bowiem, że potencjalny problem spływu wód opadowych z jej działki został już wcześniej rozwiązany poprzez posadowienie na granicy działki ogrodzenia z płyt betonowych. Należy jednak zauważyć, że wykonanie ogrodzenia nastąpiło w roku 2023 r., a zatem po nałożeniu grzywny przez organ I instancji, a nadto takie działanie nie stanowiło realizacji obowiązku nałożonego decyzją z 28 sierpnia 2020 r. Decyzja ta bowiem jasno określiła zakres obowiązku, tj. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] związanych z odprowadzaniem zebranej na jej działce wody do kanalizacji deszczowej będącej własnością Gminy K. Natomiast wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych obowiązku tego nie realizowało, gdyż nawet jeżeli wody opadowe i roztopowe nie spływałyby już na działkę nr [...], to nadal nie były one odprowadzane do kanalizacji deszczowej, jak wymagała tego decyzja.
Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane orzeczenia, mimo niepełnego uzasadnienia, odpowiadają prawu, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę A. J. oddalił.
Natomiast przy ewentualnym ponownym stosowaniu środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie, wobec dalszego niewykonania obowiązku przez skarżącą, organy winny w sposób szczególnie wnikliwy rozważyć dobór właściwego środka, mając na względzie zasadę z art. 7 § 2 u.p.e.a., jak i przesłanki stosowania grzywny w celu przymuszenia i przymusowego wykonania zastępczego oraz fakt, że obowiązek administracyjny nie jest przez stronę wykonywany od roku 2020 r. i do jego wykonania nie skłoniły strony kilkukrotnie nakładane grzywny w wysokości 2000 zł każda.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.