II SA/GD 522/22

II SA/Gd 522/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1211/23 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/5728/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 16 września 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 9 pkt 2 lit. h i § 12 ust. 4 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył J. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 2.080,52 zł za umieszczenie w dniach od
15 czerwca 2021 r. do 2 lipca 2021 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. S. [...] w Gdańsku, o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,79 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 12 kwietnia 2022 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 15 czerwca 2021 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] w Gdańsku przy
ul. S.[...] (strefa S0) znajduje się ekran świetlny umieszczony w witrynie od strony ul. P., o zmiennej treści reklamowej, o wymiarach 0,660 m x 1,198 m,
o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,79 m2. Do protokołu załączono zdjęcia. Po ustaleniu, że właścicielem tablicy jest Spółka, pismem z 15 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. tablicy reklamowej niezgodnie
z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Kolegium podało, że 23 czerwca 2021 r. i 2 lipca 2021 r. pracownicy GZDiZ ponownie przeprowadzili kontrole, podczas których stwierdzili dalsze umieszczenie ekranu świetlnego usytuowanego w strefie S0 o wymiarach 0,660 m x 1,198 m i powierzchni
0,79 m2 (do protokołów dołączono zdjęcia przedmiotowego ekranu). Pismem z 15 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi Spółka poinformowała, że na terenie miasta Gdańska realizuje projekt "M.", zaś działania podejmowane w ramach tego projektu (w tym także w lokalu przy ul. S. [...] w Gdańsku) nie są objęte zakresem zastosowania Uchwały Krajobrazowej. W związku z tym wniesiono o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego informując jednocześnie, że po odebraniu zawiadomienia z 15 czerwca 2021 r. o wszczęciu postępowania ekran we wskazanej lokalizacji został bezzwłocznie zdemontowany.
Organ odwoławczy wskazał, że 28 lipca 2021 r. i 9 sierpnia 2021 r. pracownicy GZDiZ ponownie przeprowadzili kontrole, podczas których stwierdzili dalsze umieszczenie ekranu świetlnego usytuowanego w strefie S0 o wymiarach 0,660 m x 1,198 m
i powierzchni 0,79 m2 (do protokołów dołączono zdjęcia przedmiotowego ekranu).
W związku z tym pismem z 18 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień, kiedy przedmiotowa tablica reklamowa została usunięta, lecz Spółka nie udzieliła odpowiedzi.
Kolegium przytoczyło następnie treść przepisów art. 37a i art. 37d u.p.z.p. oraz § 2 ust. 1, § 9 pkt 2 lit. h i § 12 ust. 4 Uchwały Krajobrazowej uznając za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że tablica reklamowa w postaci ekranu świetlnego umieszczona w witrynie lokalu przy ul. S. [...] w Gdańsku jest niezgodna z Uchwałą Krajobrazową, jej przepisy nie przewidują bowiem tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego w obszarze S0.
W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 2.080,52 zł, wskazując także poprawny sposób jej wyliczenia, stosownie do art. 37d ust. 9 u.p.z.p., tj. 40 x {(0,79 m2 x 0,24 zł/m2/dzień x 18 dni) + (2,70 zł/m2 x 18 dni )} = 2.080,52 zł. Kolegium zwróciło uwagę, że kara została wymierzona za 18 dni, tj. od 15 czerwca 2021 r. do 2 lipca 2021 r., natomiast art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m.in. dzień demontażu tablic reklamowych. Przyznano, że w niniejszej sprawie data ta nie została ustalona, natomiast Spółka wezwana do podania daty usunięcia tablicy nie wskazała, kiedy została ona usunięta. W związku z tym przyjęto, że zgromadzony materiał potwierdza umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej do 2 lipca 2021 r.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczona w witrynie lokalu (od jego wewnętrznej strony), a jej treść jest skierowana i dostępna z przestrzeni publicznej, adresowana do przechodniów czy kierowców - stanowi element krajobrazu. Zaznaczono, że Uchwała Krajobrazowa nie wyłączyła spod jej regulacji tablic reklamowych umieszczonych od wewnętrznej strony budynku (przeszkleniu lokalu, na szybie), co powoduje, że sporna tablica reklamowa jest objęta jej zapisami.
Odwołując się do treści art. 2 pkt 16b u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast ekran świetlny to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści,
w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED). Mając na uwadze te definicje Kolegium uznało, że ekran świetlny podlega reżimowi określonemu w art. 37d u.p.z.p. oraz Uchwale Krajobrazowej, gdyż na przedmiotowej tablicy reklamowej - ekranie świetlnym, były wyświetlane treści reklamowe, promujące działalność przedsiębiorstw, towary, a także usługi. Zaznaczono przy tym, że wyświetlanie reklam nie musi odbywać się w sposób ciągły, żeby ekran mógł zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa, przedmiot przeznaczony do ekspozycji reklamy nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie było wątpliwości co do interpretacji zastosowanych przepisów prawa, gdyż zarówno przepisy u.p.z.p., jak i przepisy Uchwały Krajobrazowej określają w sposób jasny, co stanowi tablicę reklamową i jaki rodzaj nośników reklamowych jest dozwolony w poszczególnych strefach miasta Gdańska. Natomiast przedmiotowa tablica reklamowa - ekran świetlny, narusza postanowienia
ww. aktów prawnych i z tego tytułu podlega karze pieniężnej.
Kolegium nie dostrzegło także nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, w szczególności w zakresie zarzutu przeprowadzenia postępowania bez udziału Strony. W tym zakresie wskazano, że oględziny nie są jedynym możliwym dowodem potwierdzającym umieszczenie reklam, takim dowodem mogą być także dokumenty urzędowe potwierdzające przeprowadzone kontrole. Zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji zawiadomił Spółkę o zgromadzonych w sprawie dowodach, pouczając jednocześnie o przysługujących jej uprawnieniach, z których Strona skorzystała. Organ odwoławczy podkreślił, że w uprzednio prowadzonych postępowaniach Spółka usuwała ekran na czas przeprowadzenia wizji w terenie i niezwłocznie po niej umieszczała go ponownie. Postępowanie Strony miało zatem na celu obejście obowiązku dostosowania umieszczanych tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej. Z tego powodu pracownicy GZDiZ przeprowadzali kontrole bez wyznaczania wizji w terenie. Spółka nie wskazała przy tym, w jaki sposób brak przeprowadzenia oględzin wpłynął na wynik sprawy, jak naruszył jej interes. Strona nie zakwestionowała również ustalonej przez organ pierwszej instancji powierzchni tablicy reklamowej, stąd jej udział w wizji nie zmieniłby poczynionych ustaleń.
Odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Kolegium podało, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Organ odwoławczy podkreślił,
że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte
z urzędu, zaś przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że wszczęcie postępowania
z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobowiązany poinformować strony postępowania, lecz obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona, może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. A zatem zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy przyznał, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty jego wszczęcia. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że 15 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził na działce kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O czynności tej Spółka została zawiadomiona pismem
z 15 czerwca 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony
o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, datą, od której należy naliczać karę, jest 15 czerwca 2021 r.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określanych dalej uchwałami krajobrazowymi) objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty
z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych;
2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p.,
a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;
3. art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia
20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja",
w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej
(tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.
Ewentualnie, w razie niepodzielenia przez Sąd powyższych zarzutów, wydanym
w sprawie decyzjom zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 2 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji oczywistego nadużycia przez Dyrektora GZDiZ prawa procesowego w postaci celowego przeprowadzenia czynności dowodowych bez udziału Spółki, pomimo braku nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od zagwarantowania jej udziału w postępowaniu dowodowym. Zdaniem Skarżącej organ pierwszej instancji
w sposób świadomy ograniczył informowanie jej o toczącym się postępowaniu wyłącznie do zawiadomienia jej o jego wszczęciu i zakończeniu z pominięciem zawiadomienia jej o przeprowadzanych dowodach z oględzin - sprowadzając prowadzone przez siebie postępowanie do postępowania o charakterze "nakazowym", w którym odpowiedzialność sprawcy i jej okoliczności są już z góry przesądzone,
a przeprowadzone kontrole służą jedynie wypełnieniu "blankietu" wcześniej przygotowanego rozstrzygnięcia, co godzi w podstawowe wartości uczciwego
i sprawiedliwego postępowania administracyjnego (fair trial) i powinno bezwzględnie skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, czego organ ten nie uczynił;
2. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia, zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;
3. art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu
w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności wydanych
w sprawie decyzji. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Skarżącej organy obu instancji nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia. Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest u.p.z.p. Za niedopuszczalne uznano takie rozumienie tych przepisów, które pozostawałoby
w sprzeczności z istotą, celem i konstrukcją ustawy planistycznej. Zwrócono uwagę,
że przedmiot uchwał krajobrazowych obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym, służąc wyznaczeniu granic prawa zabudowy
i zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykorzystania wnętrza lokalu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy" ani
w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Aranżacja witryny jest korzystaniem z lokalu użytkowego, niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego. Zdaniem Skarżącej za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia sposób dookreślenia w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. Tym samym, za tablicę lub urządzenie reklamowe, których zasady i warunki sytuowania mogą być reglamentowane uchwałą krajobrazową uznać należy wyłącznie nośniki umieszczane na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych.
Spółka podkreśliła, że ustawodawca nie uwzględnił w definicji zakresowej "tablicy reklamowej" nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych, przez co nośniki te nie są objęte definicją "tablicy reklamowej". Za niedopuszczalne uznano przy tym wnioskowanie z podobieństwa (analogii) jako co do zasady zakazane na gruncie prawa publicznego, zwłaszcza gdy stosowane przepisy mają charakter sankcyjny.
W ocenie Skarżącej z perspektywy wykładni celowościowej trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich wyglądu.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe Spółka argumentowała, że wykładnia językowa
i zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawiają za uznaniem, iż nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie
w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalnie mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel
w sposób ciągły i trwały. Zdaniem Skarżącej ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklam wyłącza możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów dotyczących okresu naliczania administracyjnej kary pieniężnej za popełnienie deliktu reklamowego, o którym mowa
w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., Spółka podniosła, że akcentowanie przez przedstawicieli doktryny daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero
z dniem jego doręczenia. Wtedy dopiero czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Podkreślono też, że celem kary określonej w art. 37d u.p.z.p. nie jest represja, lecz ochrona wartości prawnie chronionej, jaką jest krajobraz. Kara wymierzana w tym trybie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego
z prawem. Funkcji tej nie wypełni tym samym kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy, tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 kwietnia 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 16 września 2021 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono J. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej karę pieniężną w kwocie 2.080,52 zł za umieszczenie w dniach od 15 czerwca 2021 r. do
2 lipca 2021 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. S. [...] w Gdańsku (od strony ul. P.), o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,79 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W tym miejscu należy wskazać, że w zbliżonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiadał się w wyroku z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 761/22 (zarówno to, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tym wyroku w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.
Na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia
w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się,
że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła
w życie 3 kwietnia 2018 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych
z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie
w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego
z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba,
że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie
art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony
o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej zasady
i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam
o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego przy ul. S.[...] w Gdańsku, którego właścicielem/najemcą jest "G." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu (od strony ul. P.) w okresie od 15 czerwca 2021 r. do 2 lipca 2021 r., co nie było
w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,79 m2, co także nie było sporne.
Orzekające w sprawie organy uznały, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej oraz że uchwała ta nie dopuszcza sytuowania w strefie S0 tego typy tablic reklamowych,
w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie
art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Natomiast zdaniem Skarżącej umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami Uchwały Krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu M., który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych - w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa Skarżącej na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej Spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.
Skarżąca argumentowała, że ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku,
a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.
W powyższym sporze należy przyznać rację organom administracji publicznej.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu organy te prawidłowo uznały, że przedmiotowy ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom Uchwały Krajobrazowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji
o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały.
Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca
z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania
z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest Skarżąca, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.
Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto Uchwała Krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.
Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy, o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły
i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani Uchwała Krajobrazowa nie formułują wymogu, aby emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam
w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu Uchwały Krajobrazowej.
Odwołując się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) - dalej: "u.d.p.", w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, Spółka wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem Strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego
z Uchwałą Krajobrazową.
Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć,
że u.p.z.p. oraz wydana na jej podstawie Uchwała Krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w u.d.p. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej
w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia
z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 u.d.p. wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.
Nie można też zgodzić się z argumentacją Spółki, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami Uchwały Krajobrazowej, gdyż umieszczona jest wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy Uchwały Krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić
w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 Uchwały Krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.
Z powyższych przepisów nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi Skarżąca. Swoje stanowisko Spółka wywodzi właściwie
z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być
w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje Strona rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów u.p.z.p., w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.
Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Należy zauważyć, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach
"w szczególności". Zdaniem Strony z przepisu tego wynika, że ustawodawca uznał,
iż szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak w ocenie Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym będzie mowa dalej.
Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w tej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym
w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym,
o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.
Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji należy wskazać,
że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia
24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie,
w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".
W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c).
Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.
Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi,
że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji
i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta. W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Argumentacja skargi, że w związku z takim umieszczeniem nośnika reklamowego nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, opiera się bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez Spółkę pod nazwą M. umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy, w związku z czym są objęte regulacjami Uchwały Krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że przepisy art. 37d ust. 1
i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również Uchwała Krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.
Poczynione wyżej rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności przedmiotowego ekranu świetlnego o zmiennej treści z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
Przypomnieć należy przytaczaną już zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h tej uchwały,
w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych niniejszą Uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S0 określa § 12 ust. 4 Uchwały Krajobrazowej. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów tej uchwały nie dopuszcza w obszarze S0 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa
w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S0.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej
z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Komentowany przepis nie nakazuje natomiast rozstrzygania sprawy na korzyść strony (tak: A. Wróbel [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to
z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł jednak takich wątpliwości co do przepisów prawa, które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został naruszony.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym
w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu.
Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia
o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce
w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie Skarżąca wskazuje, że o czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (tak WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.
W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli
i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 25 czerwca 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Z akt sprawy wynika, że 15 czerwca 2021 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr [..] w Gdańsku przy ul. S.[...] (strefa S0) znajduje się ekran świetlny umieszczony w witrynie od strony ul. P.,
o zmiennej treści reklamowej, o wymiarach 0,660 m x 1,198 m, o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,79 m2, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności Strona została zawiadomiona pismem z 15 czerwca 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień
15 czerwca 2021 r.
Należy podkreślić, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego
z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania
z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już
w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów, a wśród nich - z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.
Szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje Skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.
Należy jednak zauważyć, że - jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji - tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego umieszczonego w witrynie lokalu przy
ul. S. [...] w Gdańsku była już przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem przez ten organ decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne za umieszczenie jej niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, że jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką Strony po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność
z Uchwałą Krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co generuje nakładanie na nią kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą
w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.pz.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.
Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez Skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu.
Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, które - wbrew stanowisku Spółki - nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Wyczerpująca analiza istoty administracyjnej kary pieniężnej przedstawiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (ONSAiWSA 2016/5/73). Wskazano w niej m.in., że miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jest on wiązany z takimi jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa - w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej - zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby
w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego
z jej dyspozycją. Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną.
W powyższej uchwale wskazano również, że wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości.
Z kolei funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku
z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana,
i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem
i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Natomiast funkcja restytucyjna jest wiązana z oddziaływaniem polegającym na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu. Funkcją, która może prowadzić do transferu majątkowego i przysporzenia lub pozbawienia określonych korzyści materialnych lub niematerialnych jest zaś funkcja redystrybucyjna sankcji administracyjnej (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), s. 170-171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, tamże, s. 523-524).
Z powyższego wynika, że funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną
z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna i motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.
Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania, lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.
Mimo braku zarzutów skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma
(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu
(zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa
w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak
i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam
z naruszeniem zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej - nie była znikoma. Spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez Stronę postanowień Uchwały Krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium wzięło pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych
w uzasadnieniu decyzji dowodów. Kolegium nie naruszyło także dyspozycji art. 107 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane powyższym przepisem elementy i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Fakt, że Kolegium nie podzieliło stanowiska Strony, podobnie jak fakt, że nie odniosło się do każdego z licznych argumentów Spółki, koncentrując się na kwestiach najistotniejszych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów, a już na pewno nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]