II SA/Gd 521/25

II SA/Gd 521/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 113
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 listopada 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.134.2024.KPB w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego K. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 listopada 2024 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Wejherowski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z 25 kwietnia 2024 r., orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1493 m2, położonej w obrębie B., stanowiącej współwłasność pana K. R. (udział 2/7), pani M. S. (udział 1/7), małżonków Z. i E. R. (udział 2/7), małżonków M. i J. G. (udział 2/7) [pkt 1], na rzecz Gminy S. [pkt 2], z przeznaczeniem na cel publiczny w postaci budowy oraz utrzymania drogi publicznej [pkt 3]; o ustaleniu odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów, tj. na rzecz pana K. R. w wysokości 14297,14 zł, pani M. S. w wysokości 7148,58 zł, małżonków Z. i E. R. w wysokości 14297,14 zł oraz małżonków M. i J. G. w wysokości 14297,14 zł za utratę prawa własności działki [pkt 6]; oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy S. do wypłaty odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym "decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu" [pkt 7]. Starosta umorzył także jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczone prawa rzeczowe w postaci służebności przesyłu, ustanowione na nieruchomości, na rzecz Gminy S. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej, ustanowione na nieruchomości na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. Nr [...]-[...] obr. B.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie zwrócił się Wójt Gminy Szemud. Starosta Wejherowski wskazał, że decyzją z 7 marca 2022 r. odmówił wywłaszczenia na rzecz Gminy S. przedmiotowej nieruchomości, jednak decyzja ta została przez Wojewodę Pomorskiego uchylona 2 czerwca 2023 r., a sprawa przekazana mu do ponownego rozpatrzenia z uwagi na istnienie przesłanek do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda Pomorski wskazał ponadto, że w decyzji o wywłaszczeniu należy ustalić odszkodowanie, ponieważ nie zachodzą okoliczności, które umożliwiałyby wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego, który 30 listopada 2023 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, z uwzględnieniem rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Analizą objęto okres od listopada 2021 r. do sierpnia 2023 r. Badanie rynku wykazało, że ceny nieruchomości kształtują się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 42,72 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowa w procesie wyceny nie zastosowała korekty z tytułu upływu czasu i określiła wartość działki na kwotę 50040,00 zł. W ocenie organu rzeczoznawca szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, co powoduje, że operat może być uznany za dowód w postępowaniu, a oszacowana wartość 1 m2 gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną transakcji na rynku lokalnym. Starosta uznał też w ślad za ustaleniami operatu, że wpisane w księdze wieczystej ograniczenia nie mają wpływu na wartość nieruchomości.
Starosta nadmienił następnie, że radca prawny M. B. (pełnomocnik skarżącego) poinformowała, że informacja o terminie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 22 stycznia 2024 r. została wysłana na stary adres siedziby kancelarii, nie została więc prawidłowo zawiadomiona. Ustosunkowując się do tego organ stwierdził, że nie posiadał informacji o zmianie adresu kancelarii, a w pełnomocnictwie, które zostało mu przedłożone wskazany jest adres kancelarii - ul. Ś. [...] w G. Ponadto poinformował radcę prawnego, że 3 stycznia 2024 r. Skarżący przeglądał akta sprawy, w których znajdowało się m.in. wezwanie na rozprawę administracyjną i taką informację mógł przekazać swojemu pełnomocnikowi. Organ zaznaczył też, że zmiana adresu została zgłoszona w postępowaniu odwoławczym, a on nie posiada dokumentacji sprawy prowadzonej przez Wojewodę Pomorskiego.
Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu odwołań, w tym wniesionego przez K. R., decyzją z 27 listopada 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając na wstępie, że zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy o wywłaszczeniu stosuje się co do zasady do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi jest m. in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych przy budowie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
W tym kontekście wskazano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi: Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo gmina Szemud, zatwierdzonego uchwałą nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r., zmienioną uchwałą nr XLI/376/2009 Rady Gminy Szemud z dnia 10 listopada 2009 r., zmienioną uchwałą nr VI/39/2011 Rady Gminy Szemud z dnia 30 marca 2011 r., działka nr [...] stanowi teren dróg publicznych lokalnych.
Wojewoda zaznaczył, że Wójt jako organ wykonawczy Gminy Szemud prowadził negocjacje w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z jej współwłaścicielami, w tym z K. R., nie wyrazili oni jednak woli zbycia działki. Zatem cel publiczny w postaci budowy oraz utrzymania drogi publicznej może być zrealizowany jedynie poprzez wywłaszczenie. Wojewoda podkreślił, że Wójt nie prowadził rokowań z osobami, które posiadają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na działce nr [...], ponieważ ma ona być wywłaszczona pod drogę gminną, co nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania ze służebności. Kwestia ta, jak wskazał, została wyczerpująco wyjaśniona w poprzedniej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 2 czerwca 2023 r. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniach kwestii odwodnienia wskazano, że wprawdzie we wniosku o wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania z dnia 14 maja 2021 r. Wójt zawarł informację, że na obszarze działki nr [...] Gmina Szemud planuje budowę odwodnienia, to jednak w tym samym wniosku stwierdził wcześniej, że "działka nr [...] położona w B. stanowi fragment drogi dojazdowej ul. C. w miejscowości B. Jest niezbędna do realizacji celu publicznego wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) ". Wójt wskazał też, że "Kwestia odwodnienia nieruchomości sąsiednich bądź zapewnienia odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych na drodze publicznej jest jedynie elementem technicznym inwestycji drogowej, a przy tym nieodzownym w razie zidentyfikowania stosownej ku temu potrzeby".
Odnosząc się do zarzutu, że wydzielona droga nie będzie drogą, z której korzystać będzie szersza grupa społeczna stwierdzono, że jest on bezzasadny, gdyż przepisy o wywłaszczeniu mają zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, a działka nr [...] jest przeznaczona pod publiczną drogę lokalną. Żaden przepis prawa nie obliguje organu do badania, dokąd droga ma prowadzić.
Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda w całości podzielił ustalenia organu pierwszej instancji uznając sporządzony w sprawie operat za prawidłowy. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego wyjaśnił też, że kwestia utraty wartości pozostałej skarżącemu po wywłaszczeniu części nieruchomości nie stanowi elementu wyceny i analizy w procedurze szacowania wartości nieruchomości wywłaszczanej i pozostaje bez wpływu na wartość odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że biegła w wycenie nieruchomości nie wzięła pod uwagę, że przedmiotowa działka jest użytkowana rolniczo, pominęła też wartość użytego na jej terenie "materiału" w postaci nasion, nawozów, oprysków etc." Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z protokołem z dnia 6 października 2021 r., działka nr [...] stanowi pobocze - rów, zlokalizowana jest na niej studnia, część działki stanowi fragment drogi gruntowej, w części stanowi fragment ogrodu, a w części pole uprawne. Ponadto żadna ze stron postępowania nie poinformowała przed wydaniem decyzji Starosty o ewentualnej uprawie fragmentu wywłaszczanej nieruchomości.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 listopada 2024 r. zarzucił:
naruszenie art. 114 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku tego, że Wójt Gminy Szemud nie określił jednoznacznie celu wykupu nieruchomości, a skoro cel nie został jednoznacznie w sposób zrozumiały dla stron określony, to nie można mówić o spełnieniu warunku określonego w art. 114 ust 2 u.g.n. Ponadto Gmina Szemud błędnie informowała współwłaścicieli o przedmiocie spotkania dotyczącego zbycia nieruchomości;
naruszenie art. 84 kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie właścicieli w błąd, co spowodowało, że oświadczenie woli obarczone jest wadą prawną;
naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n., gdyż nieruchomość nie spełnia przesłanek koniecznych do zaistnienia niezbędności celu publicznego, inwestycja jest bowiem przedłużeniem drogi, która nigdzie nie prowadzi;
brak sporządzenia protokołu z rokowań;
sporządzenie przez pracownika Gminy notatki służbowej ze spotkania, na którym nie był obecny,
niewskazanie, dlaczego cel publiczny nie mógł być zrealizowany w inny sposób,
przyjęcie zaniżonej wartości działki oraz niewzięcie pod uwagę w wycenie wartości nasion, oprysków i pracy.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że na spotkaniu w dniu 8 października 2020 r., na które współwłaściciele zostali wezwani przez Wójta Gminy Szemud w celu odbycia rokowań w sprawie zbycia działki byli przekonani, że rokowania mają na celu omówienie możliwości wykonania odwodnienia na spornej działce, a nie jej wykupu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 112 ust. 1 tej ustawy, przepisy niniejszego rozdziału 4 ("Wywłaszczenie nieruchomości") stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna (art. 114 ust. 1. u.g.n.). W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2 u.g.n.).
Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać między innymi ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 § 1 u.g.n.). Co do zasady, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).
Podstawę określenia wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.), który jest sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem regulacji u.g.n. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832).
Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega przy tym ocenie organu administracji. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że granice orzekania przez organ drugiej instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści tego środka prawnego. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który – co należy podkreślić – musi zostać wnikliwie rozpatrzony w całości przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przeciwnym razie dochodzi zaś do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., II GSK 219/12). Organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie pełni wyłącznie funkcji kasacyjnej i winien nie tylko odnieść się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, ale również dokonać ponownego merytorycznego rozpoznania całości sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2012 r., IV SA/Gl 1520/11). Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/1).
W niniejszej sprawie, jak wynika z treści odwołania od decyzji Starosty Wejherowskiego, Skarżący kwestionował m. in. sposób wyceny wywłaszczonej nieruchomości, uznając ją za zaniżoną z uwagi na nieuwzględnienie w sporządzonej wycenie, sposobu używania tej nieruchomości, to jest jej zasiania i oczekiwania na zbiory. Wycena nie uwzględnia pożytków, jakie Skarżący może z nieruchomości czerpać. Skarżący wskazał, że na nieruchomości obecnie zasiane jest zboże.
Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do wyżej wymienionego zarzutu (str. 12 uzasadnienia decyzji Wojewody) stwierdził, że zgodnie z protokołem z 6 października 2021 r. działka stanowi pobocze – rów zlokalizowana jest na niej studnia, część działki stanowi fragment drogi gruntowej, w części stanowi fragment ogrodu, a w części pole uprawne. Wojewoda zauważył też, że żadna ze stron postępowania nie poinformowała przed wydaniem decyzji Starosty, o ewentualnej uprawie fragmentu wywłaszczonej nieruchomości. Współwłaściciele przedmiotowej działki nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie tezy stawianej w odwołaniach z 20 i 22 maja 2024 r. Dalej Wojewoda stwierdził, że z operatu szacunkowego wynika, iż brak jest nasadzeń o charakterze kultur wieloletnich, brak danych o zasiewach na dzień wyceny (sezon zimowy).
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sformułowane powyżej stanowisko Wojewody jest niezrozumiałe i nie odnosi się do istoty stawianego przez Skarżącego zarzutu niewłaściwej wyceny nieruchomości. Abstrahując od przytoczenia treści protokołu oględzin oraz fragmentu operatu szacunkowego, nie można zaakceptować stanowiska Wojewody, z którego wynika, że w związku z tym, iż Skarżący nie podnosił tego zarzutu przed organem pierwszej instancji, to nie trzeba go rozpoznać na etapie postępowania odwoławczego. Założenie to jest oczywiście błędne, ponieważ strona postępowania administracyjnego ma prawo w każdym jego stadium, przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszać żądania i zarzuty, a obowiązkiem także organu drugiej stancji jest rozpatrzenie żądań i zarzutów i ocena ich wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przy czym ocena ta powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
W realiach rozpoznawanej sprawie Wojewoda pominął w istocie prezentowane w odwołaniu zarzuty dotyczące wyceny nieruchomości i nie podjął należytych czynności prowadzących do załatwienia sprawy zgodnie z normami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podkreślić należy, że podstawę rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy może stanowić operat szacunkowy spełniający nie tylko warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Zgłaszany przez odwołującego się zarzut dotyczy błędnego w jego ocenie ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego, iż na wywłaszczonej nieruchomości były dokonane zasiewy oraz brak uwzględnienia wartości tych zasiewów oraz pożytków jakie miałyby przynieść przy wycenie nieruchomości.
Zauważyć należy, że jak wskazał Wojewoda, z protokołu oględzin z 6 października 2021 r. wynika, że wywłaszczana działka stanowi w części pole uprawne. Natomiast w treści operatu wskazano na brak danych o zasiewach na dzień wyceny z uwagi na sezon zimowy. W takim stanie sprawy obowiązkiem Wojewody było po pierwsze wyjaśnienie Skarżącemu, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zasiewy oraz pożytki powinny być co do zasady uwzględnione przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, w zależności od przyjętego stanowiska Wojewoda powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy zasiewów faktycznie dokonano, a jeśli tak to jakiego rodzaju. Nieprzekonujący jest przy tym argument Wojewody, że współwłaściciele przedmiotowej działki nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie tezy o dokonanych zasiewach. Jak wynika bowiem z przywołanego już art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 1 k.p.a., to na organie administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dopiero w sytuacji, gdy w określonym stanie sprawy dowody na określone twierdzenia mogą w sposób obiektywny być przedstawione wyłącznie przez strony postępowania, Wojewoda mógłby powołać się na brak wskazania takich dowodów, jednakże jedynie w sytuacji, gdyby zwrócił się wcześniej do Skarżącego o ich przedstawienie. Z treści zaskarżonej decyzji, a także z treści operatu szacunkowego nie sposób odczytać, czy brak uwzględnienia zasiewów i pożytków w wycenie nieruchomości wynikał z tego, że w tej sprawie te elementy nie podlegają wycenie, czy może z tego, że biegła ich nie zidentyfikowała z uwagi na sezon zimowy. Jak wynika z załączonych do operatu fotografii, nieruchomość była pokryta śniegiem. Sam fakt, że w dniu oględzin nieruchomości była ona pokryta śniegiem, nie może powodować odstąpienia od obowiązku ustalenia czy znajdowały się na niej zasiewy. Naturalnym stanem jest, że w okresie zimowym zasiewy nie są widoczne, co nie oznacza, że nie znajdują się na gruncie.
Oczywiście na tym etapie postępowania nie sposób stwierdzić, czy omawiane okoliczności mają wpływ na końcowy sposób załatwienia sprawy administracyjnej, jednakże nie można tracić z pola widzenia konieczności odniesienia się przez Wojewodę do wskazywanych w odwołaniu zarzutów wobec wyceny nieruchomości i ich wpływu na poprawność wykonanej w sprawie wyceny. Oczywiście Wojewoda powinien zwrócić się o stosowne wyjaśnienie do biegłej sporządzającej operat i dopiero na tej podstawie podjąć decyzję w sprawie. Podkreślić należy, że podstawę rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy może stanowić operat szacunkowy spełniający nie tylko warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.
Sąd za niezasadny uznał natomiast zarzut skargi dotyczący prawidłowości przeprowadzenia rokowań warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Prawidłowo wskazał Wojewoda, że Wójt Gminy Szemud, pismem z 15 grudnia 2020 r. w związku z brakiem porozumienia w przedmiocie nabycia na rzecz Gminy S. działki nr [...], wezwał współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do podjęcia rokowań, dotyczących nabycia jej przez Gminę Szemud w drodze umowy notarialnej, wyznaczając termin zawarcia umowy najpóźniej do 19 lutego 2021 r. oraz poinformował, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy Gminą Szemud a współwłaścicielami działki nr [...], skieruje do Starosty wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Pismo zostało doręczone Skarżącemu w dniu 28 grudnia 2020 r. Wójt następnie pismem z 4 lutego 2021 r., w celu zapewnienia stronom odpowiedniego dwumiesięcznego terminu na podjęcie rokowań w przedmiocie nabycia przez Gminę S. przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy notarialnej, przedłużył współwłaścicielom działki nr [...] termin zawarcia umowy do 5 marca 2021 r. ponownie informując, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy Gminą Szemud a współwłaścicielami przedmiotowej działki, skieruje do Starosty wniosek o jej wywłaszczenie. Podkreślenia wymaga, że w obu pismach jasno wskazano, że wywłaszczenie to ma nastąpić związku z planowaną budową drogi gminnej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi też wątpliwości, że adresaci pisma - w tym Skarżący, w żaden sposób na pisma nie odpowiedzieli. Rokowaniami w ujęciu cywilistycznym są negocjacje uregulowane w art. 72 i 721 K.c. Przedmiotem rokowań powinny być zatem wszystkie istotne elementy przyszłej umowy, tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny bądź innej formy rozliczenia (np. nieruchomości zamiennej – por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 114, wyd. 9, 2025). W oczywisty sposób brak reakcji właścicieli nieruchomości na wezwanie do podjęcia rokowań powoduje brak możliwości podjęcia próby ewentualnego porozumienia co do istotnych elementów przyszłej umowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie należało oczekiwać dalszych działań Wójta mających na celu nabycie spornej nieruchomości w drodze rokowań, ponieważ żadne okoliczności tego postępowania nie wskazują na wolę porozumienia Skarżącego z Wójtem w tym obszarze. Skarżący nie podejmując negocjacji z Wójtem, musiał liczyć się z tym, że może zostać wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu przymusowe odebranie jego nieruchomości, natomiast wartość odszkodowania należnego z tego powodu nie będzie ustalona w drodze negocjacji z Wójtem, a na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zdaniem Sądu bezzasadny jest również zarzut dotyczący niewykazania, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest dla zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa drogi gminnej. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości z tego powodu wynika z obowiązujących na tym terenie zapisów planu miejscowego, przewidujących w tym miejscu drogę publiczną. Jako że gminna droga publiczna może być wyłącznie własnością gminy, to przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jej realizacja na spornym obszarze, wymaga nabycia przez gminę własności nieruchomości pod tę drogę przeznaczonej. W ocenie Sądu zarzuty Skarżącego w tej mierze dotyczą w istocie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których ocena leży poza granicami niniejszego postępowania. Ustawodawca przewidział bowiem odrębne środki ochrony prawnej, służące zaskarżaniu uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy, ta część zarzutów Skarżącego, która dotyczy zasadności lokalizacji drogi publicznej w tym miejscu, mogłaby być rozpoznana jedynie w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopóki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje, to jako akt prawa miejscowego musi być stosowany przez organy administracji publicznej.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1. wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wiążą Wojewodę, a ich treść wynika wprost z powyższych rozważań i sprowadza się do wyjaśnienia czy zasiewy oraz pożytki czerpane z wywłaszczonej nieruchomości powinny być uwzględnione przy określaniu odszkodowania za jej wywłaszczenie, a jeśli tak to należy dokonać ustaleń w zakresie faktu i rodzaju nasadzeń oraz wartości związanych z nimi pożytków. Jeśli Wojewoda dojdzie do wniosku, że wskazywane w skardze elementy nie podlegają uwzględnieniu przy wycenie nieruchomości, zobowiązany będzie do wyjaśnienia powodów takiego stanowiska w wydanej przez siebie decyzji z odniesieniem do konkretnych przepisów prawa.
Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.