II SA/Gd 521/23

II SA/Gd 521/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 marca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.79.2022.BB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Sztumskiego z dnia 16 marca 2022 r. nr GK.I.6852.3.2021.DJ, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 marca 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.79.2022.BB, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 12 października 2021 r. E. S.A. wystąpiła do Starosty Sztumskiego o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń do dystrybucji energii elektrycznej na działce oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie U., gmina Sztum, stanowiącej współwłasność skarżącego, I. N. i M. N., w związku z wprowadzeniem nowego ciągu liniowego SN-15 kV z GPZ Sztum, w celu przejścia zasilania części istniejącego ciągu liniowego 70200 Mikołajki – Czernin. Spółka wskazała przy tym, że rokowania z właścicielami nieruchomości zakończyły się wynikiem negatywnym.
Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. Starosta Sztumski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie a pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i wnoszenia uwag.
Następnie, decyzją z dnia 16 marca 2022 r., nr GK.I.6852.3.2021.DJ, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), Starosta Sztumski wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł:
o ograniczeniu sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] o powierzchni 2,93 ha, położonej w obrębie U., gmina Sztum, na rzecz skarżącej Spółki w związku z wprowadzeniem nowego ciągu liniowego SN-15 kV z GPZ Sztum w celu przejścia zasilania części istniejącego ciągu liniowego 70200 Mikołajki – Czernin;
o tym, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez skarżącą Spółkę, wstępu na teren działki nr [...] o powierzchni 2,93 ha, położonej w obrębie U., gmina Sztum, w związku z wprowadzeniem nowego ciągu liniowego SN-15 kV z GPZ Sztum w celu przejścia zasilania części istniejącego ciągu liniowego 70200 Mikołajki – Czernin;
o tym, że powierzchnia trwałego ograniczenia sposobu użytkowania wynosi 63 m2; powierzchnia czasowego zajęcia na czas wykonywania prac wynosi 471 m2 a przebieg linii oraz pasa technologicznego dla ww. przedsięwzięcia oznaczono na załączonej mapie stanowiącej integralną część niniejszej decyzji (załącznik nr 1 i 2).
W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające wydanie przedmiotowej decyzji. Planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z dnia 12 maja 2021 r., nr IM.VI.6733.2.11.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W powyższej decyzji ustalono warunki polegające na budowie linii kablowej SN 15 kV wraz ze złączem kablowym ZKSN, w ramach realizacji inwestycji pod nazwą: "Zadanie 1: linia kablowa SN oraz węzeł SN/SN, w celu zwiększenia mocy zakładu produkcyjnego OBI-24-1902729, Zadanie 2: wprowadzenie nowego ciągu liniowego 15 kV z GPZ Sztum w celu przepięcia zasilania części istniejącego ciągu 70200 Mikołajki - Czernin". Zakres ograniczenia sposobu użytkowania został określony w załącznikach graficznych w skali 1:500. Zgodnie z art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami realizacja inwestycji jest inwestycją celu publicznego. Wnioskująca Spółka jest właścicielem ww. linii a zatem zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) linia ta nie będzie stanowić części składowej nieruchomości, na której się będzie znajdować. Nadto, właściciele nieruchomości odmówili wejścia na grunt i dokonania niezbędnych prac w celu realizacji inwestycji. Pełnomocnik wnioskodawcy do wniosku z dnia 12 października 2021 r. dołączył dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań z współwłaścicielami działki nr [...], położonej w obrębie U., gmina Sztum w zakresie uzyskania zgody na przeprowadzenie prac, które zakończyły się wynikiem negatywnym.
Starosta wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ostateczna decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej KW ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] położonej w obrębie U., gmina Sztum na rzecz Spółki. Ponadto, Spółka zobowiązana jest do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończonych pracach. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dni 7 marca 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.79.2022.BB, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego i uczestniczki postępowania, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zasadne było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Wojewoda wskazał przy tym, że wniosek dotyczy nieruchomości a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadanie polega na wyprowadzeniu nowego ciągu liniowego SN 15 kV z GPZ Sztum w celu przejścia zasilania części istniejącego ciągu liniowego 70200 Mikołajki - Czernin. Głównym celem przedmiotowego zadania inwestycyjnego jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego. Nadto, planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z dnia 12 maja 2021 r., nr IM.VI.6733.2.11.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr 11/2011, z której wynika, że wydana ona została dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN 15kV wraz ze złączem kablowym ZKSN w ramach realizacji inwestycji pod nazwą: "Zadanie.1 linia kablowa SN oraz węzeł SN/SN w celu zwiększenia mocy zakładu produkcyjnego OBI-24-1902729, Zadanie: 2 Wyprowadzenie nowego ciągu liniowego 15 KV z GPZ Sztum w celu przepięcia zasilania części istniejącego ciągu 70200 Mikołajki-Czernin". Działka nr [...] ujęta została jako teren inwestycji w zapisach ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda zaznaczył przy tym, że treść ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wiążąca zarówno dla organu, jak i dla stron postepowania, a celem niniejszego postępowania nie jest analizowanie, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie.
Jednocześnie, Wojewoda ocenił, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] inwestor przeprowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia i rokowania te, których nie sposób uznać za pozorne, nie przyniosły pozytywnego rezultatu. O fakcie tym świadczą znajdujące się w aktach sprawy: pisma inwestora z dnia 10 lutego i 27 lipca 2021 r., tj. "zaproszenie do rokowań", skierowane do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z prośbą o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu posadowienia urządzeń elektroenergetycznych, do pism załączono oświadczenie woli dotyczące udostępnienia nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, mapę poglądową, oraz poinformowano, iż brak zgody lub brak odpowiedzi, będzie zobowiązywał inwestora do zwrócenia się do właściwego miejscowo starosty, w celu uzyskania zezwolenia na skorzystanie z nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie poinformowano, że na każdym etapie postępowania administracyjnego inwestor gotowy jest do polubownego załatwienia sprawy; notatka służbowa inwestora z dnia 20 lipca 2021 r., ze spotkania z I. N., z której wynika, iż właścicielce wyjaśniony został zakres prac, jednak poinformowała, że musi przedyskutować sprawę z synami; notatka służbowa inwestora z dnia 27 lipca 2021 r., z rozmowy telefonicznej ze skarżącym, z której wynika, iż współwłaściciel oczekuje konkretnej propozycji finansowej. Z powyższego wynika, że inwestor występował o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazał również na czym będą polegać prace, zaproponował podpisanie oświadczenia woli dotyczącego udostępnienia nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami a pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości nie doszło do porozumienia, gdyż w aktach sprawy brak jest oświadczenia woli, które potwierdzałoby tą okoliczność. Wojewoda podkreślił przy tym, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań a zatem mogą one być zakończone w dowolnym czasie a przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że w treści decyzji organu I instancji Starosta wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje na rzecz E. S.A., w związku z wyprowadzeniem nowego ciągu liniowego SN 15 KV z GPZ Sztum w celu przejścia zasilania z części istniejącego ciągu liniowego 70200 Mikołajki - Czernin. Wskazano, iż powierzchnia trwałego ograniczenia sposobu korzystania wynosi 63 m2. Powierzchnia czasowego zajęcia na czas wykonania prac wynosi 471 m2. Co więcej, decyzja zawiera załączniki nr 1 i nr 2, z których wynika zakres prac, jak również, że projektowana jest linia kablowa. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie jest jednak zezwoleniem o charakterze pozwolenia na budowę tych urządzeń, a jedynie zezwoleniem o skutkach dopuszczalności zajęcia cudzej nieruchomości. Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji, obowiązku określenia kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Nadto, nie ma możliwości by starosta, wydający decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadził ramy czasowe dla tego ograniczenia. Takie działanie byłoby niezgodne z aktualnie powszechnie obowiązującymi przepisami. Co więcej, decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej, a tym samym nie może w pasie eksploatacyjnym zabudowywać nieruchomości lub wykonywać trwałych nasadzeń. Z tego względu Starosta był zobowiązany wskazać w zaskarżonej decyzji, jaki zakres nieruchomości będzie trwale zajęty po zakończeniu prac budowlanych, co też prawidłowo uczynił zarówno w sentencji decyzji, jak i na załączniku graficznym, bowiem ograniczenie sposobu korzystanie z nieruchomości jest ograniczeniem stałym, a nie jak wskazują odwołujący się, ograniczeniem czasowym. Stanowisko odwołujących się, iż w decyzji nie ma zapisu dotyczącego doprowadzenia działki do stanu pierwotnego, również jest błędne. Wskazać należy, że w omawianym artykule nie ma zapisu wskazanego o przywróceniu nieruchomości do stanu pierwotnego. O obowiązku tym rozstrzyga bowiem wprost art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego treści bezpośrednio wynika na kim ciąży z mocy prawa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i w jakim terminie ma być on wykonany. O obowiązku tym przesądził więc ustawodawca. Oznacza to, że zawarcie takiego zapisu o zobowiązaniu inwestora we wskazanym zakresie, nastąpiłoby bez podstawy prawnej, a więc decyzja nie powinna zawierać tego elementu. Starosta w zaskarżonym rozstrzygnięciu powołał przepis prawa, na podstawie którego wydal rozstrzygnięcie oraz przesłanki niezbędne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W rozstrzygnięciu Starosty wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest uzasadnione i zgodne z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że inwestor podjął próby zawarcia porozumienia z właścicielem nieruchomości w przedmiotowej sprawie, jednak bez pozytywnego rezultatu. Starosta nie naruszył więc zasad postępowania administracyjnego, wielokrotnie informował strony postępowania o nowych dowodach w sprawie.
Reasumując, Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 16 marca 2022 r. jest prawidłowa, w sposób precyzyjny wyznacza zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazując przy tym jego cel (z określeniem prac, jakie mają być wykonane), a także podmiot uprawniony (inwestora).
We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), poprzez:
- dokonanie niewłaściwej oceny dowodów noszącej znamiona dowolności i przekraczającej zakres oceny swobodnej - skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, w tym błędnym ustaleniem, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza przeprowadzenie rokowań w oparciu o zapis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- brak zebrania wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, rozważenia go i poddania ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z ww. przepisów; a także oparcie się przy wydaniu decyzji na dokumentach ("korespondencji" i notatkach służbowych inwestora), z których nie wynika, że zostały przeprowadzone pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
2) przepisów prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy), tj. art. 124 ust. 1 oraz art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez:
- niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie wymagane ustawą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej polegającej na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; błędne uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy wnioskodawca nie prowadził rokowań, a jedynie zwrócił się do współwłaścicieli z prośbą o podpisanie jednostronnie przygotowanego oświadczenia dotyczącego nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości na zasadach określonych wyłącznie przez wnioskodawcę i po otrzymaniu odmownej odpowiedzi na zaproponowany jednostronnie kształt oświadczenia zaniechał podjęcia prawdziwej fazy rokowań; błędne uznanie, że do wniosku w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości inwestor dołączył dokumenty wykazujące przeprowadzenie rokowań;
- błędną wykładnię poprzez błędne utożsamienie przez organ administracyjny samego złożenia prośby o podpisanie jednostronnego (niewypracowanego przez dwustronne rozmowy) oświadczenia z przeprowadzeniem rokowań, które w rzeczywistości nigdy się nie odbyły.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą rozpoznania wniosku E. S.A. z dnia 12 października 2021 r. stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Z przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Zwrócić należy uwagę, że ze względu na umiejscowienie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości – na stałe lub czasowo.
Artykuł 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uregulowania szczególnego i nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym lub w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że planowana przez Spółkę inwestycja polegająca na wyprowadzeniu nowego ciągu liniowego SN 15 kV z GPZ Sztum w celu przejścia zasilania części istniejącego ciągu liniowego 70200 Mikołajki – Czernin stanowi inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że została objęta ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z dnia 12 maja 2021 r., nr IM.VI.6733.2.11.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr 11/2011, z której wynika, że wydana ona została dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN 15kV wraz ze złączem kablowym ZKSN w ramach realizacji inwestycji pod nazwą "Zadanie.1 linia kablowa SN oraz węzeł SN/SN w celu zwiększenia mocy zakładu produkcyjnego OBI-24-1902729, Zadanie: 2 Wyprowadzenie nowego ciągu liniowego 15 KV z GPZ Sztum w celu przepięcia zasilania części istniejącego ciągu 70200 Mikołajki-Czernin".
Zgodnie przy tym z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Jak prawidłowo stwierdził Wojewoda, treść ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wiążąca zarówno dla organu, jak i dla stron postępowania i nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
W sprawie istotne znaczenie ma bezsporna również okoliczność, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], położoną w obrębie U., gmina Sztum, której współwłaścicielem jest skarżący, ujęta została jako teren inwestycji w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z dnia 12 maja 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast, czy przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor przeprowadził z właścicielami tej nieruchomości rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie przedmiotowych prac.
Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak wyżej wspomniano muszą natomiast poprzedzać rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Nie jest kwestią sporną, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany.
Natomiast, aby stwierdzić, czy obowiązek rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został dochowany, istotna jest prawidłowa wykładnia powołanego przepisu. Zgodnie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego przepisu wynika, że rokowania mają dotyczyć uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy zauważyć, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji stwierdził kategorycznie, że właściciele nieruchomości odmówili wejścia na grunt i dokonania niezbędnych prac w celu realizacji inwestycji, wskazując przy tym jedynie, że do wniosku z dnia 12 października 2021 r. dołączono dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań z współwłaścicielami działki nr [...], położonej w obrębie U., gmina Sztum w zakresie uzyskania zgody na przeprowadzenie prac, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Brak jest przy tym jakichkolwiek szczegółowych ustaleń i rozważań organu w tym zakresie. Z kolei organ odwoławczy uznając spełnienie powyższej przesłanki wskazał na pisma inwestora z dnia 10 lutego i 27 lipca 2021 r. i dołączone do nich oświadczenia woli dotyczące udostępnienia nieruchomości oraz mapy poglądowe, stanowiące - w ocenie organu - zaproszenia do rokowań, a także na notatki służbowe inwestora z dnia 20 lipca 2021 r. - ze spotkania z uczestniczką postępowania oraz z dnia 27 lipca 2021 r. - z rozmowy telefonicznej ze skarżącym.
Tymczasem, w aktach administracyjnych brak jest wszystkich załączników do pism z dnia 10 lutego i 27 lipca 2021 r. Przedłożone natomiast oświadczenia woli dotyczące udostępnienia nieruchomości zawierają kategoryczny warunek nieodpłatnego ich udostępnienia. Z kolei zawarte w treści pism z dnia 10 lutego i 27 lipca 2021 r. zaproszenie do rokowań dotyczyło wyłącznie podpisania przekazywanych jednocześnie oświadczeń o takiej treści. Wskazać przy tym należy, że pismo z dnia 10 lutego 2021 r. zostało wystosowane jeszcze przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przedłożonych notatek wynika zaś jedynie, że uczestniczka postępowania została poinformowana tylko o zakresie prac, a skarżący poinformował, że oczekuje konkretnej propozycji finansowej.
W świetle poczynionych przez organy ustaleń nie można zatem stwierdzić czy w istocie doszło do przeprowadzenia rzeczywistych rokowań zmierzających do uzyskania zgody właścicieli na realizację inwestycji na ich nieruchomości, a tym samym czy został spełniony wynikający z treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunek dotyczący braku wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych.
W orzecznictwie podkreśla się, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji pojęcia "rokowania", przy czym nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego, skutkiem czego winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Przy tym, kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako wypracowują kształt przyszłego porozumienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2028 r., sygn. akt I OSK 2866/17 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, a w jego konsekwencji naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 124 ust. 1 i ust. 3, do których doszło przy wydawaniu tych decyzji, uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organy powinny przede wszystkim zbadać, czy w tej sprawie, przed wniesieniem wniosku przez inwestora, zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy rokowania z właścicielami nieruchomości, której wniosek dotyczył.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.