II SA/Gd 136/22

II SA/Gd 136/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 536/23 - Wyrok NSA z 2025-08-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 24
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. i M. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2021 r., nr WOP.7721.107.2021.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. D. i M. D. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. D. i M. D. wnieśli skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 29 marca 2021 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia 29 marca 2021 r. nakazał M. i M. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego w maju 2020 r. budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach głównej bryły konstrukcyjnej 11,55m x 5,7m (część przeszklona rekreacyjna o wymiarach 6,92m x 5,63m) usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Ł., gm. Kartuzy oraz drewnianego tarasu o wymiarach 11,58m x 6,88m usytuowanego częściowo na terenie działki nr [...] (jezioro R.) w miejscowości Ł., gm. Kartuzy.
Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 20 lipca 2020 r. przeprowadził kontrolę na terenie działki nr [...] w Ł., w trakcie której ustalono, że na jej terenie wybudowany został samowolnie budynek rekreacji indywidualnej, parterowy o konstrukcji stalowej, trwale związany z gruntem, o wymiarach głównej bryły konstrukcyjnej 11,55m x 5,7m (część przeszklona rekreacyjna o wymiarach 6,92m x 5,63m) i drewniany taras o wymiarach 11,58m x 6,88m, usytuowany częściowo na terenie jeziora R. (działka nr [..]. w Ł. stanowiąca własność Skarbu Państwa). Do budynku doprowadzona została instalacja elektryczna, instalacja wodociągowa z własnego ujęcia na działce nr [...] w Ł., a ścieki odprowadzane do zbiornika na ścieki o poj. 5m3 usytuowanego na działce [...] w Ł. Według oświadczenia M. D. i M. D. roboty budowlane zostały rozpoczęte w maju 2020 r. i nie zostały zakończone, pozostały jeszcze do wykonania drobne prace wykończeniowe. Inwestorzy oświadczyli też, że nie posiadają zezwolenia na realizację robót od Starosty Kartuskiego.
M. D. w piśmie, które wpłynęło do organu 31 sierpnia 2020r. poinformował, że przedmiotowy budynek pełni funkcję zaplecza budowy dla inwestycji prowadzonej na działce sąsiedniej, to jest na działce nr [...] w Ł. oraz przeznaczony jest na cele biura budowy i pomieszczenia ochrony. W ocenie organu oświadczenie to nie ma poparcia w rzeczywistości. Z dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas kontroli w dniu 20 lipca 2020 r. jednoznacznie wynika, że budynek rekreacji indywidualnej składa się z pomieszczenia łazienki oraz aneksu kuchennego z salonem (część przeszklona) oraz tarasu znajdującego się częściowo w wodzie jeziora R. Budynek zatem nie nosi znamion obiektu tymczasowego, służącego celom zaplecza budowy. W tym kontekście organ wskazał, że M. D. otrzymał od Starosty Kartuskiego decyzję wydaną dnia 27 października 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz utwardzenie terenu i budowę zbiornika na ścieki sanitarne, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w Ł. Natomiast będący przedmiotem postępowania budynek nie znajduje się na terenie budowy, nie można zatem zakwalifikować go jako zaplecza budowy. Ponadto z mapy ewidencyjnej wynika, że odległość pomiędzy działką nr [...] a przedmiotową działką nr [...] wynosi ponad 200m i dzielą je trzy inne działki (działki nr [...]-[...]) a ukształtowanie terenu tych działek nie pozwala na to, by kontrolować prace na terenie działki, na której trwają prace przy budowie budynku mieszkalnego. Aby można było uznać obiekt jako zaplecze budowy, musi wystąpić funkcjonalne powiązanie tego obiektu z prowadzonymi robotami budowlanymi oraz położeniem na terenie budowy, a takiego powiązania organ nie stwierdził. Organ wskazał też, że budynek jest trwale związany z gruntem, zatem ma on funkcjonować przez wiele lat, nawet po ukończeniu robót budowlanych na sąsiedniej działce.
Organ wyjaśnił też, że odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowy budynek jest niezgodny z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 147/VII/11 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, zmienionej uchwałą z dnia 21.12.2017 r., która w § 3 pkt 7 wprowadziła zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
M. D. i M. D. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w postanowieniu Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2021 r. uchylającym postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 9 listopada 2020 r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 29 marca 2021 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Organ odwoławczy przypomniał najpierw, że postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wstrzymał M. D. i M. D. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] w miejscowości Ł. oraz nałożył na nich, w związku z samowolną realizacją tego obiektu, obowiązek przedłożenia do dnia 31 maja 2021 r. enumeratywnie wymienionych dokumentów. Postanowienie to zostało następnie przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem tymczasowym wykorzystanym na czas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i [...] w Ł. Wskazania te zostały wykonane.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że jak wynika z ustaleń, projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 27 października 2015r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie obejmuje swoim zakresem działki, na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania. Ponadto przedmiotowy budynek pełni funkcję rekreacji indywidualnej, jest w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora, jego część (drewniany taras połączony konstrukcyjnie z obiektem, na konstrukcji stalowej i stalowych palach), znajduje się w na terenie działki nr [...], stanowiącej wody jeziora R. Obiekt składa się z łazienki, salonu z aneksu kuchennego, charakteryzuje się starannym sposobem wykończenia i użytymi materiałami wysokiej jakości, co stanowi o tym, że pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem wynosi 65,84 m2, natomiast część przeszklona budynku wynosi 6,92m x 5,63m, co daje powierzchnię 38,96 m2. Zatem budynek, i to bez tarasu, ma powierzchnię większą niż 35m2, zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, zatem zasadne było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy uznał też, że organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił od procedury opisanej w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej jest usytuowany bezpośrednio przy brzegu, zaś taras budynku jest usytuowany częściowo w wodzie jeziora R. W związku z tym jest niezgodny z ustaleniami uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, zmienionego uchwałą z dnia 21 grudnia 2017 r., co wyklucza możliwość jego legalizacji.
M. D. i M. D. w skardze na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2021 r. zarzucili organowi:
naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym uznaniem, że przedmiotowy obiekt nie jest zapleczem budowlanym, podczas gdy w toku postępowania zostało wykazane, że jest wykorzystany na cele budowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...];
naruszenie § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27.04.2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego poprzez jego mylną interpretację i w konsekwencji błędne uznanie, że na działce nr [...] wykluczona jest jakakolwiek zabudowa;
naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zaniechanie wszczęcia procedury umożliwiającej zalegalizowanie obiektu usytuowanego na działce nr [...];
naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji mylne uznanie, że taras usytuowany przy przedmiotowym obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy tego typu obiekty, w myśl wyżej powołanego przepisu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Prawo budowlane nie określa, jaką formę może mieć obiekt przeznaczony do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz że nie stanowi, iż obiekt stanowiący zaplecze budowy musi być usytuowany na tej samej działce, na której realizowana jest inwestycja. Ponadto, w świetle prawa budowlanego kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji obiektu nie stanowią jego wymiary lecz jego przeznaczenie. W ocenie skarżących organ II instancji w sposób całkowicie dowolny, nie mając żadnych ku temu podstaw, uznał przedmiotowy obiekt za budynek rekreacji indywidualnej.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób całkowicie bezpodstawny przyjął też, że na działce skarżących nie ma możliwości usytuowania jakichkolwiek obiektów budowlanych. Ustalenie takie pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27.04.2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, który wprost dopuszcza budowę obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej w odległości mniejszej aniżeli 100m liczonych od linii brzegowej. W tym kontekście skarżący oświadczyli, że po zakończeniu budowy, zamierzają wykorzystać sporny obiekt jako obiekt służący turystyce wodnej.
Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego błędnie uznał też, że pozwolenia na budowę wymagała budowa tarasu. Pozostaje to w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Zaskarżona decyzja została uchylona, jakkolwiek nie z powodu zarzutów wskazanych w skardze, które w całości okazały się niezasadne.
Obowiązkiem rozbiórki objęty został obiekt budowlany zaklasyfikowany przez organy jako budynek rekreacji indywidualnej, trwale związany z gruntem, pobudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego legalizacja jest niemożliwa z powodu naruszenia wynikającego z uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. zakazu wznoszenia obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora R.
Zdaniem skarżących z kolei, przedmiotowy obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Nadto obiekt ten ma po zakończeniu budowy służyć turystyce wodnej, w związku z czym na jego pozostawienie zezwala § 3 pkt 7 ww. uchwały.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 12 sierpnia 2020 r., zatem zastosowanie znajdują przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2020r., poz. 471).
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, na terenie działki nr [...] w Ł., w maju 2020 r. skarżący wybudowali obiekt parterowy o konstrukcji stalowej, o wymiarach głównej bryły konstrukcyjnej 11,55m x 5,7m (część przeszklona rekreacyjna o wymiarach 6,92m x 5,63m) i drewniany taras o wymiarach 11,58m x 6,88m, usytuowany częściowo na terenie jeziora R. (działka nr [..] w Ł. stanowiąca własność Skarbu Państwa). Do obiektu doprowadzona została instalacja elektryczna, instalacja wodociągowa z własnego ujęcia na działce nr [...] w Ł., a ścieki odprowadzane do zbiornika na ścieki o poj. 5m3 usytuowanego na działce [...] w Ł.
Organy zaklasyfikowały sporny obiekt jako budynek rekreacji indywidualnej trwale związany z gruntem. W ocenie Sądu jednak z materiału dowodowego nie wynika, aby obiekt ten posiadał fundamenty, co wyklucza możliwość zaklasyfikowania go jako budynku.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/18). Dany obiekt budowlany nie będzie zatem budynkiem, nawet jeśli posiada ściany, dach i jest trwale związany z gruntem, jeżeli związanie to nie następuje poprzez fundament.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10). Na tym tle w orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organ nie dostrzegł, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna prowadzi do wniosku, że przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem konstrukcji stalowej i nie posiada fundamentów w podanym wyżej rozumieniu. Nie może być zatem uznany za budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany jest natomiast budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Jednocześnie w ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z powyższego przepisu wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym mogą być obiekty budowlane trwale związane z gruntem jak i obiekty nietrwale związane z gruntem, które przykładowo wymieniono.
Zasadą jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy przewidziano zwolnienie od tego obowiązku. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W przepisie tym ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając jednak konieczność zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowę "tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tak więc budowa takiego obiektu (ustawienie go na działce) wymaga uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy). Warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest zatem dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, oraz dokonanie rozbiórki lub przeniesienia obiektu przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Warunki te w tej sprawie nie zostały spełnione, co oznacza, że zastosowanie ma zasada ogólna wynikająca z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Nie mają też racji skarżący wskazując, że sporny obiekt stanowi zaplecze budowy o jakim mówi przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Przepis ten wyraźnie stanowi, że obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powinny być położone "na terenie budowy", co w niniejszej sprawie nie jest spełnione. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest na działce nr [...] w Ł., położonej w odległości 200 m od działek nr [...] i [..], na których realizowana jest budowa budynku mieszkalnego. Działki te nawet do siebie nie przylegają, są oddzielone trzema innymi działkami ([...]-[...]). Co więcej, projekt zagospodarowania terenu dołączony do projektu zatwierdzonego decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 27 października 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], nie obejmuje swoim zakresem działki [...] (na której zlokalizowany jest obiekt objęty postępowaniem). Przesądza to o braku możliwości zakwalifikowania tego obiektu do obiektów, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy.
Prawidłowo organ I instancji ocenił jako niewiarygodny dowód w postaci oświadczenia kierownika budowy K. W. oraz wpisu w dzienniku budowy, mających potwierdzać, że w dniu 16 lipca 2020 r. na należącej do inwestora działce [...] ustawiono tymczasowy budynek zaplecza budowy (wykorzystano posiadany przez inwestora modułowy budynek rekreacyjny). Jak bowiem wynika z oświadczeń skarżących złożonych do protokołu kontroli w dniu 20 lipca 2020 r. roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku zostały rozpoczęte w maju 2020 r. Ponadto zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli na terenie działki nr [...] w Ł. w sprawie obiektu budowlanego zostało wysłane do właścicieli działki w dniu 23 czerwca 2020 r., co potwierdza istnienie przedmiotowego obiektu już w czerwcu. W tych okolicznościach ocena dowodów przeprowadzona przez organ I instancji nie nasuwa zastrzeżeń, jest zgodna z art. 80 k.p.a.
Podsumowując, przedmiotowy obiekt niewątpliwie zbudowany został w ramach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie, czy wzniesiony obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym aktów prawa miejscowego. Organ taką analizę przeprowadził stwierdzając, że przedmiotowa budowa zrealizowana została z naruszeniem zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, który to zakaz wynika z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, co uniemożliwia dokonanie legalizacji spornej zabudowy i przesądza o konieczności orzeczenia rozbiórki. Stanowisko to jest prawidłowe. Wskazany § 3 pkt 7 ww. uchwały odnosi się do budowania nowych obiektów budowlanych, a więc także tymczasowych obiektów budowlanych, jakim jest obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy.
Strona podniosła, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest obiektem służącym turystyce wodnej i jako taki obiekt kwalifikuje się do odstępstwa od wspomnianego zakazu budowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wynikającym z § 3 pkt 7 ww. uchwały. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Również ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała, nie definiuje tego pojęcia. Z kolei ustawa - Prawo budowlane, za obiekty sportu i turystki uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie, wyciągi narciarskie, kolejki liniowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie - załącznik nr V do tej ustawy. Natomiast w załączniku XXI powyższej ustawy wyróżniono obiekty związane z transportem wodnym: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie. Brak legalnej definicji tego pojęcia także w innych aktach normatywnych, regulujących podobne zagadnienia, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. W tej sytuacji wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. A zatem, pojęcie "turystyka" w znaczeniu powszechnym oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez "turystykę wodną" należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą, do obiektów służących turystyce wodnej należałoby przede wszystkim zaliczyć stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej (wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 993/14).
W wyroku z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1492/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeznaczenie takich obiektów, jak sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, zmywalnia, aneks kuchenny, nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. To, że pośrednio związek taki jest oczywisty, nie przesądza o dopuszczalności ich wznoszenia w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Brak jest przeszkód aby tego rodzaje funkcje mogły być realizowane poza stumetrowym pasem ochronnym. Gdyby bowiem przyjąć, że wszelkie obiekty związane z turystyką wodną szeroko rozumianą mogą być lokalizowane w takich miejscach, oznaczałoby również zgodę na realizację takich obiektów, jak np. stacje paliw, niezbędne do eksploatacji motorówek itp. Rozumienie analizowanego pojęcia nie może być więc zbyt szerokie. Obiekty służące turystyce wodnej to obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.
Będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt budowlany, pełniący funkcje rekreacji indywidualnej, nie może być uznany za obiekt służący turystyce wodnej w podanym wyżej rozumieniu. Służy on celom wypoczynkowym połączonym z możliwością noclegu, a nie korzystaniu ze sprzętu pływającego w związku z uprawianiem turystki wodnej.
Naruszenie zakazu wynikającego z § 3 pkt 7 uchwały oznacza, że brak jest możliwości legalizacji wybudowanego obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami. W rozpoznawanej sprawie procedura legalizacyjna nie została uruchomiona, ponieważ prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że lokalizacja obiektu narusza ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Podsumowując, przedmiotowy obiekt stanowił samowolę budowlaną, której legalizacja jest niemożliwa, w związku z czym wskazane jest jak najszybsze dokonanie jego rozbiórki w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Niemniej jednak, wobec błędnego określenia w wydanej decyzji przedmiotu orzeczonego obowiązku rozbiórki, Sąd decyzję tę uchylił. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2. Kwalifikacja obiektu budowlanego dokonana przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter wiążący dla organów egzekucyjnych, które nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że eliminacja dostrzeżonych uchybień jest możliwa w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpozna sprawę i podejmie rozstrzygnięcie zgodne z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego do skargi w wysokości 500 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz 34 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez oboje skarżących.