II SA/Gd 513/21

II SA/Gd 513/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Marek Kraus /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 840/22 - Wyrok NSA z 2023-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako ,,k.p.a."), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. dalej jako ,,u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 listopada 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2015 r., A. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb ewidencyjny [..], położonej w G., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność W. K.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. organ wezwał Inwestora do dostarczenia do wniosku: projektu inwestycji na mapie zasadniczej do celów projektowych z czytelnym określeniem graficznym strefy ograniczeń oraz położenia projektowanej sieci, a także granic działki objętej wnioskiem oraz dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Inwestor przesłał do organu następujący
materiał dowodowy: kserokopie potwierdzonej za zgodność z oryginałem mapy zasadniczej dotyczącej inwestycji, kserokopie dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem z przeprowadzonych rokowań.
Pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie.
Pismem z dnia 11 września 2015 r. organ zwrócił się do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego z prośbą o potwierdzenie, czy przekazany przez wnioskodawcę projekt inwestycji dotyczący przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym obszarze. W odpowiedzi pismem z dnia 23 września 2015 r. wskazano, że planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej, a więc należy ją uznać za inwestycję zgodną z planem miejscowym. Przebieg fragmentu projektowanej sieci gazowej pokazany na załączniku do ww. pisma zlokalizowany jest na terenie karty nr [..] teren ulicy lokalnej - odcinek ulic R. D. i A. L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] o numerze ewidencyjnym [..].
Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. oraz 29 stycznia 2016 r. organ wezwał Inwestora do wykazania konieczności posadowienia gazociągu na ww. obszarze, jak również do przedłożenia wyjaśnień, czy planowana inwestycja spowoduje poprawę stanu technicznego infrastruktury technicznej. Dnia 19 lutego 2016 r. Inwestor ustosunkował się do powyższych pism, wyjaśniając, "iż planowana modernizacja sieci gazowej ma na celu poprawienie stanu technicznego istniejącej infrastruktury technicznej; zgodnie ustaleniami dot. obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej zawartymi w karcie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie modernizacji sieci gazowej ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpiecznej i nie przerwanej dostawy gazu do jej odbiorców."
Pismem z dnia 31 maja 2016 r. swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie przesłał właściciel nieruchomości W. K., wskazując, iż jego zdaniem działania Spółki pozbawiają go pełnego władania gruntem oraz iż wyraża stanowczy sprzeciw przeciwko ustaleniu służebności na jego gruncie.
Pismem z dnia 11 października 2016 r. Prezydent Miasta zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Dnia 26 października 2016 r. swoje stanowisko w sprawie przesłał Inwestor wskazując "iż z uwagi na wiek gazociągu jak i liczne ogniska korozji, wykonanie sieci gazowej na odcinku [..] jest obligatoryjne", jednocześnie podkreślając, że "z uwagi na lokalizację ww. działki w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości ustalenia i zastosowania trasy alternatywnej. Pismem z dnia 12 maja 2017 r. inwestor uzupełnił materiał dowodowy przesyłając odpisy Krajowego Rejestru Sądowego Spółki, pełnomocnictwa do reprezentowania Inwestora oraz oświadczając, "iż zakończone zostały rokowania prowadzone z właścicielem nieruchomości (...)".
Dnia 23 maja 2017 r. Prezydent Miasta ponownie wezwał Inwestora o uzupełnienie akt sprawy o stosowne pełnomocnictwa oraz o sprecyzowanie czy planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu gazociągu na ww. nieruchomości spowoduje poprawę stanu technicznego infrastruktury technicznej mając na względzie już istniejącą w tym miejscu infrastrukturę techniczną do przesyłu gazu. W szczególności wezwano do wskazania, czy istniejąca linia przesyłowa pozostanie, jaki jest jej stan, czy często mają miejsce przerwy w dostawie
gazu w tych okolicach. Pismem z dnia 19 września 2017 r. Inwestor złożył następujące wyjaśnienia: "planowana modernizacja sieci gazowej ma na celu poprawienie stanu technicznego istniejącej infrastruktury technicznej zgodnie ustaleniami dot. obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej zawartymi w karcie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie modernizacji sieci gazowej ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpiecznej i nie przerwanej dostawy gazu do jej odbiorców"; "z uwagi na wiek gazociągu jak i liczne ogniska korozji, wykonanie sieci gazowej na odcinku [..] jest obligatoryjne"; "z uwagi na lokalizację ww. działki w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości ustalenia i zastosowania trasy alternatywnej".
Dnia 28 września 2017 r. na przedmiotowej nieruchomości odbyła się wizja lokalna.
Pismem z dnia 6 października 2017 r. Inwestor złożył wyjaśnienia, m.in. iż planowana inwestycja dotyczy budowy sieci gazowej, jednocześnie precyzując, że na przedmiotowej działce istnieje już sieć gazowa. Planowana budowa sieci gazowej będzie polegała na ułożeniu nowego gazociągu zgodnie z wykonanym projektem bez usuwania obecnie czynnej sieci gazowej. Nie będą wykonane żadne przyłącza na niniejszej działce. Przeprowadzenie nowej budowy jest konieczne z uwagi na zły stan obecnie funkcjonującej. Po wykonaniu planowanej inwestycji obecnie funkcjonujący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji oraz trwale zaślepiony. Do pisma dołączono oświadczenie z którego wynika, iż Inwestor zakończył prowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości – W. K. z uwagi na brak możliwości porozumienia.
Pismem z dnia 25 października 2017 r. Prezydent Miasta zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie dni 7 od dnia doręczenia pisma. Dnia 3 listopada 2017 r. z aktami sprawy zapoznał się właściciel nieruchomości W. K., a następnie pismem z dnia 8 listopada 2017 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wskazując, iż jego zdaniem "rokowania nie zostały zakończone (...) tylko zerwane przez A. (...) ponieważ wielokrotnie umówione terminy spotkań z P. P. L. nie dochodziły do realizacji (...)".
2.2. Decyzją z dnia 24 listopada 2017 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obręb ewidencyjny nr [..], położonej w G., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą KW nr [..], będącej własnością W. B. K., poprzez udzielenie inwestorowi A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia w przekroju nie większym niż 250 mm, na długości 14 metrów wzdłuż granicy działki, na głębokości co najmniej 1,0 metra, pas montażowy na okres budowy wynosi 3,0 m, strefa kontrolowana gazociągu wynosi 1,0 m (2 x 0,5 m od linii gazociągu) - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że materialnoprawnymi przesłankami prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. są: brak zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz charakter publiczny planowanej inwestycji, który musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Przed złożeniem wniosku Spółka kilkukrotnie podejmowała działania zmierzające do uzyskania zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości na umieszczenie gazociągu niskiego ciśnienia wraz z prośbą o ustanowienie służebności przesyłu. Dowody z ich przeprowadzenia w postaci notatki służbowej ze spotkania z dnia 6 grudnia 2013 r., pism z dnia 1 stycznia 2014 r. oraz 2 maja 2014 r. i notatki służbowej z rozmowy telefonicznej zostały dostarczone przez Spółkę. Wnioskodawca dostarczył również pisma wraz z porozumieniem W. K. kierowane do Inwestora. Proponowane warunki przedstawione w porozumieniu nie zostały zaakceptowane przez Spółkę, a w szczególności zapis dotyczący kary pieniężnej w wysokości 100.000,00 zł w przypadku wystąpienia do sądu przez inwestora o ustanowienie służebności przesyłu. Wobec powyższego żądania Spółka uznała rokowania za zakończone, gdyż warunki przedstawione przez właściciela nieruchomości były nie do przyjęcia, co zostało potwierdzone w oświadczeniu z dnia 6 października 2017 r. o zakończeniu rokowań. Niewątpliwe jest zatem spełnienie przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. nieuzyskanie zgody właściciela oraz fakt zakończenia rokowań. Jednocześnie organ zauważył, że uwagi wniesione przez W. K. odnośnie sposobu zakończenia rokowań przez Spółkę, jak również pozostałe zarzuty dotyczące m.in. nierozliczenia się przez Spółkę za korzystanie z przedmiotowego gruntu, niewynajęcie terenu pod gazociąg, w żaden sposób nie wpływają na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazano, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych określa, że niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Natomiast odnosząc się do kwestii odszkodowania, organ przypomniał, że ze względu na treść art. 129 ust. 5 u.g.n. organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124 u.g.n.
Ponadto, zdaniem organu, zaplanowane prace są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kwestii poprawy stanu technicznego infrastruktury. A. jako przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją i przesyłem paliwa gazowego zobowiązane jest do zapewnienia w sposób nieprzerwany i niezawodny dostaw paliwa gazowego do jego odbiorców i jako taki podmiot ma wiedzę specjalistyczną odnośnie stanu linii sieci gazowych. Na przedmiotowej nieruchomości istnieje już sieć gazowa, jednak z uwagi na wiek gazociągu, do budowy którego użyto materiału obecnie nie używanego oraz liczne ogniska korozji nie nadaje się on do remontu, dlatego konieczne jest przeprowadzenie nowej sieci gazowniczej, która umożliwi właścicielom nieruchomości położonych w rejonie ulic A. L. oraz K. korzystanie z sieci gazowej. Po wykonaniu planowanej inwestycji obecnie funkcjonujący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji oraz trwale zaślepiony. A zatem, w ocenie organu, planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci gazowej spełnia warunki wskazane w definicji celu publicznego. Prezydent Miasta wskazał, że rysunek graficzny przedstawiający przebieg inwestycji został czytelnie sporządzony i pokazuje, że planowana sieć gazowa przebiegać ma wzdłuż granicy działki, która stanowi głównie chodnik, w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości i stanowi załącznik do przedmiotowej decyzji. W ocenie organu, rysunek w tym kształcie chroni w sposób wystarczający prawa właściciela nieruchomości przed korzystaniem z uzyskanego ograniczenia nieruchomości w sposób nadmierny i nieuprawniony.
2.3. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania W.K., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 listopada 2017 r.
2.4. Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 540/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 10 kwietnia 2020 r.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że należy uchylić decyzję, ponieważ doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co sprawiło, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § pkt 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że powodem naruszenia ww. przepisów jest fakt, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było przez pracownika – D. D.-D., która w postępowaniu odwoławczym, jako pracownik upoważniony przez Wojewodę, podpisała decyzję z dnia 10 kwietnia 2020 r. Stwierdzona wada postępowania odwoławczego doprowadziła do eliminacji decyzji wydanej przez organ odwoławczy, niezależnie od innych postawionych w skardze zarzutów, do których Sąd nie mógł się odnieść, bowiem w wyniku wyeliminowania zaskarżonej decyzji ustosunkowywanie się do jakichkolwiek zarzutów było bezcelowe.
2.5. Decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [..], wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. K., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 listopada 2017 r.
W uzasadnieniu Wojewoda przypomniał, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 u.g.n. Przy czym udzielenie takiego zezwolenia jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.), 2) ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.
Zdaniem organu odwoławczego, bezsporne jest, że wniosek z dnia 12 lutego 2015 r., złożony przez Inwestora dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. cel publiczny stanowią także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Na marginesie wyjaśniono, że realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej.
Następnie Wojewoda wskazał, że z dokumentów stanowiących załączniki do wniosku wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na ww. terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Pismem z dnia 23 września 2015 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego wskazał, że planowana inwestycja mieści się w zakresie modernizacji infrastruktury technicznej i jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przebieg fragmentu projektowanej sieci gazowej pokazany na załączniku do ww. pisma zlokalizowany jest na terenie karty nr [..] teren ulicy lokalnej – odcinek ulic R. D. i A. L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] o numerze ewidencyjnym [..].
W ww. karcie terenu w punkcie 8 - ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej oraz obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji zapisano ppkt 1) planowane działania: c) modernizacja infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy oraz ppkt 2) oczekiwane rezultaty: c) poprawa stanu technicznego infrastruktury technicznej. Inwestor doprecyzował również, iż "iż planowana modernizacja sieci gazowej ma na celu poprawienie stanu technicznego istniejącej infrastruktury technicznej zgodnie ustaleniami dot. obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej zawartymi w karcie terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie modernizacji sieci gazowej ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpiecznej i nie przerwanej dostawy gazu do jej odbiorców", "z uwagi na wiek gazociągu jak i liczne ogniska korozji, wykonanie sieci gazowej na odcinku [..] jest obligatoryjne", "z uwagi na lokalizację ww. działki w zwartej zabudowie oraz istniejącą infrastrukturę nie ma możliwości ustalenia i zastosowania trasy alternatywnej".
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określa przebieg, brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez usytuowanie w innym miejscu. Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny, czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem organ nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor, jeżeli występuje zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut odwołującego się, że Prezydent Miasta naruszył przepisy postępowania poprzez brak rozpatrzenia materiału w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia optymalności wykonywanych prac dla wnioskodawcy, a także z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości odwołującego się. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, przedmiotowy gazociąg został zaprojektowany w sposób uwzględniający interes właściciela nieruchomości. Projektowana sieć gazowa przebiegać ma wzdłuż granicy działki, zatem zakres ingerencji inwestycji w prawo własności został sprowadzony do niezbędnego minimum.
Następnie Wojewoda przypomniał, że Inwestor przeprowadził z właścicielem przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Za niezasadny uznano więc sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy przeprowadzono nieprawidłowe, które polegały na odrzuceniu wszelkich propozycji właściciela i nie przedstawieniu żadnej racjonalnej propozycji (czyli oferty). Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota wynagrodzenia, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. O fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść znajdującej się w aktach niniejszej sprawy korespondencji. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że Spółka występująca z wnioskiem w przedmiotowej sprawie spełniła wymóg uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor wystąpił o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazał również, na czym będą polegać prace, zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że "negocjacje polegały na przedstawieniu jednostronnej propozycji, a ich zakres dotyczył ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n." Wojewoda wskazał, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości inwestor może zaproponować właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie bowiem rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się bowiem, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 305 Kodeksu cywilnego to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Zatem prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.
Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadne było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne z przywołaniem przepisu, na podstawie którego podjęto rozstrzygnięcie. Ponadto, wyjaśniono z jakich powodów uznano, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie Wojewody, wszelkie kwestie dotyczące ww. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta w trakcie prowadzonego postępowania wielokrotnie podejmował czynności dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego, również informując o tym stronę odwołującą się, a przed wydaniem decyzji dokonał oceny materiału dowodowego i poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
3. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2021 r. wniósł W. K. ( dalej jako ,,Skarżący’’ ) zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia w związku z inwestycją o jakim charakterze Inwestor wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i w wyniku powyższego dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym pisma Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego z dnia 23 września 2015 r., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wobec nieustalenia czy planowana inwestycja ma charakter budowy czy też przebudowy odcinka sieci gazowej nie było podstaw do stwierdzenia takiej zgodności,
2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w okolicznościach, w których decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem decyzja organu I instancji powinna była zostać uchylona celem poczynienia przez organ I instancji istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących kwestii charakteru zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z wniosku Inwestora wobec wynikającej ze składanych w toku sprawy pism niespójności jego wskazań w tym przedmiocie,
3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n., w zw. z § 18 pkt 8 uchwały Nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] w zw. z art. 3 pkt 3a, 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia charakteru planowanej inwestycji na działce Skarżącego nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i de facto uznanie, że inwestycja niezależnie od tego, czy jest to budowa czy też modernizacja jest zgodna z zapisami planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego pozwala uznać, że inwestycja nie stanowi przebudowy istniejącej linii, gdyż w jej wyniku nie następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz stanowi budowę zupełnie nowego odcinka sieci gazowej, a zatem wobec sprzeczności inwestycji z zapisami miejscowego planu, który zakłada dokonanie modernizacji infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy, a nie budowę nowej infrastruktury, wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pomimo braku kumulatywnego spełniania przesłanek warunkujących udzielenie takiego zezwolenia,
4) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu, iż w sprawie zostały przeprowadzone rokowania polegające na rzeczywistych negocjacjach nakierowanych na uzyskanie zgody na wykonanie prac, w okolicznościach w których treść korespondencji pomiędzy Inwestorem a Skarżącym potwierdza, iż Inwestor zakładał jedynie przedstawienie jednostronnej propozycji dotyczącej postanowień proponowanej umowy i pomimo finalnie wyrażonej przez właściciela nieruchomości zgody na przeprowadzenie inwestycji, nie akceptując co do zasady warunków przedstawionych przez Skarżącego, nie podjął próby uzgodnienia z nim poszczególnych postanowień przyszłego porozumienia zrywając de facto prowadzone rozmowy, co więcej propozycja skierowana do Skarżącego dotyczyła wyrażenia przez niego zgody na ustanowienie służebności przesyłu, a nie zezwolenia na wykonanie prac, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku sąd oddala skargę jako niezasadną (art. 151 p.p.s.a.).
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia przepisów, które miałoby lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. obligowało Sąd do oddalenia skargi.
5.3. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 29 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 listopada 2017 r. o ograniczeniu Skarżącemu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w G. poprzez udzielenie Inwestorowi A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia w przekroju nie większym niż 250 mm, na długości 14 metrów wzdłuż granicy działki, na głębokości co najmniej 1,0 metra, pas montażowy na okres budowy wynosi 3,0 m, strefa kontrolowana gazociągu wynosi 1,0 m (2 x 0,5 m od linii gazociągu) - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji.
5.4. Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania ograniczenia Skarżącemu sposobu korzystania z jego nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, natomiast trzeba mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej – albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1069/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako ,,CBOSA’’).
Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc co należy podkreślić wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
Z przepisów nie wynika, które dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie, nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, dostępny w CBOSA). Podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
5.5. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy i analizując spełnienie powyżej wskazanych przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..], w drodze decyzji organu administracji.
Po pierwsze, wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu ma status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, dostępny w CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości. Ponadto inwestycja taka zaopatruje zarówno obiorców indywidualnych jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu, sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi, gdyż obejmuje prace modernizacyjne przy istniejącym gazociągu, których celem będzie prawidłowe i niezakłócone przesyłanie gazu. Reasumując, planowane prace przy gazociągu służyć będą zarówno interesom jednostek, jak i ogółu społeczeństwa – zwiększając dostępność i zapewniając stabilność dostaw gazu do domów lub obiektów użyteczności publicznej, tym samym pozwalając na prawidłowe funkcjonowanie ważnych społecznie instytucji, których działanie jest zależne m.in. od dostaw gazu. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.
Następnie odnieść należy się do drugiej przesłanki, tj. kwestii zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie tego przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji itp. należałyby do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2340/15, dostępny w CBOSA).
Bezspornie działka nr [..] w G. jest objęta uchwałą nr XLVIII/1331/10 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Zgodnie z § 18, tj. kartą nr 012-KD81 teren ulicy lokalnej – odcinek ulic R. D. i A. L. w punkcie 8 znajdują się ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej oraz obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji. W ppkt 1) zapisano planowane działania, w tym: modernizację infrastruktury technicznej i przestrzeni ulicy (lit. c) oraz w ppkt 2) wskazano oczekiwane rezultaty – poprawę stanu technicznego infrastruktury technicznej (lit. c). Niesporne zatem jest, że obowiązujący akt prawa miejscowego dopuszcza jedynie modernizację infrastruktury technicznej w celu poprawy jej stanu. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ w ocenie Inwestora i organów przedmiotowa inwestycja stanowi modernizację, a zdaniem Skarżącego, stanowi ona budowę nowej inwestycji.
We wniosku z dnia 12 lutego 2015 r. Inwestor stwierdził, że planuje "budowę sieci gazowej na obszarze miasta G. ul. A. L., ul. K. w celu zapewnienia właścicielom pobliskich nieruchomości niezawodności dostaw paliwa gazowego oraz bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego. Zapewnienie niezawodności dostawy paliwa gazowego z sieci gazowej Wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia odcinka tej sieci przez działkę numer [..] [...]". Pismem z dnia 19 lutego 2016 r. Inwestor wyjaśnił, że "planowana modernizacja sieci gazowej ma na celu poprawę stanu technicznego istniejącej infrastruktury zgodnie z ustaleniami dot. Obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej [...]". Następnie, pismem z dnia 26 października 2016 r. inwestor poinformował, że "z uwagi na wiek gazociągu jak i liczne ogniska korozji, wykonanie modernizacji sieci gazowej na odcinku [..] jest obligatoryjne." W piśmie z dnia 19 września 2017 r. inwestor stwierdził, że "Przeprowadzenie przebudowy sieci gazowej ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpiecznej i nieprzerwanej dostawy gazu do jej odbiorców." Natomiast pismem z dnia 6 października 2017 r. inwestor wskazał: "na przedmiotowej działce istnieje już sieć gazowa. Planowana budowa sieci gazowej będzie polegała na ułożeniu nowego gazociągu [...] bez usuwania obecnie czynnej sieci gazowanej. Nie będą wykonywane żadne przyłącza na niniejsze działce. Przeprowadzenie nowej budowy jest konieczne z uwagi na zły stan techniczny obecnie funkcjonującej. Po wykonaniu planowanej inwestycji obecnie funkcjonujący gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji oraz trwale zaślepiony."
Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja przewiduje modernizację ponad 1 km istniejącej sieci gazowej. Na całej trasie Inwestorowi brakuje zgody na przeprowadzenie prac jedynie na 14 m (które znajdują się na nieruchomości Skarżącego). Przy czym jak wielokrotnie podkreślał Inwestor, nie ma możliwości innego przebiegu trasy sieci. Zdaniem Skarżącego, ułożenie nowego gazociągu bez usuwania istniejącego, nie stanowi modernizacji, lecz budowę nowej inwestycji. Zdaniem Inwestora zaś, nadal mamy do czynienia z modernizacją.
Biorąc pod uwagę opisane okoliczności sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja – pomimo tego, że zamiarem inwestora jest przemieszczanie gazu nową linią, a nie przy użyciu starej – pozostaje w sferze pojęcia "modernizacja" sieci gazowej.
Jak wynika ze Słownika Języka Polskiego PWN modernizacja oznacza unowocześnienie i usprawnienie czegoś (zob. https://sjp.pwn.pl). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w momencie wejścia w życie, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r., w art. 3 pkt 6 stanowiła, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Na mocy nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r., art. 3 pkt 6 i 7 zmieniły brzmienie, a pkt 7 stanowił, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wejście w życie kolejnej nowelizacji wykreśliło pojęcie modernizacji z ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. W brzmieniu ustawy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) ustawa nadal nie zawierała pojęcia modernizacji. Zamiast tego organy winny kwalifikować przedsięwzięcia na bazie dostępnych pojęć. I tak w myśl art. 3 pkt 6 przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z pkt 7 tego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).
W świetle akt sprawy i dokonanych ustaleń, nie ma technicznej możliwości naprawy (remontu) istniejącej linii z uwagi na jej stan (liczne korozje). Zatem jedyną możliwą metodą jej zmodernizowania (naprawy) – co jest obowiązkiem spółki przesyłowej – jest skorzystanie z nowych elementów, które zostaną ułożone obok istniejącej zniszczonej sieci, która następnie zostanie trwale zaślepiona. Zatem wbrew stanowisku Skarżącego, przedmiotowa inwestycja o nazwie "modernizacja" spełnia wymogi obowiązującego planu miejscowego, bowiem istotą przedsięwzięcia nie jest tworzenie nowej linii przesyłowej (na nowej trasie), lecz umożliwienie przesyłania gazu po starej trasie (lecz nowym rurociągiem, nowym zaś dlatego, że stary nie nadaje się do użytku).
Odnosząc się do spełnienia trzeciej przesłanki, Sąd uznał, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów zostało w niniejszej sprawie poprzedzone rokowaniami między Inwestorem a właścicielem nieruchomości, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co w konsekwencji otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii. Rokowania oznaczają bowiem taką sytuację, w której Inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej.
Jak wynika z ustaleń organu, co zostało potwierdzone znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, rokowania pomiędzy przedstawicielami Spółki a Skarżącym odbywały się telefonicznie i pisemnie. Z notatki służbowej z dnia 6 grudnia 2013 r. wynika, że Skarżący i Spółka byli w trakcie negocjacji. W aktach znajdują się pisma Inwestora do Skarżącego z dnia 2 stycznia 2014 r. oraz z dnia 2 maja 2014 r. nawiązujące do prowadzonych rozmów i zawierające prośbę o wyrażenie zgody na przebieg i umieszczenie gazociągu na działce Skarżącego. Z notatki służbowej z dnia 30 maja 2014 r. wynika, że Skarżący podtrzymuje zawarty w przesłanej przez niego propozycji (z dnia 27 marca 2014 r.) warunek zapłaty przez Inwestora odszkodowania w wysokości 100.000 zł. Pismem z dnia 6 października 2017 r. Inwestor poinformował więc organ o zakończeniu rokowań ze Skarżącym "z uwagi na brak możliwości porozumienia". W tej sytuacji jest uprawnione stwierdzenie, że spełniony został wymóg art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem Inwestor złożył właścicielowi konkretną propozycję rekompensaty, opartą na stosownych szacunkach przeprowadzonych przez biegłego, co świadczy o szczególnej staranności, lecz spotkała się ona ze sprzeciwem właściciela nieruchomości, który oczekiwał innych warunków. Przypomnieć zaś trzeba, że Inwestor nie ma obowiązku prowadzenia rokowań do skutku.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty Skarżącego są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań.
Dodatkowo wskazać należy, że wydanie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów zawartych w ust. 1 i ust. 3 tego przepisu, a ich wystąpienie jest pozytywną przesłanką do wydania zezwolenia i określenia jego zakresu. Organ natomiast nie bada celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jego przebiegu, ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów, wobec czego w trybie art. 124 u,g.n. starosta (prezydent miasta) nie ma prawa do ingerencji w tym zakresie. Dlatego też po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, Prezydent Miasta nie mógł żądać od Inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu gazociągu, który byłby korzystny dla Skarżącego.
5.6. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec wniosku skarżącego zawartego w skardze z dnia 19 lipca 2021 r. oraz wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę z 11 sierpnia 2021 r. i w związku z brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez uczestnika.