II SA/Gd 508/22

II SA/Gd 508/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1557
art. 6
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr 5/2022 w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
I. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 19 kwietnia 2022 r., nr 5/2022, którą uchylono decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie z 22 lutego 2021 r. w zakresie punktu II i wyznaczono I. B. termin czterech tygodni od dnia doręczenia decyzji na przedstawienie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Wejherowie dokumentacji dowodzącej realizacji obowiązków wskazanych w punkcie I decyzji organu I instancji, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 13 lipca 2020 r. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Wejherowie przeprowadzili planowaną kontrolę okresową działalności rolniczego handlu detalicznego, prowadzonej przez I. B. Kontrola została udokumentowana w protokole kontroli SPIWET-00 nr [...] z dnia 13 lipca 2020 r. W toku kontroli stwierdzono niezgodności m.in. w zakresie opracowania i wdrożenia procedur systemu HACCP oraz zalecono przeprowadzenie szeregu działań, mających na celu zapewnienie zgodności z prawem żywnościowym.
Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie zorganizował dla zainteresowanych podmiotów bezpłatne szkolenia w zakresie wymagań i rozwiązań dotyczących opracowania i wdrożenia procedur opartych na zasadach HACCP (z uwagi na szereg pytań i wątpliwości pojawiających się podczas kontroli okresowych działalności rolniczego handlu detalicznego). Uczestnikiem takiego szkolenia w dniu 22 września 2020 r. była I. B., co potwierdza lista obecności.
Kolejną kontrolę (sprawdzającą) Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie przeprowadził w dniu 8 stycznia 2021 r. Kontrola ta została udokumentowana w protokole kontroli SPIWET-00 nr [..] i wykazała, że strona postępowania nie wykonała swoich obowiązków, uważając, że wymagania te nie zostały określone w dostępnych jej źródłach wiedzy, tj. na stronie Głównego Inspektoratu Weterynarii ani podczas szkolenia. Organ I instancji uznał takie stanowisko za niesłuszne z uwagi na fakt, iż:
1) na stronie: https://www.wetgiw.gov.pl/handel-eksport-import/rolniczv-handel-detaliczny, zawarto informacje o obowiązujących wymaganiach, w tym o wymaganiach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz zawartych w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia;
2) prezentacja przedstawiona szkoleniu z dnia 22 września 2020 r. oraz opublikowana na stronie http://piwwejherowo.bip2./page/71, zawierała informacje o obowiązku i sposobie opracowania i wdrożenia procedur opartych na zasadach HACCP;
3) obowiązki te zostały określone w art. 3 - art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, a podstawa prawna została przywołana w liście kontrolnej SPIWET-00, i to ona stanowi podstawowe źródło wiedzy dla producenta środków spożywczych o obowiązujących w tym zakresie wymaganiach.
Organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 8 stycznia 2021 r. kontrola wykazała, że skarżąca:
1) nie opracowała i nie wdrożyła procedur opartych na zasadach HACCP, co stanowi niezgodność z art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2004 r., Nr 139, poz. ze zm.; zwanego rozporządzeniem nr 852/2004), który to przepis wymaga od producenta żywności przetworzonej, określenia w systemie HACCP wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, i które należy wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów, opracowania środków kontroli, zapobiegania, minimalizowania zagrożeń, wytypowania krytycznych punktów kontroli, określenia limitów krytycznych dla bezpieczeństwa żywności, opracowania procedur monitorowania, weryfikacji i sposobów dokumentowania opracowanego systemu zapewnienia bezpieczeństwa żywności;
2) nie wykonała żadnych badań mikrobiologicznych, by zapewnić bezpieczeństwo produkowanej żywności, co stanowi niezgodność z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 - szczegółowe kryteria mikrobiologiczne określono zaś w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (WE) Nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE. L. z 2005r., Nr 338, str. 1 ze zm.);
3) nie wykonała badań wody, ani nie przedstawiła oceny właściwego organu Inspekcji Sanitarnej, gwarantujących przydatność wody wykorzystywanej w miejscu produkcji do spożycia przez ludzi, co stanowi niezgodność z zał. II rozdz. VII ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 852/2004 oraz z § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 4, § 5 pkt 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294);
4) nie zagwarantowała funkcjonowania procedur zabezpieczających przed dostępem zwierząt i szkodników do pomieszczeń produkcyjnych, co stanowi niezgodność z zał. II rozdz. IX ust. 4 rozporządzenia nr 852/2004;
5) nie zagwarantowała bezpieczeństwa procesów technologicznych, w szczególności żywności pasteryzowanej z wydłużonym terminem przydatności, dla której wysoce istotne jest zapewnienie warunków przetwórstwa eliminujących patogenną mikroflorę zanieczyszczającej żywność - wymagania w tym zakresie zostały określone w zał. II rozdz. XI rozporządzenia nr 852/2004;
6) nie wykazała stosowanych dodatków do żywności, nie przedstawiła dokumentacji przekonującej o stosowaniu dodatków zgodnie z bezpiecznymi limitami zawartymi w rozporządzeniu (WE) nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L z 2008r. Nr 354, str. 16 ze zm.) oraz o rzetelnym informowaniu konsumentów o stosowaniu w produkcji dodatków do żywności - ich nazwie lub symbolu "E" oraz funkcji, co jest wymagane na podstawie art. 18 ust.1, ust. 4, zał. VII część C, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L z 2011 r.; Nr 304 str. 18 ze zm.).
W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie decyzją z dnia 22 lutego 2021 r., nr 42/2021, celem zapewnienia zgodności z prawem żywnościowym nakazał stronie przeprowadzenie następujących działań:
a) opracowanie opisu produktów przetwarzanych w ramach działalności rolniczego handlu detalicznego, zawierającego:
- skład jakościowy i ilościowy produkowanej żywności, w tym stosowanych dodatków do żywności,
- schemat technologii przetwarzania - wymienić etapy przetwarzania wraz z parametrami kluczowymi dla bezpieczeństwa produkcji (np. wymaganiami temperaturowymi),
- główne, zidentyfikowane, specyficzne zagrożenia w produkcji poszczególnych produktów, w tym na obecność Listeria monocytogenes w wyrobach przeznaczonych do bezpośredniego spożycia,
- rodzaj opakowania i informacje zawarte na etykiecie wyrobów, jeśli są wykorzystywane,
- termin przydatności do spożycia, w tym bezpieczny termin spożycia produktów pasteryzowanych przed i po otwarciu słoików,
- warunki przechowywania (warunki chłodnicze, czy temperatura pokojowa) oraz warunki spożycia (do bezpośredniego spożycia, czy do spożycia po obróbce cieplnej),
- miejsce przeznaczenia: sprzedaż konsumentom w miejscu produkcji i/lub sprzedaż podmiotom detalicznym;
b) opracowanie dokumentu analizy zagrożeń na wszystkich etapach produkcji poszczególnych produktów spożywczych oraz środków kontrolnych/zapobiegających/ eliminujących identyfikowane zagrożenia, zawierającego m.in. informację o:
- możliwych źródłach zanieczyszczenia i wzrostu Listeria monocytogenes oraz sposobów minimalizowania tego zagrożenia,
- zagrożeniach, których źródłem mogą być osoby przebywające w środowisku produkcji o niepewnym statusie zdrowia i nosicielstwa patogenów, w tym sposobu kontroli (okresowe badania potwierdzone orzeczeniem lekarskim do celów sanitarno-epidemiologicznych) i minimalizowania tych zagrożeń (elementy higieny osobistej producenta i osób przebywających we wspólnym gospodarstwie agroturystycznym),
- zagrożeniach wynikających z dostępu zwierząt do miejsc produkcji oraz sposoby eliminacji tych zagrożeń,
- zagrożeniach wynikających z nieszczelności opakowań produktów pasteryzowanych w hermetycznych szklanych opakowaniach, sposobach kontroli szczelności reprezentatywnej ilości produktów każdej partii,
- ilości azotynu sodu stosowanego w produkcji na kilogram peklowanego mięsa/farszu, nie przekraczającego dopuszczalnego limitu: 150 mg azotynu sodu/kg farszu mięsnego, temperaturze przechowywanego surowca mięsnego oraz produktów przetworzonych, sposobu pomiaru temperatury i formy zapisów;
c) ustalenie, czy w trakcie produkcji mają miejsce etapy produkcji kluczowe dla bezpieczeństwa żywności, w których możliwa jest kontrola i eliminacja specyficznych zagrożeń dla zdrowia konsumentów - tzw. krytyczne punkty kontroli;
d) ustalenie limitów bezpieczeństwa dla parametrów możliwych do kontroli w krytycznych punktach kontroli, opisanie sposobu kontroli tych parametrów i formy ich zapisów;
e) na podstawie analizy ryzyka, opracowanie harmonogramu badań właścicielskich, uwzględniających minimum:
- badanie wody - kryteria oraz częstotliwość badań w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym,
- wszystkie produkowane grupy technologiczne produktów spożywczych,
- precyzyjne kierunki badań, w tym na obecność Listeria monocytogenes w żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia oraz liczby Listeria monocytogenes w całym okresie przydatności, w realnie dających się przewidzieć warunkach przechowywania i dystrybucji;
f) rozpoczęcie realizacji harmonogramu badań mikrobiologicznych;
Organ zobowiązał stronę do przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Wejherowie dokumentacji potwierdzającej realizację nałożonych obowiązków w terminie do dnia 31 marca 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, iż producentów środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego obowiązują wymagania co najmniej rozporządzenia nr 852/2004, a w przypadku działalności rolniczego handlu detalicznego nie wystąpiono o zastosowanie szczególnych regulacji krajowych, w związku z czym rozporządzenia UE należało zastosować/wdrożyć wprost, za co odpowiedzialnymi są podmioty łańcucha spożywczego. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie wskazał, iż sposób wdrożenia systemu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, przedstawiony na przeprowadzonym w dniu 22 września 2020 r. szkoleniu oraz w zaleceniach pokontrolnych, został określony na podstawie zawiadomienia Komisji z dnia 30 lipca 2016 r. w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania systemów zarządzania bezpieczeństwem żywności, obejmujących programy warunków wstępnych i procedur, opartych na zasadach HACCP, z uwzględnieniem ułatwień i elastyczności w zakresie wdrażania, w niektórych przedsiębiorstwach spożywczych (Dz. Urz. UE C Nr 278, str. 1). Organ I instancji wyjaśnił, że opracowanie procedur opartych na zasadach HACCP, poprzedza szereg działań wstępnych, w tym opisanie produktów, ich przeznaczenia, schematów procesów produkcyjnych, jak również wytycznych do opracowania analizy zagrożeń i procedur, gwarantujących ich kontrolę, zapobieganie, eliminację lub minimalizowanie zagrożeń. Organ I instancji powołał się na przepis art. 138 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia niezgodności, właściwe organy wprowadzają właściwe środki, by zapewnić podjęcie przez podmiot działań naprawczych oraz zapobiec dalszym przypadkom występowania niezgodności. Właściwym zaś organem do podejmowania takich decyzji, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1753), zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku V do Rozporządzenia nr 2017/625, jest powiatowy lekarz weterynarii.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. B. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżąca wskazała, że w protokołach z kontroli nie wskazano trybu, w jakim się one odbywały. Zarzuciła także, że protokoły z kontroli zostały sporządzone odręcznie, ołówkiem i nieczytelnie, co czyni je niewiarygodnymi dowodami w sprawie (z uwagi na możliwość późniejszego modyfikowania ich treści), a takie działanie organu I instancji jest naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębionego zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego strona wskazała, iż przepisy te nie zostały przywołane w podstawie prawnej decyzji (tj. w jej sentencji), co powoduje, że nie jest ona w stanie określić, jakie normy materialnego prawa administracyjnego są podstawą nałożenia określonych obowiązków, a które to obowiązki, w jej ocenie, są przez organ I instancji nadinterpretowane. Nie wynikają one wprost z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów, lecz są raczej wynikiem interpretacji organu, a nakładanie tego typu obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (lub właściwego aktu UE), w jej ocenie, jest nieuprawnione.
Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy, uznał że zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i decyzją nr 8/2021 z dnia 30 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał, że żaden z podniesionych w odwołaniu zarzutów nie znalazł potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy w tym zakresie podkreślił, że:
1) oba protokoły z kontroli - lista kontrolna SPIWET-00, stanowiące dowody w sprawie, zawierają wszystkie elementy określone w art. 14d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 306), przy czym protokół nr [...], w rubryce "przedmiot i zakres kontroli" zawiera wpis - "kontrola okresowa", a protokół nr [...] w tej samej rubryce (tj. "przedmiot i zakres kontroli" zawiera wpis - "kontrola sprawdzająca protokół nr [...] z dnia 13 lipca 2020 r.");
2) błędna jest interpretacja strony, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wejherowie jako organ właściwy do nadzoru produkcji pochodzenia zwierzęcego, może wykonywać kontrole doraźne tylko z polecenia Głównego Lekarza Weterynarii lub Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii – kontrole doraźne są bowiem kontrolami realizowanymi poza planem;
3) niezasadny był zarzut wskazujący, iż stronie odwołującej (a właściwie jej pełnomocnikowi) nie udostępniono oryginałów dokumentów z ww. kontroli. Organ odwoławczy zauważył, że każdy protokół z kontroli urzędowej sporządzany jest w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Podmiot kontrolowany otrzymuje oryginał, natomiast organ kontrolujący zatrzymuje jego kopię. W niniejszej sprawie, oba protokoły sporządzono w trwałej formie (oryginał i kopia przez kalkę, z których jak to wskazano powyżej oryginał otrzymała strona a organ kopię) i wszelkie zmiany po ich podpisaniu, nie mogły mieć miejsca – powyższe można bowiem zweryfikować, poprzez porównanie obu egzemplarzy (tj. oryginału i kopii protokołu). Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że strona podpisując oba protokoły, nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń do ich treści, tym samym akceptując zawarte w nich ustalenia, jako zgodne ze stanem faktycznym.
Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego (niepowołanie przepisów prawa materialnego w sentencji decyzji), organ II instancji wskazał, że z analizy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie wynika, iż decyzja ta, w swej sentencji, zawiera wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jej uzasadnienie zawiera bardzo szczegółowe wyjaśnienie jej zastosowania. Tym samym organ I instancji dopełnił jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikającej z przepisu art. 11 k.p.a., a mianowicie zasady przekonywania. Organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że organ I instancji przypadkowo przeoczył któryś z przepisów prawa materialnego w sentencji decyzji (co, w jego ocenie, nie miało miejsca), to szczegółowe wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej zawarte zostały w jej uzasadnieniu. Pozwala to zarówno stronie, organowi II instancji, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu na zapoznanie się i kontrolę motywów oraz toku rozumowania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie, co czyniło zarzut strony niezasadnym.
Dodatkowo, ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że błędne i niepoparte żadnymi przesłankami jest twierdzenie odwołującej, iż nie ma ona, jako producent w ramach działalności rolniczego handlu detalicznego żadnych obowiązków wynikających z prawa żywnościowego. W tym zakresie organ wyjaśnił, że uregulowania prawne wdrażające działalność rolniczego handlu detalicznego w Polsce wprowadziły jedynie ułatwienia dla rolników, umożliwiając im dystrybucję produktów pochodzących z własnego chowu lub hodowli za pomocą krótkich łańcuchów dostaw (są to ułatwienia dotyczące podatków, braku konieczności posiadania projektu technologicznego miejsca prowadzenia działalności, elastyczności w podejściu nadzoru właścicielskiego itp.), a nie zupełnie je zniosły, jak zdaje się twierdzić strona. Są to wymagania prawa żywnościowego krajowego i UE, które obowiązują (wprost) i o żadnych innych odstępstwach, z wyjątkiem ww., nie może być mowy. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku I. B. nie można mówić o braku znajomości zasad i wymagań dla tego rodzaju działalności, albowiem organ I instancji przed przystąpieniem do wyegzekwowania ww. wymagań, zorganizował stosowne szkolenie w tym zakresie (w którym brała ona udział), jak również miała ona dostęp do odpowiedniej informacji znajdującej się na stronie internetowej GIW. Zatem w jej przypadku wystąpił raczej brak chęci zaznajomienia się z tymi wymaganiami i podjęcia działań naprawczych, a nie obiektywny brak możliwości zapoznania się z nimi.
I. B. zaskarżyła powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., III SA/Gd 532/21 uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 30 kwietnia 2021 r. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w dniu 30 kwietnia 2021 r., utrzymując w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie z dnia 22 lutego 2021 r. o nakazaniu skarżącej podjęcia odpowiednich działań mających na celu zapewnienie zgodności z prawem żywnościowym w terminie do dnia 31 marca 2021 r., doprowadził de facto do pozostawienia w obiegu prawnym decyzji niewykonalnej w zakreślonym terminie, gdyż określony w pierwszoinstancyjnej decyzji termin jej wykonania, tj. 31 marca 2021 r. upłynął już przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a więc przed momentem, w którym decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Utrzymanie zatem w mocy w całości decyzji, której termin wykonania nałożonego nią obowiązku upłynął w toku postępowania odwoławczego, doprowadziło do wniosku, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 30 kwietnia 2021 r. musiała zostać wyeliminowana z obiegu prawnego z uwagi na istotne naruszenie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. Ponadto Sąd uznał, że skoro decyzja organu I i II zostały doręczone skarżącej z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, to mamy do czynienia z wadliwością dokonanych doręczeń decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie. W świetle zaś dokonanych rozważań, Sąd nie dokonał natomiast oceny sprawy ad meriti uznając ją w ujawnionych okolicznościach za przedwczesną.
Uchylając decyzję organu odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2021 r., Sąd wskazał, że Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii rozpoznając ponownie sprawę dokona zmiany w zakresie terminu podjęcia nakazanych skarżącej działań i umożliwi przed wydaniem decyzji, zajęcie pełnomocnikowi skarżącej ostatecznego stanowiska w sprawie. Następnie organ doręczy prawidłowo pełnomocnikowi skarżącej wydaną decyzję.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie w zakresie punktu II i wyznaczył skarżącej termin czterech tygodni od dnia doręczenia decyzji na przedstawienie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Wejherowie dokumentacji dowodzącej realizacji obowiązków wskazanych w punkcie I zaskarżonej decyzji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, wyznaczony nowy termin na realizację obowiązków określonych w punkcie I decyzji organu I instancji jest terminem realnym i odpowiednim dla wykonania nałożonych obowiązków. Określając termin wykonania obowiązków organ odwoławczy wziął również pod uwagę fakt, że aktualnie skarżąca prowadzi swoją działalność, nie spełniając wymogów określonych dla podmiotów prowadzących rolniczy handel detaliczny, co może stwarzać potencjalne ryzyko produkcji i dystrybucji niebezpiecznej żywności. Wyznaczony termin z jednej strony zmierza więc do jak najszybszego wyeliminowania tego ryzyka, a jednocześnie jest terminem realnym na wykonanie wskazanych obowiązków, biorąc pod uwagę ich charakter. Mając na względzie, iż z dniem doręczenia decyzji organu II instancji, staje się ona ostateczna, a co za tym idzie również decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w niezmienionym zakresie staje się ostateczna i wykonalna, możliwe jest ustalenie terminu realizacji obowiązków na określony okres liczony od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie II OSK 1672/17, możliwe jest określenie terminu w ten sposób, że obowiązek należy wykonać np. w terminie 30 dni oraz że termin ten rozpocznie bieg od chwili gdy decyzja stanie się ostateczna.
Ponadto, zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. zawiadomił pełnomocnika strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz przedstawienie stanowiska w sprawie. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 7 kwietnia 2022 r.
Jednocześnie Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii podtrzymał w całości stanowisko merytoryczne wyrażone w decyzji nr 8/2021 z dnia 30 kwietnia 2021 r. co do zasadności wydania określonych nakazów przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie.
W skardze od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji tj.:
1. art. 6 k.p.a. poprzez dokonywanie istotnych ustaleń w sprawie w oparciu o materiał dowodowy, który zawiera istotne wady i nie powinien być podstawą rozstrzygnięcia;
2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa;
3. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcie bez dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy lub wydanie go w oparciu o materiał dowodowy, który został zebrany w sposób wadliwy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że postępowania kontrolne odbywały się z uchybieniem przepisów ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz standardów funkcjonujących w ramach demokratycznego państwa prawa. Jak wyjaśniono, podstawowym dowodem, który ma dowodzić temu, że skarżąca narusza przepisy o bezpieczeństwie żywności są protokoły kontroli, które zostały uzupełnione odręcznie, przy pomocy ołówka. W efekcie skarżąca nie ma żadnej pewności, czy treść protokołu, który podpisała (kontrolujący zażądał złożenia podpisu długopisem) jest tożsama z tym, który został wypełniony w dniu kontroli i jej okazany. Jak wiadomo ołówek jest nośnikiem łatwo ścieralnym i w efekcie w każdym momencie treść nim zapisana może ulec starciu i zostać zastąpiona inną treścią (nie sposób również określić jakie elementy protokołu zostały sporządzone przy obecności strony a jakie wprowadzono do niego później). W ocenie skarżącej wypełnienie protokołu kontroli zmywalnym środkiem nosi wyłącznie pozory wypełnienia. Innymi słowy zapis wykonany ołówkiem, jako nietrwały stanowi o wadliwym wypełnieniu protokołu kontroli, w konsekwencji dokument opracowany w ten sposób nie może stanowić dowodu w sprawie.
W odniesieniu do powyższego wyjaśniono, że nie bez znaczenia jest fakt, że w wielu miejscach protokołu kontroli pewne treści zostały przekreślone (np. zapis na stronie pierwszej protokołu z dnia 8 stycznia 2021 r. dotyczący upoważnienia pracownika do prowadzenia kontroli), usunięte, nadpisane (np. tabela ze stron od 2 do 5 protokołu z dnia 13 lipca 2021 r.) lub zastąpione innym. Choć formularze protokołu z kontroli przewidują sporządzanie adnotacji w dokładnie dla tego celu przewidzianych miejscach, to pracownik dokonujący kontroli naniósł szereg treści na marginesach stron i innych miejscach do tego nieprzewidzianych. Treści te są w większości niemal całkowicie nieczytelne. W ocenie skarżącej, opisane działania organu stanowią niewątpliwie naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), pogłębionego zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). Konsekwencją tych uchybień jest także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy, a także w oparciu o materiał dowodowy, którego prawdziwości i rzetelności nie można w żaden sposób potwierdzić. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowe winno zostać w całości powtórzone.
W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu własnych decyzji nr 8/2021 z dnia 30 kwietnia 2021 r. oraz nr 5/2022 z dnia 19 kwietnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji potwierdziła jej zgodność z prawem. Sąd nie stwierdził ani naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, które miałaby wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako wadliwej.
Kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 19 kwietnia 2022 r. uchylająca decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wejherowie z 22 lutego 2021 r. w zakresie pkt II i wyznaczająca skarżącej termin czterech tygodni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na przedstawienie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Wejherowie dokumentacji dowodzącej realizacji obowiązków wskazanych w pkt I decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, tj. w zakresie nałożonych obowiązków podjęcia określonych działań celem zapewnienia zgodności z prawem żywnościowym.
Zaskarżoną decyzję organ II instancji podjął w warunkach związania oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 532/21, uchylającym podjętą w niniejszej sprawie decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 30 kwietnia 2021 r., nr 8/2021. Sąd wyraził wówczas stanowisko, że utrzymanie w mocy decyzją z 30 kwietnia 2021 r. decyzji organu I instancji określającej termin wykonania nałożonych nią obowiązków na dzień 31 marca 2021 r. spowodowało pozostawienie w obiegu prawnym decyzji niewykonalnej w zakreślonym terminie z powodu jego upływu. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii rozpoznając ponownie sprawę dokonana zmiany w zakresie terminu podjęcia nakazanych skarżącej działań i umożliwi przed wydaniem decyzji zajęcie pełnomocnikowi skarżącej ostatecznego stanowiska w sprawie i prawidłowo doręczy pełnomocnikowi skarżącej wydaną decyzję usuwając nieprawidłowości dostrzeżone w tym zakresie przez Sąd. Sąd orzekający we wskazanej sprawie jej ocenę ad meriti uznał w tych okolicznościach za przedwczesną.
Związany stanowiskiem sądu administracyjnego, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii podjął zaskarżone rozstrzygnięcie akceptując w pełni merytoryczne stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie nałożonych obowiązków i zmieniając tylko termin przedłożenia dokumentacji potwierdzającej ich wykonanie ustalając, że wynosi on cztery tygodnie od dnia doręczenia decyzji organu II instancji.
W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł uchybień ani co do prawidłowości ustalonego terminu, którego długość pozwala na realne wykonanie obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności, ani co do zgodności z oceną prawną wyrażoną przez Sąd w poprzedniej sprawie. Podobnie należało ocenić przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie z udziałem pełnomocnika skarżącej, przy poszanowaniu przepisów art. 40 § 2 k.p.a.
W tej sytuacji zaktualizowała się potrzeba rozpoznania istoty niniejszej sprawy sprowadzającej się do oceny zgodności z prawem, w wymiarze procesowym i materialnoprawnym, nałożenia na skarżącą obowiązku podjęcia określonych działań celem zapewnienia zgodności z prawem żywnościowym.
Działania organów inspekcji weterynaryjnej w niniejszej sprawie stanowiły reakcję na ujawnione nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącą działalności w zakresie rolniczego handlu detalicznego. Weryfikacja prawidłowości działań nakazanych skarżącej w zaskarżonych decyzjach wymaga scharakteryzowania zarówno samej instytucji rolniczego handlu detalicznego, jak i jego normatywnych podstaw wynikających zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z bezpośrednio stosowanych przepisów ustawodawstwa unijnego.
Rolniczy handel detaliczny (RHD) jest formą działalności związaną z produkcją i zbywaniem żywności przez rolników, wprowadzoną do polskiego porządku prawnego 1 stycznia 2017 r. ustawą z 16 listopada 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia sprzedaży żywności przez rolników (Dz.U. poz. 1961). Podstawowym celem tej ustawy i związanej z nią zmiany przepisów było stworzenie polskim rolnikom lepszych możliwości rozwoju produkcji i sprzedaży konsumentom finalnym żywności wyprodukowanej w całości lub w części z własnej uprawy, chowu lub hodowli poprzez uregulowanie kwestii prowadzenia rolniczego handlu detalicznego z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności i spraw podatkowych. Rolniczy handel detaliczny to jedna z form handlu detalicznego, dla której w polskim porządku prawnym przyjęto odrębne uregulowania w zakresie nadzoru organów urzędowej kontroli żywności oraz wprowadzono określone preferencje podatkowe.
Podejmując i prowadząc działalność z zakresu rolniczego handlu detalicznego należy liczyć się z koniecznością spełnienia wszystkich wymogów z zakresu tzw. prawa żywnościowego, krajowego i unijnego. Jest to wyrazem harmonizacji rozwiązań normatywnych w przestrzeni bezpieczeństwa żywności w skali całej Unii Europejskiej. Celem unijnej polityki w zakresie bezpieczeństwa żywności jest ochrona zdrowia i interesów konsumentów oraz jednoczesne zagwarantowanie niezakłóconego działania jednolitego rynku. Aby osiągnąć ten cel, Unia Europejska zapewnia określenie i przestrzeganie norm kontroli w zakresie higieny żywności i produktów żywnościowych, zdrowia i dobrobytu zwierząt, zdrowia roślin oraz zapobiegania zagrożeniu zanieczyszczenia substancjami zewnętrznymi. Polityka Unii Europejskiej w tym zakresie prowadzona jest w myśl zasady "od pola do stołu", gwarantując tym samym bezpieczeństwo artykułów spożywczych i produktów żywnościowych sprzedawanych w EU na wszystkich etapach łańcucha produkcji i dystrybucji. Podejście to obejmuje zarówno produkty żywnościowe produkowane w Unii Europejskiej, jak i artykuły importowane z krajów trzecich. Art. 169 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że Unia przyczynia się do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumenta. Swobodny przepływ bezpiecznej i dobrej dla zdrowia żywności to zasadniczy aspekt rynku wewnętrznego, w istotny sposób przyczyniający się do zdrowia obywateli oraz mający wpływ na ich interesy społeczne i ekonomiczne.
Przepis art. 44a znowelizowanej w 2016 r. ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2132), zwanej dalej u.b.ż.ż., określa wymagania dla rolniczego handlu detalicznego z zakresu bezpieczeństwa żywności stanowiąc w ust. 1, że produkcja i zbywanie żywności:
1. nie może stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa żywności i wpływać niekorzystnie na zdrowie publiczne;
2. podlega urzędowej kontroli w zakresie bezpieczeństwa żywności przeprowadzanej odpowiednio przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej albo Inspekcji Weterynaryjnej;
3. jest prowadzone zgodnie z przepisami prawa żywnościowego, w szczególności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, zwanego dalej rozporządzeniem nr 852/2004 oraz przepisami Unii Europejskiej wydanymi w trybie tych rozporządzeń.
Z powyższego wynika, że prowadzenie rolniczego handlu detalicznego wymaga przestrzegania, obok przepisów u.b.ż.ż., równocześnie postanowień rozporządzenia nr 178/2002 oraz rozporządzenia nr 852/2004 i przepisów wydanych w ich trybie.
W krajowym porządku prawnym niezbędne jest również przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1753), zwanej dalej u.p.p.z. określającej m.in. właściwość organów w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, a także żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym, określonych w przepisach m.in. rozporządzenia nr 852/2004 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek, z uwzględnieniem zasad, obowiązków i wymagań określonych w rozporządzeniu nr 178/2002 i rozporządzeniu nr 852/2004.
Przepisy u.p.p.z. określają również właściwość organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie kontroli urzędowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 95 z 07.04.2017, str. 1, z późn. zm.( 7 )), zwanych dalej "kontrolami urzędowymi", oraz innych czynności urzędowych w rozumieniu art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, zwanych dalej "innymi czynnościami urzędowymi", w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego, a także żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym.
Szczegółowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz lektura uzasadnienia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, utrzymanej w zasadniczej, merytorycznej części, w mocy przez zaskarżoną decyzję potwierdza prawidłowość przeprowadzonego postępowania, w toku którego doszło do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.
Przede wszystkim, w zgodzie z wymogami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2629), zwanej dalej u.i.w. oraz rozporządzenia nr 2017/625, Powiatowy Lekarz Weterynarii, właściwy w zakresie wynikającym z art. 6 u.i.w., przeprowadził dwie kontrole rolniczego handlu detalicznego prowadzonego przez skarżącą: pierwszą w dniu 13 lipca 2020 r., nazwaną kontrolą okresową, którą udokumentowano protokołem nr [...] oraz drugą kontrolę w dniu 8 stycznia 2021 r., sprawdzającą stopień realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 13 lipca 2020 r., którą również udokumentowano protokołem nr [..]. Sporządzone w obecności skarżącej (pierwszy protokół) i jej męża M. B. (drugi protokół) spełnia wszystkie wymagania określone w art. 19d u.i.w.
Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że sposób prowadzenia kontroli weterynaryjnych regulują przepisy art. 19a – 19f u.i.w. W judykaturze przyjmuje się, że kontrola to ustalenie stanu faktycznego i porównanie go z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). W myśl art. 19a u.i.w. przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f u.i.w., nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a. Wskazane przepisy u.i.w. regulują ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 k.p.a.
Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli, którego zawartość określono w art. 19d ust. 1 u.i.w., wskazując m.in. na oznaczenie podmiotu kontrolowanego, jego siedzibę i adres, imię i nazwisko kierownika podmiotu kontrolowanego, z uwzględnieniem zmian zaistniałych w okresie objętym kontrolą, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe kontrolującego oraz numer i datę wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli, ze wskazaniem dni przerw w kontroli, określenie przedmiotu kontroli, opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu, pouczenie o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli, wzmiankę o wniesieniu zastrzeżeń, omówienie dokonanych w protokole kontroli poprawek, skreśleń i uzupełnień, wzmiankę o doręczeniu podmiotowi kontrolowanemu protokołu kontroli oraz podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli.
Oba protokoły czynią zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1 i art. 19f u.i.w. i mogły stanowić podstawę dalszych działań, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć mocy dowodowej protokołów w niniejszej sprawie, co oznacza, że kontrolowana decyzja organu została oparta na prawidłowo sporządzonych protokołach kontrolnych.
Dla oceny zarzutów skargi skierowanych przeciwko sporządzonym protokołom istotne znaczenie ma okoliczności czy podmiot kontrolowany zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokołach kontroli. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca takich zastrzeżeń w trybie przewidzianym w art. 19e u.i.w. nie zgłaszała. Strona nie kwestionowała żadnych ustaleń poczynionych przez inspektora weterynaryjnego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości co do wymogów bezpieczeństwa w prowadzonym rolniczym handlu detalicznym. Każdy z protokołów był sporządzony w obecności skarżącej bądź jej męża, jest przez nich podpisany i udostępniony im w jednym egzemplarzu. W każdym z protokołów odnotowano również fakt pouczenia skarżącej i jej męża o ich prawach i obowiązkach, w tym o prawie do złożenia zastrzeżeń do protokołu na piśmie w określonym terminie.
Powyższe oznacza, że nie podważano ustaleń zawartych w protokołach w trybie przewidzianym przez ustawodawcę, co czyni później zgłoszone w skardze zarzuty odnośnie nieprawidłowości protokołów nietrafnymi.
Przyjęty przez ustawodawcę w u.i.w. tryb podważania ustaleń ujętych w protokole z kontroli co do zasady wyklucza możliwość przeprowadzania dowodów przeciwko tym ustaleniom. Skoro podmiot kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli w trybie przewidzianym w art. 19e u.i.w., to przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom lub ponad te ustalenia byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń. Inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie. Nie ulega zaś wątpliwości, że taka regulacja jest celowa, gdyż służy udokumentowaniu okoliczności faktycznych istniejących w chwili kontroli, a więc z reguły takich, które ulegają szybkim zmianom albo mogą być szybko zmienione. Nie oznacza to jednak, że nie można w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić żadnych innych dowodów poza dowodem z protokołu z kontroli. W ocenie Sądu kontrola jest jedną z czynności o charakterze dowodowym przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym, zaś protokół z kontroli jest sposobem utrwalenia przeprowadzenia tej czynności i dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy czym szczególny charakter tego protokołu wynika z tego, że kontrola z reguły dotyczy nietrwałych sytuacji faktycznych. Aby zapewnić wiarygodność poczynionych w trakcie kontroli ustaleń i jednocześnie zagwarantować ochronę praw podmiotu kontrolowanego ustawodawca przewiduje możliwość niezwłocznego lub w krótkim czasie kwestionowania ustaleń dokonanych podczas kontroli przez podmiot kontrolowany. Z reguły odbywa się to poprzez prawo wnoszenia uwag (zastrzeżeń) do protokołu z kontroli (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2568/14, LEX nr 2106687).
W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej do protokołów, kwestionujące w istocie ich formę i sposób sporządzenia, mają walor wyłącznie przypuszczeń, niepopartych jakimikolwiek dowodami, którym przeczą adnotacje naniesione na protokół z 8 stycznia 2021r., potwierdzające m.in., że dokonane skreślenia, opatrzone parafą kotrolującego, nie miały na celu zmiany treści protokołów na niekorzyść skarżącej, ale usunięcie pomyłek czy aktualizację informacji, jak w przypadku zmiany danych odnoszących się do upoważnienia kontrolera. W pkt II protokołu z 8 stycznia 2021 r. omówiono również dokonane poprawki i skreślenia. Skarżąca nie podjęła żadnej inicjatywny zmierzającej do potwierdzenia stawianych przez siebie zarzutów, w tym nie wykazała prawdziwości swoich twierdzeń o możliwości zmiany pierwotnej treści protokołów i zastąpienie ich inną. Podkreślić należy, że z każdej kontroli sporządzono dwa jednobrzmiące protokoły, z których jeden został przekazany po kontroli skarżącej. Skarżąca nie wykazała, na podstawie porównania posiadanych egzemplarzy z egzemplarzami pozostawionymi u kontrolującego, że doszło do zmiany ich treści. W tych okolicznościach formułowane zarzuty uznać należało za bezpodstawne i bezskuteczne, a protokoły za wiarygodne źródło informacji o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nieobciążone wadliwościami formalnymi, które zaważyłyby na ich przydatności dowodowej.
Zdaniem Sądu, w oparciu o powyższe dowody prawidłowo zostały ustalone w rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Treść protokołów rozwiewa wątpliwości co do wiedzy skarżącej co do trybu, przedmiotu i podstaw prawnych przeprowadzonych kontroli. Każdy z użytych druków kontroli zatytułowany "Lista kontrolna SPIWET-00" zawierał szczegółowy wykaz przepisów prawodawstwa weterynaryjnego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.i.w., czyli przepisów Unii Europejskiej dotyczących zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego w zakresie weterynarii, w tym przepisów o kontrolach urzędowych w zakresie weterynarii (rozporządzenie nr 2017/625), a także przepisów wdrażających lub wykonujących te przepisy, w tym zwłaszcza przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, a także przepisy u.b.ż.ż. oraz rozporządzenia nr 178/2002 i nr 852/2004, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, łącznie stanowiących wzorzec normatywny prawidłowości prowadzenia działalności w zakresie rolniczego handlu detalicznego.
Z protokołu z 13 lipca 2020 r., dokumentującego pierwszą kontrolę, wynika, że skarżąca prowadzi działalność z zakresu rolniczego handlu detalicznego w miejscowości K., produkując wyroby mięsne (wędzonki, kiełbasy, konserwy, pasztety) oraz gotowe posiłki (fasolka, bigos, pulpety) z produktów pochodzących z gospodarstwa. Produkcja tych wyrobów ma miejsce w kuchni należącej do restauracji. Inspektor weterynaryjny scharakteryzował warunki panujące w pomieszczeniach kuchni odnotowując m.in. nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia produktów przed dostępem zwierząt domowych i szkodników. W sposób szczegółowy, w formie tabelarycznej i opisowej, odnotowano w protokole spełnienie wymogów bezpieczeństwa żywności w rolniczym handlu detalicznym wynikających ze wskazanych w druku protokołu przepisów.
Wykazano brak zadośćuczynienia obowiązkom wynikającym z rozporządzenia nr 852/2004, które już w art. 3 stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w rozporządzeniu. Stwierdzono brak spełnienia wymogów określonych w art. 4 (nie prowadzenie badań mikrobiologicznych i art. 5 (nie opracowano i nie wdrożono procedur opartych na zasadach HACCAP) wskazanego rozporządzenia. Wymieniono również nieprawidłowości w zakresie zadośćuczynienia wymogom zawartym w Załączniku II do rozporządzenia nr 852/2004 (brak potwierdzenia zdatności wody do spożycia, brak segregacji produktów, brak procedur zabezpieczających przed dostępem zwierząt domowych i szkodników, brak oznakowania i informacji na produktach pasteryzowanych, brak rejestru zbywanej żywności oraz produktów i wyrobów gotowych do sprzedaży). Odnotowano również brak wykazu stosowanych dodatków do żywności, umożliwiającego weryfikację ich stosowania zgodnie z bezpiecznymi limitami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności oraz brak rzetelnej informacji o stosowaniu do produkcji dodatków do żywności - ich nazwie lub symbolu "E" oraz funkcji, co jest wymagane rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1169/2011. Poczynionym ustaleniom i sformułowanym zalecaniom skarżąca nie oponowała ani w trakcie kontroli, ani w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Adekwatnie do poczynionych spostrzeżeń sformułowano zalecenia pokontrolne, których wykonanie sprawdzono w trakcie ponownej kontroli w dniu 8 stycznia 2021 r. Kontrola ta ujawniła brak wykonania obowiązku prowadzenia i udokumentowania badań mikrobiologicznych, brak opracowania i wdrożenia procedur HACCAP, brak badań i potwierdzenia urzędowego zdatności wody do spożycia, brak sporządzenia procedur zabezpieczających przed dostępem zwierząt i szkodników, brak zapewnienia procedur gwarantujących bezpieczeństwo żywności pasteryzowanej, brak sporządzenia wykazu stosowanych dodatków do żywności.
Treść obowiązków objętych zaskarżoną decyzją w pełni koreluje z niedostatkami prowadzonej przez skarżącą działalności, które w sposób oczywisty naruszają standardy bezpieczeństwa żywności określone w prawodawstwie weterynaryjny, unijnym i krajowym, niewiedzą w zakresie których skarżąca nie może skutecznie się zasłaniać z powodu ich mocy powszechnie obowiązującego prawa na terenie Polski. Skutki nieznajomości przepisów regulujących rolniczy handel detaliczny obciążają podmiot, który czerpie z niego korzyści. To podmiot prowadzący taką działalności, winien jeszcze przed jej rozpoczęciem, zadbać z należytą starannością o spełnienie wszystkich wymogów związanych z bezpieczeństwem żywności i żywienia tak, aby nie stwarzać zagrożenia dla zdrowia publicznego. Skarżąca mogła pozyskać informacje o wymaganiach dla prowadzonej działalności po pierwsze, ze źródeł prawa wskazanych wyraźnie w obu protokołach kontroli, z informacji udostępnionej na stronie BIP Głównego Inspektoratu Weterynarii oraz uzyskanych podczas szkolenia dotyczącego rolniczego handlu detalicznego, w którym skarżąca brała udział.
Bezkompromisowe i kategoryczne podejście do bezpieczeństwa żywności w na obszarze Unii Europejskiej, wyrażone m.in. w rozporządzeniu nr 178/2002, wyklucza możliwość innej oceny postawy skarżącej niż dokonana przez orzekające organy. W Preambule do powyższego rozporządzenia w pierwszej kolejności stwierdzono, że swobodny przepływ bezpiecznej i zdrowej żywności jest ważnym aspektem rynku wewnętrznego i przyczynia się znacząco do zdrowia i ogólnego dobra obywateli oraz do ich interesów socjalnych i gospodarczych (pkt 1). Zgodnie z polityką Wspólnoty powinien być zapewniony wysoki poziom ochrony życia i zdrowia ludzkiego (pkt 2). W pkt 30 Preambuły wskazano, że "przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności (...)".
Analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w pełni uzasadnia prawidłowość podjętych przez organy rozstrzygnięć, które stanowią adekwatną do zdarzenia i zgodną z prawem odpowiedź organów na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, a tym samym zdrowia publicznego.
Nałożone na skarżącą obowiązki, nie dość, że w pełni korelują z ustaleniami poczynionymi w trakcie prawidłowo przeprowadzonych kontroli, to są oparte o ściśle wskazane zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu wymogi wynikające z przepisów. Sytuacja prawna skarżącej od samego początku była szczegółowo opisana i wyjaśniona, w taki sposób, że nie powinna rodzić po jej stronie wątpliwości, co do wymogów, które winna spełnić w ramach prowadzonej działalności. Potwierdza to treść obu protokołów z kontroli.
W miejscu prowadzenia przez skarżącą działalności z zakresu rolniczego handlu detalicznego stwierdzono uchybienia, które naruszały wymagania dotyczące właściwego prowadzenia tego rodzaju działalności. Konieczne było zatem wydanie orzeczenia zobowiązującego skarżącą do usunięcia tych uchybień, w tym do wprowadzenia procedur w systemie jakości, opartych na zasadach systemu HACCP, zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 852/2004. Trafne jest też stanowisko organów obu instancji, że wykonanie przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków w zakresie: zapewnienia odpowiednich wymagań dotyczących pomieszczeń obróbki termicznej, opracowania i wdrożenia procedur opartych na zasadach HACCP, zabezpieczenia pomieszczeń przed szkodnikami, zapewnienia odpowiedniej temperatury podczas przechowywania mięsa, potwierdzenia ilości stosowanych dodatków, zapewnienia szczelności opakowań, prowadzenia badań wyrobu gotowego zgodnie z rozporządzeniem nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych, jest konieczne, w celu zapewnienia potencjalnym konsumentom zakupu bezpiecznego środka spożywczego. Naruszenie przez skarżącą rozporządzenia nr 852/2004 wskutek niezastosowania procedury HACCP w podmiocie, w którym prowadzona jest produkcja środków spożywczych, należy ocenić jako naganne, gdyż może one prowadzić do wywołania zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Bezsprzecznie uchybienia w zakresie braku zabezpieczenia pomieszczeń przed dostępem zwierząt domowych i insektów mogą bezpośrednio wpływać na jakość mikrobiologiczną produktu, a w konsekwencji mogą stanowić źródło zagrożeń dla zdrowia i życia konsumentów.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów art. 6, art., 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., pozwalając na zgromadzenie wiarygodnych dowodów potwierdzających naruszenie prawnych standardów określonych dla rolniczego handlu detalicznego, mogących stanowić podstawę ustaleń i zastosowania sankcji, o czym świadczy analiza motywów wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły okoliczności istotne dla określenia obowiązków z zakresu bezpieczeństwa żywności, którymi obciążyły skarżącą, realizując kompetencję określoną w art. 7 ust. 1 u.p.p.z., który stanowi, że powiatowy lekarz weterynarii albo urzędowy lekarz weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii wydają decyzje administracyjne lub wykonują czynności w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 852/2004, rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia 2015/1375, rozporządzenia 2017/625 lub z przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tych rozporządzeń. Podjęte rozstrzygnięcie pozostaje również w granicach kompetencji określonych w art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, stanowiącego, że w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności.
Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione i nie zdołały podważyć legalności działań organów inspekcji weterynaryjnej w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259), oddalił skargę.