II SA/GD 507/25

II SA/Gd 507/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 maja 2025 r. nr WOP.7721.59.2025.KK w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie robót budowlanych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 15 listopada 2025 r. M. M. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") o "samowoli budowlanej" polegającej na "montażu na stałych elementach konstrukcyjnych nieruchomości mieszkaniowej (...) ścian nośnych - konstrukcyjnych mieszkania (będących jednocześnie skośnym dachem budynku) położonego przy ul. E.P.[...] (...) komercyjnych paneli fotowoltaicznych (wraz z instalacjami towarzyszącymi) bez zgody i wniosku właściciela/uprawnianego inwestora oraz bez uzyskania uzgodnień przeciwpożarowych i bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę koniecznego w siedmiopiętrowych budynkach 30 mieszkaniowych (...)". Dodatkowe pismo strony z dnia 15 listopada 2025 r. o podobnej treści, zatytułowane jako "Zawiadomienie o zagrożeniu pożarowym", zostało przekazane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku według kompetencji do PINB, przy korespondencji z dnia 19 listopada 2024 r. W ślad za powyższymi pismami strona przesłała do PINB kolejne pisma - wnioski dowodowe w sprawie (tj. pisma z dnia 10 i 23 grudnia 2024 r.).
Pismem z dnia 6 lutego 2025 r. PINB poinformował stronę, że aby wyjaśnić sprawę podjęte zostaną przez ten organ działania na drodze postępowania wyjaśniającego, wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o wynikach których zostanie poinformowana po jego zakończeniu. Jednocześnie organ poinformował, że jeżeli w wyniku podjętych działań zajdą podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem - postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu.
Po przeprowadzeniu w dniu 11 marca 2025 r. kontroli organ I instancji, pismem z dnia 27 marca 2025 r., poinformował stronę, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie montażu paneli fotowoltaicznych na dachu budynku przy ul. E. P. [...] w G., wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ udzielił informacji na temat dokonanych czynności kontrolnych i obowiązujących przepisów prawa, jak również wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawach dotyczących uciążliwości regulowanych przez Kodeks cywilny.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. strona wniosła "odwołanie" od "decyzji" PINB z dnia 27 marca 2025 r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB") postanowieniem dnia 23 maja 2025 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 127 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") wskazał, że pismo PINB z dnia 27 marca 2025 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. W związku z powyższym uznać należy, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w aktualnym stanie prawnym (w szczególności od dnia 19 września 2020 r. w związku z nowelizacją ustawy - Prawo budowlane), zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) postępowania uregulowane w rozdziale 5A (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczynane są z urzędu. Również stosownie do art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art 71 a ust. 4 wszczyna się z urzędu. Skoro wskazane wyżej przepisy prawa stanowią, że postępowania te mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu, to nie mogą one zostać wszczęte na wniosek. Jeżeli norma prawa materialnego przewiduje działanie organu z urzędu, a podanie (wniosek) ze swej istoty nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego, podanie to (wniosek) może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Sam sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku skargi w sprawie indywidualnej jej załatwienie następuje albo poprzez wszczęcie postępowania (z urzędu) przez organ I instancji albo poprzez zawiadomienie skarżącego przez ten organ o braku podstaw do wszczęcia postępowania (z urzędu, po przeprowadzeniu w tym zakresie wstępnych czynności wyjaśniających/kontrolnych).
PWINB podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie wskazuje się, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji poinformowała stronę, że podejmie stosowne działania na drodze postępowania wyjaśniającego, wynikające z przepisów Prawa budowlanego. W toku kontroli organ ten ustalił, że na dachu budynku przy ul. E. P. [...] w G. nie były prowadzone żadne roboty budowlane i nie została zamontowana instalacja paneli fotowoltaicznych. W rezultacie PINB poinformował, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie montażu paneli fotowoltaicznych na dachu budynku przy ul. E. P. [..] w G.
W konsekwencji, wobec obiektywnego braku w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, PWINB działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 8 kwietnia 2025 r. Z powodu niedopuszczalności odwołania nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutów przedstawionych w jego treści pisma z dnia 8 kwietnia 2025 r. i następnie wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 138 k.p.a.
Końcowo PWINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego mogą oceniać jedynie konkretne stany faktyczne w zakresie robót i obiektów budowlanych, natomiast nie mogą podejmować rozstrzygnięć "na przyszłość" czy też, wyprzedzająco, działań w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane wobec dopiero planowanych (projektowanych) inwestycji. Dopiero, gdy w konkretnym stanie faktycznym dojdzie do wykonania robót budowlanych, właściwy organ nadzoru budowlanego może rozważyć, z urzędu, podjęcie działań w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mając na uwadze fakt, że przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine tej ustawy (tzn. realizacja robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach), są rozpatrywane w ramach postępowania w trybie nadzoru budowlanego w każdym przypadku i niezależnie od ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź obowiązku zgłoszenia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że kwestie związane z naruszeniami prawa własności, dobrych stosunków sąsiedzkich lub zasad współżycia społecznego, kwestie związane z roszczeniami z tytułu uszkodzenia mienia podczas realizacji inwestycji, jak również kwestie związane z działaniami zakłócającymi korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (w świetle part. 144 Kodeksu cywilnego tzw. "immisje"), jako kwestie cywilne, są rozpatrywane przez sądy powszechne a nie przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast zarzuty o charakterze karnym należy zgłaszać do właściwych w tej sprawie organów tj. do Prokuratury i Policji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go pisma organu I instancji i zobowiązanie organów obu instancji do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo PINB z dnia 27 marca 2025 r. nie jest decyzją. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sprawy wszczynane z urzędu dotyczące samowoli budowlanej powinny być załatwiane w formie pisma a nie decyzji administracyjnej a także naruszenie art. 48 ust 1 i art. 50 Prawa budowlanego przez uznanie, że sprawa administracyjna zapoczątkowana wbudowaniem w piwnicach budynku przy ul. E. P. [...] w G., pięciopiętrowym, mieszkalnym budynku wielorodzinnym, dwóch pomp ciepła a zakończona planowana przebudową jego dachu, przez pokrycie połowy poszycia dachowego, 22 przemysłowymi panelami fotowoltaicznymi: nie daje podstaw do wszczęcia postępowania z w sprawie samowoli budowlanej z urzędu, powinna być załatwiona w formie pisma - co do którego nie przysługuje stronie odwołanie, nie wymaga zbadania z urzędu bezpieczeństwa pożarowego 130 mieszkańców tego bloku. Wskazała także na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wskazanej w art. 15 k.p.a. polegające na prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy, przez dwa różne i bezstronne organy administracyjne. W ocenie skarżącej w sprawie zaistniało także rażące naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w oględzinach .które rzekomo odbyły się na nieruchomości strony 11 marca 2025 r. skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji. Zarzuciła także obrazę prawa materialnego zawartego w art. 81 ust pkt 1 a, b i c ust. Prawa budowlanego - przez ich niezastosowanie i uznanie, że do zadań z urzędu organu nadzoru budowlanego nie należy zbadanie, czy eksperymentalna na skalę światową przemysłowa instalacja, składająca się z 22 przemysłowych paneli fotowoltaicznych na skośnym dachu ponad dwunastometrowego pięciopiętrowego, nadmorskiego trzydziestomieszkaniowego bloku, nie mającego jakichkolwiek wyjść ewakuacyjnych i przeciwpożarowych nie stanowi zagrożenia pożarowego dla 150 mieszkających w nim osób, które w razie pożaru będą musiały skakać na chodnik z piątego pietra. Wskazała także na naruszenie art. 29. ust 4 pkt 3 c. w zw. z ust. 3 pkt 1 a i b a contario - Prawa budowlanego a contrario z zw. ust 4 pkt 1 a) przez ich niezastosowanie i uznanie, że przebudowa najważniejszego elementu konstrukcyjnego (skośnego dachu) polegająca na pokryciu polowy jego powierzchni 22 przemysłowymi panelami fotowoltaicznymi - nie wymaga pozwolenia na przebudowę. Zdaniem skarżącej organy naruszył również art. 3 ust 6, 7 i 7 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i uznanie, że zapoczątkowane już wbudowaniem w piwnicach budynku dwóch pomp ciepła a zakończone przebudową jego dachu, przez pokrycie połowy poszycia dachowego, 22 przemysłowymi panelami fotowoltaicznymi nie jest przebudową jego elementów konstrukcyjnych wymagającą pozwolenia na przebudowę. Wskazała ponadto na naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 3c Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i uznanie, że instalacja paneli fotowoltaicznych o mocy 10,10 KW na dachu budynku wielorodzinnego nie wymaga pozwolenia na przebudowę oraz uzgodnień przeciwpożarowych z Państwową Strażą Pożarną a takie badań obciążeniowych konstrukcji dachu, na którym pozwany zamontuje potężne przemysłowe panele w 45 centymetrowej bezpośredniej styczności paneli z łóżeczkiem 1, 5 rocznej córki strony. Podniosła zarzut dotyczący sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w postaci dwóch fizycznie już wbudowanych w piwnicach budynku pomp ciepła polegającą na uznaniu, że spółdzielnia nie dokonuje robót budowlanych, które będą skutkować przebudową najważniejszego elementu konstrukcyjnego budynku wielorodzinnego wymagających pozwolenia na przebudowę. Wskazała także na sprzeczność istotnych ustaleń organu, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy w postaci: projektu technicznego instalacji fotowoltaicznej dla jednego budynku (jednego dachu) o łącznej mocy: 10,10
KW (łącznie 22 panele tj- po jedenaście paneli do każdej z dwóch zamontowanych już pomp ciepła; Informacją twój system fotowoltaiczny - do jednej z dwóch pomp o mocy 5,005 kWpl zamontowanych w bloku przy ul. E.P. [...] (wskazujący na plany zamontowania przez spółdzielnie a w/w budynku 22 potężnych przemysłowych paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 10, 010 kWp: - bez zgłoszenia budowlanego, uzgodnienia z rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwany dalej "uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej", projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej (art 29 ust 2 pkt 16 prawa budowlanego; pozytywną opinią B. z 30 kwietnia 2024 r. wskazująca na moc przedsięwzięcie Spółdzielni na 8, 255 KW - co wskazuje na konieczność uzyskania opinii oraz zgłoszenia Państwowej Straży Pożarnej; fotografiami zamontowanych Paneli fotowoltaicznych na blokach sąsiednich przy ul E. P. [...] i [...] w G. -w aktach sprawy na płycie CD; zawiadomieniem Spółdzielni z 11 października 2024 r; informacją o montażu paneli fotowoltaicznych z dźwigu z 12 listopada 2024 r.; pismem Spółdzielni z 30 października 2024 r. ; filmami i zdjęciami dachu mieszkania powódki - przez ustalenie, że fotowoltaiczne roboty budowlane spółdzielni mieszkaniowej na budynku wielorodzinnym, nie mającego jakichkolwiek wyjść ewakuacyjnych czy przeciwpożarowych nie wymagają pozwolenia na przebudowę.
Zarzuciła także sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegająca na bezzasadnym domniemaniu, że fotowoltaika montowana na sąsiednich blokach została zamontowana zgodnie z prawem budowlanym i przepisami przeciwpożarowymi w sytuacji gdy zamontowano ją: bezpośrednio na odgromnikach - co grozi tworzeniem łuków elektrycznych, pożarem i porażeniem prądem; w sposób zasłaniający okna dachowe, (jedyne źródło światła dla tych mieszkań) w bezpośredniej styczności z oknami dachowymi, co grozi pożarem i porażeniem prądem np. dziecka wyglądającego przez takie okno; bez zachowania wymaganej prawem budowlanych trzymetrowej paneli fotowoltaicznych od granicy działek sąsiada - (zasady dobrosąsiedzkie); omijania przez spółdzielnię przepisów prawa budowlanego i przeciwpożarowego w ten sposób, że na jednym dachu, jednego budynku (tj. jednej nieruchomości) do jednej pompy ciepła montuje 11 potężnych paneli przemysłowych a następnie do drugiej pompy w tym samym budynku kolejnych 11 paneli - (tj. łącznie 22 panele) i traktuje to przedsięwzięcie jako "mikroinwestycję" nie wymagającą nawet zgłoszenia ani uzgodnień przeciwpożarowych (art. 58 k.c); braku badań konstrukcyjno— obciążeniowych dachu z licznymi oknami- budynku z lat siedemdziesiątych - nie przeznaczonego do montażu kilkudziesięciu potężnych, przemysłowych paneli fotowoltaicznych; sprzeczności działań spółdzielni z planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz względami estetycznymi budynków położonych w nadmorskiej zabytkowej dzielnicy G. Końcowo podniosła zarzut sprzeczności zaskarżonego postanowienia z art. 1 ust 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przez uznanie, że zmiana funkcji mieszkaniowej lokalu powódki, który spółdzielnia mieszkaniowa dla zysku chce przekształcić w przemysłową farmę fotowoltaiczną (elektrociepłownię dla 150 osób) nie wymaga pozwolenia na przebudowę.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ II instancji") z dnia 23 maja 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 27 marca 2025 r. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") informującego o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie montażu paneli fotowoltaicznych na dachu budynku przy ul. E. P. [...] w G. PWINB wyjaśnił także, że pismo PINB z dnia 27 marca 2025 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. W związku z powyższym uznał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że w aktualnym stanie prawnym (w szczególności od dnia 19 września 2020 r. w związku z nowelizacją ustawy - Prawo budowlane), zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) postępowania uregulowane w rozdziale 5A (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczynane są z urzędu. Skoro przepisy prawa stanowią, że postępowania te mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu, to nie mogą one zostać wszczęte na wniosek. Jeżeli norma prawa materialnego przewiduje działanie organu z urzędu, a podanie (wniosek) ze swej istoty nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego, podanie to (wniosek) może stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Sam sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku skargi w sprawie indywidualnej jej załatwienie następuje albo poprzez wszczęcie postępowania (z urzędu) przez organ I instancji albo poprzez zawiadomienie skarżącego przez ten organ o braku podstaw do wszczęcia postępowania (z urzędu, po przeprowadzeniu w tym zakresie wstępnych czynności wyjaśniających/kontrolnych). PWINB podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie wskazuje się, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji poinformowała stronę, że podejmie stosowne działania na drodze postępowania wyjaśniającego, wynikające z przepisów Prawa budowlanego. W toku kontroli organ ten ustalił, że na dachu budynku przy ul. E. P. [...] w G. nie były prowadzone żadne roboty budowlane i nie została zamontowana instalacja paneli fotowoltaicznych. W rezultacie PINB poinformował, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie montażu paneli fotowoltaicznych na dachu budynku przy ul. E. P. [...] w G.
W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do tego, czy postępowanie w przedmiocie "samowoli budowalnej" może być prowadzone na wniosek podmiotu żądającego podjęcia działania od organu administracji, który powołuje się na własny interes prawny.
Kwestia ta budząca rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych została rozstrzygnięta w uchwale NSA z 8 września 2025 r., II OPS 2/25, w której przyjęto, że "Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.".
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony (wyrok NSA z 10 marca 2025 r., I OSK 1209/24; wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., I OSK 3140/23). Ponadto, z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2025 r., II SA/Sz 361/224).
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organy administracji trafnie oceniły stan faktyczny i w prawidłowy sposób zakończyły postępowanie. Sąd podkreśla przy tym, że kwestia nie wykonania robót budowlanych, których dotyczyło "Zawiadomienie o samowoli budowlanej" z 15 listopada 2024 r. została przyznana w treści skargi. Jak wskazuje pełnomocnik w uzasadnieniu skargi cyt.: "w ocenie organu skoro spółdzielnia nie zdążyła jeszcze zamontować przemysłowych paneli na dachu prywatnego mieszkania poddaszowego, a tylko wybudować w piwnicy pompy ciepła, która mają przez nie być zasilane". Ustalenia organów administracji, że do montażu paneli nie doszło są zatem bezsporne. Bezsporne również, w ocenie Sądu, pozostaje, że organy administracji nie mogą wszczynać i prowadzić postępowań co do przyszłych, zamierzonych tylko robót budowlanych. Żaden przepis prawa na to nie pozwala wobec czego polemikę ze stanowiskiem organów administracji w tym zakresie uznać należy za bezcelową.
Skoro zatem M. M. wnosiła o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ustawy Prawo budowlane (tj. w sprawie "samowoli budowlanej") powołując się na własny interes prawny to organ I instancji prawidłowo poinformował ja pismem o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej, co przesądza o tym, że nie było prawnej możliwości zakwestionowania go odwołaniem. Wniesiony środek prawny musiał być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Zaskarżone postanowienie PWINB jest zgodne z prawem i Sąd nie znalazł podstaw do jego uchylenia.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadne podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl.