II SA/Gd 502/22

II SA/Gd 502/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 30 marca 2017 r., nr XXVIII/236/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczew 1. stwierdza nieważność części graficznej oraz części tekstowej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 30 marca 2017 r. nr XXVIII/236/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczew w zakresie przepisów § 3 pkt 14 ppkt 6, § 3 pkt 67, § 3 pkt 68 lit. h i § 3 pkt 100 odnoszących się do działki nr 52/61, obr. 10 w Tczewie, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Gminy Miejskiej Tczew na rzecz skarżącej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XXVI 11/236/2017 Rady Miejskiej w Tczewie z 30 marca 2017r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa w części obejmującej działki ewidencyjne numer [...] i [...], obręb [...], położone w Tczewie zarzucając ww. aktowi prawnemu:
1. w zakresie ustaleń dla terenu 03U naruszenie:
a. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie jako u.p.z.p.) - poprzez brak zawarcia w jednolitym tekście uchwały w rozdziale III (ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów) jakichkolwiek ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 03 U;
b. art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
i. zignorowanie istniejących uwarunkowań i wyznaczenie terenu usługowego w miejscu, w którym istnieje wewnętrzny układ komunikacyjny obsługujący duży zakład przemysłowy;
ii. zignorowanie istniejących uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych - nieruchomość skarżącej funkcjonuje jako spójna funkcjonalno-przestrzenna całość, tymczasem zaskarżona uchwała wydziela w północnym fragmencie nieruchomości skarżącej część usługową, podczas gdy środkowa i południowa część pozostawiona jest jako przeznaczenie produkcyjne.
2. w zakresie ustaleń dla terenu 10U,P naruszenie:
a. art. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
i. brak uwzględnienia w rozwiązaniach przyjętych w planie z 2017 r. najbardziej elementarnych uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych takich jak:
1) lokalizacja granic nieruchomości,
2) minimalna racjonalna szerokość budynku,
w konsekwencji czego w zaskarżonej uchwale wyznaczono formalnie budowlany teren o powierzchni 1300 m2, który w rzeczywistości nie może być racjonalnie zabudowany;
b. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez ustalenie w tekście zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu 10U,P na teren usług publicznych z dużym udziałem zieleni, które to ustalenia są całkowicie sprzeczne z jego symbolem (U,P) oraz legendą rysunku planu (części graficznej planu, składającej się na treść zaskarżonej uchwały);
3. w zakresie ustaleń dla terenu 57KDD - naruszenie:
a. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - tj. zasadę proporcjonalności, poprzez nadużycie władztwa planistycznego - nie tylko istnienie racjonalnego interesu publicznego uzasadniającego wytrasowanie fragmentu drogi publicznej 57KDD przez teren prywatnej nieruchomości jest wątpliwe, ale też istnieje istotny interes prywatny przemawiający przeciwko temu wytrasowaniu;
b. art. 22 Konstytucji RP - tj. zasadę swobody działalności gospodarczej, a to w ten sposób, że wytrasowanie fragmentu drogi publicznej 57KDD będzie istotnie ingerować w możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w istniejącym zakładzie przemysłowym prowadzonym przez skarżącą;
c. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez zignorowanie istniejących uwarunkowań i powiązań funkcjonalnych, zgodnie z którymi zakład przemysłowy, zatrudniający blisko 500 osób, przed bramą magazynową wykorzystywaną do dostaw materiałów musi mieć zapewnioną przestrzeń do wyłącznej dyspozycji tego zakładu, dla potrzeb manewrowania samochodów ciężarowych dostarczających materiały do produkcji.
W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne numer [...] i [...], obręb [...], położone w Tczewie.
Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z załączonych do skargi dokumentów: pisma Skarżącej z 11 sierpnia 2020 r., pisma nr BPP.6724.2.20.2020.AC z 28 sierpnia 2020 r., pisma nr BPP.6724.2.20.2020 z 27 sierpnia 2021 r., wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 30 marca 2022 r. oraz opracowania ze stycznia 2022 r. pt. "Ocena zgodności z przepisami prawa zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa zatwierdzonej uchwałą nr XXVIII/236/2017 Rady Miejskiej w Tczewie z 30 marca 2017r., w części dotyczącej nieruchomości składającej się z dz. ew. [...]-[...], T." autorstwa zespołu rzeczoznawców, składającego się z dr. inż. arch. D. M.- W. oraz mgr inż. P. W.
Skarżąca wskazała, że przed wniesieniem skargi wezwała Radę Miejską w Tczewie do usunięcia naruszenia prawa pismem z 30 marca 2022 r. Wezwanie to zostało doręczone 4 kwietnia 2022 r. Organ skierował, w odpowiedzi na wezwanie do Skarżącej, pismo z 11 kwietnia 2022 r., doręczone skarżącej 20 kwietnia 2022 r.
Zdaniem skarżącej pismo to nie stanowi jednak merytorycznego stanowiska w sprawie, mogącego w jakikolwiek sposób wskazać, czy i jakie konkretnie działania związane z uchwałą organ zamierza podjąć w czasie, który nie powodowałby po stronie Skarżącej ryzyka upływu terminu granicznego 30 dni od otrzymania pisma z 11 kwietnia 2022 r., tudzież terminu 60 dni, liczonego od dnia doręczenia Organowi wezwania Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 30 marca 2017 r. Rada Miejska w Tczewie uchwałą nr XXVII1/236/2017 zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa. Zmiana ta objęła także działki ewidencyjne nr [...]-[..], których skarżąca jest użytkownikiem wieczystym.
Analizując zmiany w miejscowym planie wprowadzone ww. uchwałą, skarżąca dostrzegła naruszenia prawa, które w jej ocenie w bezpośredni sposób wpływają na możliwość korzystania przez skarżącą z terenów objętych zmianą miejscowego planu, ograniczając normalne funkcjonowanie jej przedsiębiorstwa na tym terenie, możliwości korzystania w zakresie zgodnym z dotychczasowym oraz możliwości rozwoju zakładu produkcyjnego na terenach objętych planem w najbliższych latach (m.in. rozbudowa zakładu produkcyjnego, co z uwagi na stały rozwój działalności staje się koniecznością). Dostrzeżone przez skarżącą naruszenia prawa obejmują tereny określone w miejscowym planie z 2017 roku jako teren 03U, teren 10U,P oraz teren 57KDD.
Skarżąca zwracała się do Prezydenta Miasta Tczewa oraz Urzędu Miasta z sygnalizacją dostrzeżonych niezgodności miejscowego planu z 2017 r. z prawem - przede wszystkim w zakresie wytrasowania w treści planu drogi publicznej przez nieruchomości skarżącej - bez wszczynania jednak formalnej procedury administracyjnej zmierzającej do częściowego uchylenia planu. Prezydent Miasta Tczewa (jednostka planistyczna Urzędu Miasta Tczewa) swoje stanowisko w sprawie zajęła w piśmie nr BPP.6724.2.20.2020.AC z 28 sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącej z 11 sierpnia 2020 r.
Zasadniczo stanowisko organu wykonawczego Gminy Miejskiej w Tczewie zawarte w ww. piśmie zmierzało do potwierdzenia prawidłowości uchwały podjętej przez Radę w zakresie, w jakim skarżąca wskazywała na jego niezgodność z prawem. Następnie Prezydent Miasta Tczewa powyższe stanowisko podtrzymał w piśmie nr BPP.6724.2.20.2020 z 27 sierpnia 2021 r. (odpisy ww. pism stanowią załączniki do skargi).
Wobec powyższego, skarżąca zleciła sporządzenie specjalistycznego opracowania urbanistyczno-prawnego. Opracowanie to potwierdziło ocenę skarżącej co do niezgodności uchwały z prawem w newralgicznym dla niej zakresie. Następnie skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, które to działanie nie przyniosło jednak żadnego rezultatu.
Skarżąca wyjaśniła, że w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego dla zarzutów postawionych w niniejszej skardze opiera się w całej rozciągłości na opracowaniu pt.: "Ocena zgodności z przepisami prawa zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa zatwierdzonej uchwałą nr XXVIII/236/2017 Rady Miejskiej w Tczewie z 30 marca 2017 r., w części dotyczącej nieruchomości składającej się z dz. ew. [..]-..], T." autorstwa zespołu rzeczoznawców, składającego się z dr. inż. arch. D. M. –W. (Rzeczoznawcy Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie kształtowania struktur przestrzennych, Rzeczoznawcę d. Polskiej Izby Urbanistów) oraz mgr prawa, mgr. inż. P. W. - urbanistę (dalej również jako: "Ekspertyza"). Ekspertyza ta stanowi szczegółowe opracowanie tekstowe wraz z częścią graficzną, służąc wyjaśnieniu podstaw i zasadności zarzutów postawionych w niniejszej skardze. Skarżąca wniosła przy tym o potraktowanie treści tego dokumentu jako integralnej części uzasadnienia skargi, zawierającego rozwinięcie i uszczegółowienie twierdzeń skarżącej o okolicznościach faktycznych i naruszeniach prawa zawartych w dalszej części niniejszego pisma, a mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.
W zakresie terenu 03U skarżąca wskazała, że w treści uchwały organu z 30 marca 2017 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń szczegółowych dla terenu 03U. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., zgodnie z którymi elementem obligatoryjnym w planie miejscowym jest określenie przeznaczenia terenów, kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zaskarżona uchwała narusza również art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie w miejscu, gdzie znajduje się wewnętrzny układ komunikacyjny firmy oraz parking - terenu o przeznaczeniu usługowym (analizując plan z 2017 r. można domniemywać, że mimo wcześniej wskazanego braku szczegółowych ustaleń dla terenu 03U, organ chciał uznać go za teren usługowy). Tak zredagowane ustalenia planu z 2017 r. naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w dwójnasób:
po pierwsze, miejscowy plan z 2017 r. kształtuje przestrzeń w sprzeczności z istniejącymi uwarunkowaniami. Niemożliwe jest przekształcenie układu komunikacyjnego dużego zakładu przemysłowego w zabudowę usługową, tak aby stanowił element zagospodarowania terenu 03U;
po drugie, oderwanie miejscowego planu z 2017 r. od stanu faktycznego, to jest faktu, że nieruchomość skarżącej jest zagospodarowana jako funkcjonalna całość, a mimo to plan z 2017 r. zakłada podział przeznaczenia nieruchomości na produkcyjne (jak dotychczas) oraz dla części usługowe (funkcjonalnie nieuzasadnione).
Odnośnie do terenu 10U,P przewidującego jako funkcję terenu obszar formalnie budowlany skarżąca wyjaśniła, że na powierzchni około 1300 m2 nieruchomości skarżącej ustalenia planu wyznaczyły teren 10U,P, podczas gdy z uwagi na kształt terenu, wyznaczenie linii zabudowy oraz obowiązujące przepisy nie jest możliwa jakakolwiek racjonalna zabudowa w wyznaczonym obszarze zgodna z postanowieniami planu. Zgodnie z analizą przeprowadzoną w załączonej do niniejszej skargi ekspertyzie 60% powierzchni terenu 10U,P znajduje się w części wyłączonej z zabudowy, wskutek czego należy wskazać, że powierzchnia objęta liniami zabudowy wynosi zaledwie 40 %, tj. 520 m2. Powyższe również stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto należy wskazano na sprzeczności, w wyniku których nie można określić de facto przeznaczenia terenu 10U,P, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sprzeczność ta polega na tym, że zgodnie z § 32 ust. 3 pkt 2 lit. h jednolitego tekstu Planu wskazuje się, iż "dla terenu oznaczonego symbolem 10 U,P o powierzchni ok. 0,48 ha, obowiązują ustalenia jak dla obiektów usługowych określone w § 10 uchwały", zaś § 10 ust. 1 pkt 1 tekstu planu z 2017 r. dotyczy "terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku Planu symbolem UZ". Oznacza to, że ustalenia dla terenu 10U,P z § 32 ust. 3 pkt 2 lit. h jednolitego tekstu planu (teren usługowo-produkcyjny) zawierają odwołanie dla innego rodzaju terenu (teren usług publicznych z dużym udziałem zieleni). Powyższe dowodzi nie tylko zarzucanych ww. uchwale niezgodności z prawem, ale również daleko idącej niechlujności i niedbałości w jego sporządzaniu.
W zakresie dotyczącym terenu 57KDD skarżąca wyjaśniła, że plan z 2017 r. wyznacza na części terenów pozostających w jej użytkowaniu wieczystym także teren drogi publicznej, który oznaczony jest symbolem 57KDD. Jednak ustalony planem teren ingeruje w dalekim stopniu w prawo do nieruchomości przysługujące Skarżącej.
Założeniem wydzielenia tej drogi miała być poprawa komunikacji terenów 01MW, 02MW, 03U, 08MW, U, 09U. Analiza założeń zmian planu zagospodarowania wprowadzonych przez Uchwałę prowadzi do wniosku, że w ich wyniku nowa droga dojazdowa mająca powstać wskutek naruszenia prawa do nieruchomości w użytkowaniu wieczystym skarżącej skróci trasę między ul. P. a ul. G. względem aktualnego rozwiązania jedynie o 50 metrów. Powyższe jest niewątpliwym naruszeniem zasady proporcjonalności obowiązującej przy sporządzaniu planów miejscowych, a zatem w ramach korzystania przez gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa do nieruchomości (tutaj: użytkowania wieczystego) przez jednostkę samorządu terytorialnego skutkujące daleko idącymi konsekwencjami dla prywatnego przedsiębiorstwa celem uzyskania marginalnie krótszej drogi dojazdowej nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia. To zaś powoduje, że nie jest zgodne z prawem.
Zestawienie powyższych okoliczności - z jednej strony daleko idąca ingerencja w prawo podmiotowe spółki (prawo użytkowania wieczystego nieruchomości), a z drugiej znikomy (w zasadzie żaden) interes publiczny w poprowadzeniu drogi publicznej przez teren nieruchomości, powoduje, że zachodzą podstawy do uznania, że dokonując zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w części obejmującej nieruchomość spółki - doszło do naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. Stopień zaś tego naruszenia jest tak znaczny, że w ocenie skarżącej stanowi ono podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Tczewie w zakresie obejmującym nieruchomości skarżącej. Skarżąca wskazała, że powyższa argumentacja znajduje oparcie w przywołanym w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach rozstrzyganych na kanwie stanów faktycznych analogicznych lub podobnych do okoliczności sprawy niniejszej.
W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi, uznając zarzuty za nie znajdujące uzasadnienia i nieprawdziwe. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżony plan miejscowy był już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Nadto Rada uznała, że w oparciu o treść skargi Organ nie jest w stanie ocenić czy Skarżąca w ogóle posiada interes prawny. Z jej treści wynika co prawda stwierdzenie, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym jakichś nieruchomości, okoliczność ta nie poddaje się jednak weryfikacji. W ocenie Organu dopiero przedstawienie aktualnych dokumentów na potwierdzenie tej okoliczności mogłoby być podstawą do stwierdzenia, że Skarżąca posiada interes prawny, gdyż nie może on być domniemywany. Powyższe ma zasadnicze znaczenie nie tylko z uwagi na potrzebę badania istnienia legitymacji do wniesienia skargi, ale także oceny poszczególnych zarzutów. Należy bowiem przyjąć, że uprawnienie do zaskarżenia planu może przysługiwać wyłącznie w granicach posiadanego interesu.
Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowiła wyłącznie nowelizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Zastosowana technika legislacyjna nie polegała na utworzeniu nowego planu "nadpisującego" stary plan albo określone obszary miasta. W wielu miejscach polegała ona na "chirurgicznej" aktualizacji albo modyfikacji poszczególnych postanowień planu z 2005 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. jest zaś poza granicami skargi Skarżącej. Ponadto był poza zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym sensie nie sposób w ramach postępowania wywołanego przekazywaną skargą dokonywać oceny legalności uchwały, która w wyniku świadomej decyzji Skarżącego znalazła się poza zakresem postępowania. To samo dotyczy okoliczności lub stanów, które mogłyby być oceniane pod kątem naruszenia interesu prawnego Skarżącej (gdyby wniesiono skargę na plan miejscowy z 2005 r.). Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje jednoznacznie, że co najmniej część zarzutów skargi w ogóle nie odnosi się do treści uchwały z 2017 r. o zmianie planu miejscowego z 2005 r. Ich przedmiotem jest zaś uchwała z 2005 r. Z uwagi na powyższe, w odpowiednim zakresie, skarga powinna zostać zdaniem organu odrzucona.
W zakresie w jakim przedstawione okoliczności nie znajdą uznania Sądu, a sprawa podlegać będzie merytorycznemu rozpoznaniu zwrócono uwagę, że zarzuty skargi nie są zasadne i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Ponadto organ podkreślił, że nie jest przedmiotem skargi a co za tym idzie postępowania wskazana w zarzutach skargi uchwała o tekście jednolitym (załącznik do obwieszczenia Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa - Dz. Urz. Woj. Pom. z 30 kwietnia 2020, poz. 2166).
Pismem z 22 lipca 2022 r. pełnomocnik organu uzupełnił odpowiedź na skargę, uznając wywód skarżącej dotyczący terenu 03U za niespójny i podnosząc, że brak pewności z czego wywodzi ona swoje twierdzenia, gdyż naprzemiennie odnosi się do tekstu jednolitego planu miejscowego z 2005 r. i planu miejscowego z 2017 r., który nie istnieje (istnieje nowelizacja z 2017 r. planu z 2005 r.).
W ocenie organu autorzy opinii prawno-urbanistycznej, a w dalszej kolejności skarżąca, wykazali się brakiem należytego rozeznania sprawy. Organ przedstawił w treści pisma wywód dotyczący planu miejscowego z 2005 roku, wskazując, że dokonana w 2017 roku nowelizacja odnośnie do terenu 03U dotyczyła tylko zdania głównego. Wyznaczane w dalszej części tego punktu wskaźniki i parametry nie uległy zmianie ani uchyleniu. W praktyce zmiana polegała na tym, że przed jej dokonaniem § 10 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego z 2005 r. dotyczył tylko terenów o przeznaczeniu UO, a po nowelizacji odnosił się także do terenów o przeznaczeniu U. Zdaniem organu teren 03U posiada ustalenia szczegółowe, które wynikają z planu z 2005 r. – tekst sprzed nowelizacji. Na bezzasadność zarzutów skarżącej wskazuje także – zdaniem organu – treść załączonej do skargi opinii (s.17), z której wynika, że możliwe jest jednoznaczne określenie szczegółowych warunków zagospodarowania ww. dwóch terenów.
Odnośnie do terenu 10U,P organ wskazał na powyższe wyjaśnienia oraz na obowiązek kierowania się przez organ zasadą proporcjonalności. Wyjaśnił także, że wniosek o wyznaczenie karty 57KDD został sformułowany przez Zarząd Powiatu Tczewskiego i podpisany przez Starostę, który jest organem architektoniczno-budowlanym. Wniosek został sporządzony przez kompetentnych urzędników, przy uwzględnieniu przepisów o drogach publicznych i warunków technicznych dotyczących dróg. Nadto droga została pozytywnie zaopiniowana i uzgodniona przez organy biorące udział w procedurze planistycznej. Organ opisał przeprowadzone zmiany, podkreślając jednocześnie, że określenie linii zabudowy jest obowiązkiem i standardem na całej linii planu, zaś oddalenie jej na odległość 6 metrów jest działaniem proporcjonalnym i jest to standardowa odległość na terenie całego planu. W niektórych przypadkach zastosowano większe odległości. Nadto dopuszczenie zabudowy na granicy terenów 57KDD i 09U, spowodowałoby brak zapewnienia należytej widoczności osobom poruszającym się drogą 57KDD.
Organ wskazał także, że skarżąca nie złożyła w trakcie procedury planistycznej żadnego wniosku, ani uwagi do projektu planu, organ zaś nie może zgadywać, jakie oczekiwania może mieć skarżąca. Wskazał też, że jeżeli skarżąca uważa, że poniosła szkodę, może ubiegać się o rekompensatę.
Organ podniósł także, że dopuszczenie zabudowy na granicy działki nr [...] stanowiłoby istotną ingerencję w prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej obiektem wyposażonym w okna.
Organ uznał także, podniesiony w opinii zarzut braku możliwości określenia przeznaczenia terenu 10U,P za dość enigmatyczny, gdyż wynika ono z treści uchwały, karta terenu 10 ma bowiem przeznaczenie U,P a wyjaśnienie zawarto w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały.
Odnośnie do nieuwzględnienia przebiegu granic działek, organ wyjaśnił, że rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu (....) nie wskazuje na obowiązek zamieszczania granic poszczególnych działek, ani minimalnej szerokości budynku na rysunku planu.
Nadto organ wskazał, że skarżąca nie podała, jakie konkretnie ustalenia dotyczące karty terenu 10U,P naruszają jej interes prawny.
Odnosząc się do terenu 57KDD organ wyjaśnił także, że przyczyną złożenia przez Zarząd Powiatu Tczewskiego wniosku o wydzielenie karty 57KDD były problemy komunikacyjne towarzyszące funkcjonowaniu urzędu i jego interesantów, a utworzenie tej karty umożliwia rozwój podstawowego układu ulicznego w tym rejonie miasta i przyniesie pozytywne skutki w sferze polityki transportowej miasta. Dzięki powstaniu nowego przejazdu, miasto zyska obustronny dojazd do Starostwa, obiektów publicznych, usług zdrowia i gastronomii a także istniejącej i projektowanej zabudowy wielorodzinnej, obiektów produkcyjnych i przyszłych przedsiębiorstw. Rezygnacja z przedmiotowej zmiany spowoduje uwstecznienie Tczewa.
W odpowiedzi na powyższe skarżąca złożyła pismo z 18 listopada 2022 r., będące repliką na odpowiedź organu z 23 czerwca 2022 r., uzupełnioną pismem z 22 lipca 2022 r. Spółka podtrzymała stanowisko zawarte w skardze i dołączonej do niej ekspertyzie biegłych urbanistów. Jednocześnie wniosła o oddalenie wniosków organu zawartych w powyższych pismach organu z 23 czerwca 2022 r. i 22 lipca 2022 r.
Do pisma skarżącej załączono, sporządzone na zlecenie Spółki, przez Rzeczoznawcę Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz prawnika opracowanie, stanowiące ocenę argumentów przedstawionych w piśmie pełnomocnika organu z 22 lipca 2022 r. Sporządzający ocenę wskazali przy tym, że stanowi ona uzupełnienie wcześniejszej ekspertyzy z lutego 2022 r.
Pismem z 28 grudnia 2022 r. organ odniósł się do wskazanej wyżej oceny, uzupełniając i podtrzymując wcześniejszą argumentację. Do pisma załączono ofertę w sprawie przetargu nieograniczonego na wykonanie planu miejscowego.
Pismem z 9 stycznia 2023 r. skarżąca odniosła się do zakresu zaskarżenia, w kolejnym piśmie z 10 lutego 2023 r. Spółka, na żądanie Sądu, doprecyzowała zakres zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga, choć nie w pełnym zakresie, zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Z kolei na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Jednocześnie, jak zasygnalizowano powyżej, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała nr XXVIII/236/2017 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa (powoływana dalej jako uchwała lub plan miejscowy), więc niewątpliwie akt prawa miejscowego należący do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a podlegających sądowej kontroli legalności.
Skarga wniesiona została przez A. Spółkę Akcyjną (dalej powoływaną jako skarżąca lub Spółka) w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi jest ww. uchwała w zakresie należących do skarżącej działek nr [...] i [...], obr. [...] w Tczewie, będących w jej użytkowaniu wieczystym, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w zakresie uprawnienia do korzystania z nieruchomości poprzez jej przeznaczenie w zaskarżonym planie pod tereny: pozostałych usług - 03U, usługowo - produkcyjne – 10U,P oraz komunikacyjne, drogi publiczne, dojazdowe – 57KDD. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 30 maja 2017 r. pod poz. 2015.
W piśmie z 10 lutego 2023 r. skarżąca, na wezwanie Sądu, sprecyzowała przedmiot i zakres zaskarżenia, domagając się stwierdzenia nieważności:
1. w zakresie terenu 03U – załącznika graficznego 1.27 – w zasięgu w jakim teren ten obejmuje dz. [..]-[..], Tczew;
2. w zakresie terenu 10U,P: a) § 3 pkt 68 uchwały, w części w jakiej dotyczy dz. [..]-[..], Tczew, b) załącznika graficznego 1.27 - w zasięgu w jakim teren ten obejmuje dz. [..]-[..], Tczew;
3. w zakresie terenu 57KDD – a) § 3 pkt 14, § 3 pkt 67, § 3 pkt 100 uchwały w części w jakiej dotyczą dz. [..]-[..], Tczew, b) załącznika graficznego 1.27 - w zasięgu w jakim teren ten obejmuje dz. [..]-[..], Tczew, c) załącznika nr 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) w części w jakiej dotyczy ww. działek skarżącej.
Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu niezbędne jest zbadanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi. Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że m. in. w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, po zmianie p.p.s.a. i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.), dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Jednakże w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta 30 marca 2017 r., a zatem przed 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji, na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a. – przyp. sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej – po dniu 1 czerwca 2017 r.). Zatem, biorąc pod uwagę brzmienie p.p.s.a. sprzed 1 czerwca 2017 r., w myśl ówcześnie obowiązującego art. 52 § 4 zdanie pierwsze, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2). Jak wynika z akt sprawy skarżąca w piśmie z 30 marca 2022 r. wezwała Radę Miejska w Tczewie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym skargą, a następnie, wobec braku uzyskania merytorycznej odpowiedzi na wezwanie - skierowała skargę do sądu administracyjnego (data stempla na kopercie – 19 maja 2022 r.). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
W dalszej kolejności Sąd był zobowiązany do zbadania legitymacji skargowej strony, a to ze względu na treść cytowanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., który wymaga od strony skarżącej wykazania naruszenia jej uprawnienia lub interesu prawnego zaskarżonym aktem. Wobec powyższego, wnosząc skargę w tym trybie trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.
W tym zakresie Sąd uznał, że skarżąca była uprawniona do wniesienia niniejszej skargi, które to uprawnienie wynika z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działek nr [,..]-[..] w Tczewie, objętych regulacjami zaskarżonej uchwały. Przy czym, skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w zmianie przeznaczenia części terenu ww. działek: 1) na teren usługowo – produkcyjny (10U,P na południowo - zachodniej części działki nr [...]) – w taki sposób, że niemożliwa jest tam realizacja uprawnienia do zabudowy, 2) na teren komunikacji, drogi publicznej, dojazdowej (57KDD – na południowo – zachodniej części działki nr [...]) – przy czym określenie przebiegu tej drogi przez ww. działkę wyklucza możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności produkcyjnej w dotychczasowym kształcie logistycznym, wymuszając m. in. konieczność zlikwidowania lub przeniesienia placu manewrowego dla samochodów ciężarowych. Skarżąca, poza zarzutem braku proporcjonalności i wyważenia interesów publicznego z prywatnym w zakresie wytyczenia ww. drogi (57KDD) kwestionuje jednocześnie samą zasadność i celowość jej wytyczenia, 3) teren pozostałych usług (03U – na północno - zachodniej części działki nr [...]), dla której to strefy nie określono obligatoryjnych parametrów zabudowy.
W tym zakresie, zdaniem Sądu, treść przysługujących skarżącej uprawnień wynikających z użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach uprawnienia do zabudowy i realizowanego już przez nią od wielu lat prawa (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienia skarżącej zostały naruszone ww. uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności prawem.
Na wstępie tych rozważań należy wyjaśnić, że przepisy prawa przyznają organom gmin (radom gmin) uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uprawnienie to musi być wykonywane przy jednoczesnym przestrzeganiu reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Przyznane gminie władztwo, władztwo planistyczne, nie jest więc dowolne, gdyż musi być sprawowane w granicach określonych prawem. Granicą owej samodzielności jest zaś sprzeczność z prawem, w tym z zasadami i wartościami, które wyznaczają kierunek i poprawność procesu legislacyjnego w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny w tym obszarze, a wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku: 1) istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, 2) istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także 3) naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono zatem przypadki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 1, 9, 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).
Natomiast druga z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 ustawy, a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.
Choć skarga nie zawierała zarzutów w tym zakresie, w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały, obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego Sąd stwierdził, że uchwała ta podjęta została z zachowaniem przepisanej ścieżki legislacyjnej. Zauważyć jednocześnie w tym miejscu wypada, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zainicjowanej skargą Wojewody Pomorskiego, a wniesionej w trybie nadzoru, która w prawomocnym wyroku z 25 kwietnia 2018 r. w sprawie II SA/Gd 414/17, została oddalona.
Ponadto, mimo braku zarzutów w tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zaskarżonej uchwały z uchwałą Nr XXXVII/291/2013 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 31 października 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa w brzmieniu ujednoliconym wynikającym z uchwały Nr XXIV/194/2016 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 24 listopada 2016 r. (powoływanej dalej jako Studium).
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w związku z czym w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego następuje po ustaleniu, że nie narusza on postanowień studium. Z powyższego wynika, że jedną z zasad sporządzania planu, mającą kluczowe znaczenie, jest jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej jednostki samorządowej.
Analiza rysunku Studium (kierunków zagospodarowania) wskazuje, że działki skarżącej znajdują się w strefie oznaczonej jako tereny rozwojowe – o przewadze zabudowy produkcyjnej i usługowej (zaznaczone graficznie jako ukośne pasy czerwono białe). Przedmiotowy obszar znajduje się w strefie IV.1, wyodrębnionej ze strefy IV, w której wyznaczono dwa obszary: obszar IV.1 Nowe Centrum, zaliczony jednocześnie do jednego z czterech miejsc prestiżowych miasta, i obszar IV.2 Centrum handlowe K., stanowiący jednocześnie istniejące ogólnomiejskie handlowe centrum usługowe.
W odniesieniu do terenów o funkcji wiodącej produkcyjnej i usługowej w Studium wskazuje się, że są to tereny zabudowane tą funkcją w większym lub mniejszym stopniu. Ponadto wyznacza się dodatkowe tereny pod funkcję wiodącą produkcyjną i usługową, obecnie niezabudowane. Dla obszarów zabudowanych lub częściowo zabudowanych funkcją produkcyjno-usługową zaleca się kontynuację tych funkcji lub podobnych, natomiast należałoby wykluczyć funkcję mieszkaniową (poza funkcją związaną z dozorem obiektów - s. 411 Studium w części dotyczącej uwarunkowań). W obszarach zabudowanych lub częściowo zabudowanych o przewadze funkcji produkcyjno-usługowej zaleca się kontynuowanie tej funkcji z wszelkimi zasadami opisanymi w punkcie II.3.1. Studium. W obszarach, w których nie występuje zabudowa produkcyjna, dopuszcza się wprowadzenie funkcji mieszkaniowej, lecz z przestrzeganiem polityki przestrzennej w formule otwartej, na zasadach omówionych we wstępie tego rozdziału w Studium. W odniesieniu do uwarunkowań komunikacyjnych wynikających ze Studium, a mających znaczenie w sprawie, wskazać należy, że ulica Piaskowa została wskazana jako droga gminna (tab. Nr I.4.2).
W jednostce redakcyjnej II.1.3.5.1 Studium określono zasady przeznaczenia i użytkowania terenów Nowego Centrum (obszar IV.1). Obszar Nowego Centrum, dysponujący dużymi potencjalnymi możliwościami inwestycyjnymi, przeznacza się w studium na funkcję mieszaną usługową i mieszkaniową, z rekomendacją dla lokalizowania obiektów o charakterze usług ogólnomiejskich i ponadlokalnych (np. urzędy, organy urzędów administracji rządowej i samorządowej, sądy, instytucje finansowe, hotele itp.) oraz usług rozrywki, kultury, handlu, gastronomii itp. Zaleca się łączenie funkcji usługowej mieszkaniowej i handlowej. Zaleca się również realizację parkingu podziemnego, zapewniającego taką ilość miejsc postojowych, która będzie wystarczająca i nie będzie stanowiła bariery dla korzystających i pragnących skorzystać z usług zlokalizowanych w tym centrum. Podstawowe zasady przeznaczenia i użytkowania powinny być realizowane na zasadach ogólnych, określonych w punkcie II.1.3.1 Kierunków.
Analiza postanowień Studium w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej i zestawienie ich z przeznaczeniem wynikającym z zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że plan nie narusza postanowień Studium w zakresie, o którym mowa w art. 20 u.p.z.p.
Przechodząc w dalszej kolejności do merytorycznej weryfikacji zarzutów skargi stwierdzić należy, że ich analiza doprowadziła Sąd do potwierdzenia naruszenia w określonym zakresie zasad sporządzania planu, polegających na istotnym naruszeniu zasady władztwa planistycznego. Nie wszystkie zarzuty skargi oceniane z tej perspektywy zasługują jednak na uwzględnienie.
Zaczynając od tej ostatniej kwestii wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasad sporządzenia planu poprzez pominięcie obligatoryjnych ustaleń dotyczących terenu przeznaczonego pod usługi, oznaczonego symbolem 03U w zakresie wynikającym z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, skierowanego do postanowień planu, zgodnie z którymi część północno - zachodnia działki nr [...] przeznaczona została pod teren "pozostałych usług" oznaczonych symbolem 03U, wskazać trzeba, że weryfikacja treści zaskarżonej uchwały nie potwierdza stanowiska skarżącej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m. in.) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Skarżąca argumentuje, że na skutek zmiany planu miejscowego dokonanej zaskarżoną uchwałą (tj. z 2017 r.), a więc nowelizacji jego brzmienia wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Tczewie nr XXVIII/263/2005 z 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2005 r. Nr 28 poz. 569, dalej powoływanej jako uchwała z 2005 r.) organ planistyczny pominął – przez przeoczenie - ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy dla jednostki 03U. Skarżąca wskazuje jednocześnie, że według postanowień uchwały z 2005 r. ta część działki nr [...] objęta była symbolem 03UO – tereny usług publicznych ośrodkotwórczych. Te ostatnie usługi, według treści § 9 ust. 1 lit. d) uchwały z 2005 r. rozumiane były jako: usługi administracji publicznej (siedziby organów władzy, sądów i prokuratury, administracji gospodarczej i finansowej oraz łączności), usługi kultury (muzea, domy kultury, biblioteki, obiekty sakralne) oraz usługi komercyjne (centra biznesu, finansów, handlu, gastronomii, rozrywki, rekreacji, centrum integracyjne). Wskaźniki i parametry zabudowy dla terenów przeznaczonych pod ww. usługi określone były w § 10 ust. 5 pkt 3 uchwały z 2005 r.
Na skutek nowelizacji planu zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia części działki nr [...] na teren "pozostałych usług" (03U). Nie pociągnęło to za sobą jednak, jak twierdzi skarżąca, ustalenia odrębnych (innych) wskaźników i parametrów zabudowy usługowej dla terenu o symbolu 03U. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, zmiana przeznaczenia części działki [...] z terenu usług publicznych ośrodkotwórczych na teren usług (pozostałych), nie pociągnęła za sobą żadnej zmiany parametrów i wskaźników zabudowy dla tego terenu, w stosunku do tych, które wynikały z uchwały z 2005 r. Wynika to z treści § 10 ust. 5 pkt 3 uchwały z 2017 r., który swoim zakresem w odniesieniu do parametrów i wskaźników zabudowy objął, oprócz terenów o symbolu UO - także tereny określone w zaskarżonej uchwale symbolem U: "Wskaźniki i parametry dla pozostałych obiektów usługowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem U (a więc także 03U – przypis Sądu) oraz usług ośrodkotwórczych, wyznaczonych na rysunku symbolem UO (...)". Powyższe znajduje potwierdzenie w treści § 4 zaskarżonego planu, z którego wynika, że pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uchwały z 2005 r., o których mowa w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zachowują moc i nie ulegają zmianie. Nie ma więc racji skarżąca dopatrując się w tym zakresie rażącego naruszenia treści powołanego wyżej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wskaźniki i parametry zabudowy dla jednostki 03U wynikają bowiem z § 10 ust. 5 pkt 3 uchwały z 2005 r. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, by w tym zakresie nastąpiło niezgodne z prawem naruszenie interesu prawnego skarżącej na skutek zmiany uchwały z 2005 r. co do samego przeznaczenia nieruchomości. Przeznaczenie działki w tej części było i jest usługowe, przy zachowaniu dotychczasowych parametrów i wskaźników zabudowy. W tym zakresie zatem nie doszło do jakiejkolwiek zmiany w sytuacji prawnej skarżącej związanej z przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego ww. działki oraz możliwością wykonywania działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Prowadzi to do wniosku, że w tym aspekcie argumentacja skargi jest chybiona, co skutkuje jej oddaleniem.
W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie części ww. działki pod drogę (57KDD) oraz pod teren usługowo – produkcyjny (10U,P) wskazać należy, że są one uzasadnione. Jak wynika z zaskarżonej uchwały, jej § 3 pkt 14 przewiduje, że "w § 14 ust. 2 (dot. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji) [uchwały z 2005 r. – przyp. Sądu] dodaje się pkt 6 i 7 w brzmieniu: (...) "6) budowę nowej drogi klasy dojazdowej łączącej ul. G. z ul. P. wydzielaną z terenu 07.P w jednostce UMN6 - Kolejarz w zespole UMN6-I Nowa Fabryczna (dot. dz. [...] przy ul. P.); droga ta oznaczona jest na rysunku Planu symbolem 57KDD;". Z przepisem tym współgra § 3 pkt 67 uchwały, który stanowi, że "w § 32 (dot. jednostki urbanistycznej UMN6 -"Kolejarz", zespołu UMN6-I "Zespół przemysłowo-usługowy Nowa Fabryczna, teren 07.P) [uchwały z 2005 r. – przyp. Sądu] w ust. 2 pkt 6 dodaje się lit. f w brzmieniu: "f) wydziela się drogę publiczną dojazdowej łączącą ulicę G. z ul. P., oznaczoną symbolem 57KDD, parametry drogi jak dla klasy dojazdowej,";". Z kolei z § 3 pkt 100 lit. c) przewiduje, że "w § 51 (dot. komunikacji) [uchwały z 2005 r. – przyp. Sądu] w ust. 1 zmienia się klasyfikację ul. "Przy cmentarzu" (obecnie ul. Północna) z KDL na KDZ (oznaczenie 33 KDZ), dodaje się projektowane drogi, wyróżnione w rysunku Planu: (...) 55KDL - ul Suchostrzygi Dworzec (fragment ulicy) "obsługa przyległych terenów - bez ograniczeń.57KDD - nowoprojektowane przedłużenie ul. Piaskowej - powiązanie Piaskowej z ul. Grunwaldzką a) parametry jak dla drogi dojazdowej, zgodnie z przepisami odrębnymi dot. dróg publicznych, b) szerokość w liniach rozgraniczenia - zgodnie z rysunkiem Planu, c) obsługa przyległych terenów - bez ograniczeń" (systematyka zaskarżonego aktu w zakresie wewnętrznych jednostek redakcyjnych zacytowana została w sposób wierny – przyp. Sądu).
W odniesieniu natomiast do jednostki 10U,P plan w § 3 pkt 68 przewiduje: "w § 32 (dot. jednostki urbanistycznej UMN6 -"Kolejarz") w ust. 3 pkt 2 dodaje się lit. f, g, h w brzmieniu" (...) "h) dla terenu oznaczonego symbolem 10U,P o powierzchni ok.0,48 ha, obowiązują ustalenia jak dla obiektów usługowych określone w § 10 ust. 5 pkt 1 Uchwały,";". Powyższe postanowienia zaskarżonego planu znajdują odzwierciedlenie w części graficznej planu - w złączniku graficznym nr 1.27.
Oceniając powyższe postanowienia z perspektywy zasad towarzyszących procesowi planowania przestrzennego, a w szczególności władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności i ważenia różnych interesów wskazać należy, że już samo wprowadzenie na niewielkim fragmencie działki nr [...] (w jej południowej niezabudowanej części) dwóch różnych przeznaczeń (KDD i U,P) w sposób, który prowadzi do jej defragmentacji budzi istotne wątpliwości co do zasadności i proporcjonalności projektowanych rozwiązań planistycznych. Nie sposób też nie dostrzec, że w istocie przeznaczenie usługowo – produkcyjne na części tej działki (wynikające ze strefy 10U,P) zdeterminowane zostało zaplanowaniem w pozostałej części tej nieruchomości (poza strefą 07P) właśnie drogi publicznej (57KDD). Według uchwały z 2005 r. bowiem w tej części nieruchomość skarżącej nr [...] miała przeznaczenie produkcyjne (07P). Z tego też względu obecne rozwiązania planistyczne wynikające z zaskarżonej uchwały w odniesieniu do części działki nr [...] przeznaczonej pod drogę dojazdową oraz tereny usługowo – produkcyjne należy rozpatrywać i oceniać łącznie. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że objęcie małego fragmentu tej działki strefą 10U,P w miejsce dotychczasowego przeznaczenia produkcyjnego (07P) jest konsekwencją wytyczenia drogi dojazdowej 57KDD.
Sąd wskazuje, że o ile gmina dysponuje daleko idącą autonomią w zakresie planowania przestrzennego, to jej władztwo planistyczne nie jest nieograniczone. Granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności. Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna stanowić przy tym wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idącej ingerencji w sferę podmiotową jednostki - pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego. Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności, czy prawa użytkowania wieczystego jednostek, kształtując sposób wykonywania tych praw, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy, godzące w zasadę równości wobec prawa. (por. J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, ST 2014/4/22-37, LEX).
W tym kontekście, skarżona uchwała przewiduje m.in. utworzenie nowoprojektowanej drogi publicznej w jednostce urbanistycznej UMN6-Kolejarz - droga dojazdowa łączącą ul. Grunwaldzką z ul. Piaskową (dot. dz. geod. [...] obr. [..]), oznaczonej na rysunku planu (załącznik graficzny nr 1.42 do Uchwały) symbolem 57KDD. Jak wynika z argumentacji organu gminy, dzięki takiemu wytyczeniu ww. drogi dojazdowej możliwe będzie przekierowanie ruchu samochodów poruszających się ul. Grunwaldzką, a planujących włączyć się do ruchu w prawo na ul. Wojska Polskiego. Poprzez przedłużenie ulicy Piaskowej, co ma nastąpić częściowo kosztem nieruchomości strony skarżącej w kwestionowanym przez nią zakresie, możliwe będzie całkowite ominięcie skrzyżowania oraz zjechanie z ulicy Grunwaldzkiej kilkaset metrów przed nim, a następnie włączenie się w ul. Wojska Polskiego, co zdaniem organu gminy, odciąży i usprawni ruch w tej części miasta. Takie rozwiązania są korzystne dla ogółu uczestników ruchu komunikacyjnego w mieście Tczew i zdaniem organu znajdują oczywiste odzwierciedlenie w klauzuli interesu publicznego, która planowanie dróg czyni jedną z podstawowych i wyłącznych kompetencji organu gminy, w szczególności w ramach planowania przestrzennego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w żaden sposób nie kwestionuje tej kompetencji organu gminy i docenia jej wagę. Dostrzega jednak specyficzne uwarunkowania, w jakich organ planistyczny w kwestionowanej uchwale zaplanował rozwiązanie komunikacyjne na nieruchomości skarżącej w jednostce planistycznej 57KDD, w stosunku do rozwiązań wynikających z uchwały z 2005 r., co przełożyło się również bezpośrednio na wyodrębnienie jednostki 10U,P. Na specyfikę tych uwarunkowań wpływa w szczególności kształt i powierzchnia działki nr [...] w jej południowej części, na której wytyczono drogę dojazdową 57KDD, która sprawia, że na skutek jej wytrasowania część działki objęta jednostką planistyczną 10U,P, będąc oddzielona drogą dojazdową od pozostałej części działki skarżącej, w istocie utraci swoje gospodarcze znaczenie dla niej. Skarżąca akcentuje w tym zakresie zarazem, że wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy na jednostce 10U,P, będącej konsekwencją wytrasowania drogi, czyni pozornym realizację prawa zabudowy na tej części działki, gdyż pozostała do zabudowy powierzchni działki będzie zbyt mała (według wyliczeń skarżącej z około 1300 m2 pozostanie do zabudowy około 500 m2). Po drugie zaś, jak to wynika z argumentacji skargi, wyodrębnienie spornej drogi oznaczonej w skarżonej uchwale symbolem 57KDD uniemożliwi spółce wykonywanie działalności gospodarczej w dotychczasowym kształcie, związanym immanentnie z istniejącym tam placem manewrowym dla pojazdów wielkogabarytowych, w tym tzw. Tirów, a umożliwiającym wykonywanie dostaw niezbędnych w działalności skarżącej. Podkreśla ona przy tym, że pozbawienie jej istniejącego i urządzonego placu manewrowego na skutek wytyczenia spornej drogi dojazdowej stanowi niedopuszczalną ingerencję w przysługujące jej prawo własności i wolność działalności gospodarczej. Jak wyjaśnia przy tym skarżąca, w ciągu miesiąca realizuje ona kilkadziesiąt dostaw samochodami typu TIR (16 metrów), które wymagają dostępu do bramy magazynowej i znacznej powierzchni miejsca do manewrowania oraz kilkadziesiąt dostaw mniejszymi samochodami ciężarowymi (do 12 metrów). Sporną drogę wyodrębniono przy tym jako inwestycję z zakresu infrastruktury technicznej, służącą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zał. Nr 4 do Uchwały), na wniosek z 18 października 2011 r. położonego przy ul. Piaskowej 2 Zarządu Powiatu w Tczewie, dotyczący zmiany z funkcji produkcyjno-usługowej na funkcję infrastruktury technicznej – drogę publiczną, działki nr [...] (wydzielenie pasa dla drogi publicznej łączącej ul. Grunwaldzką z Piaskową).
Z kolei, jak podaje organ w piśmie z 22 lipca 2022 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, przyczyną złożenia ww. wniosku były problemy komunikacyjne towarzyszące funkcjonowaniu urzędu oraz jego interesantów, z uwagi na usytuowanie Starostwa w "ślepej uliczce" z wjazdem od ul. Wojska Polskiego. Zaprojektowanie przejazdu od ul. Piaskowej do Grunwaldzkiej miało zaś odciążyć obciążoną ruchem samochodowym ulicę Wojska Polskiego. Celem rozwiania wątpliwości w zakresie zasadności tego połączenia, organ wskazał, że wystarczy "policzyć ile pojazdów parkowało przy Starostwie Powiatowym kilka lat temu". Nadto zdaniem organu omawiany rejon zyska obustronny dojazd nie tylko do Starostwa Powiatowego, ale i obiektów publicznych, usług zdrowia, usług gastronomii, a także istniejącej i projektowanej zabudowy wielorodzinnej i obiektów produkcyjnych.
Konfrontacja powyższych stanowisk prowadzi Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała w ww. zakresie narusza zasadę proporcjonalności, gdyż w sposób całkowicie powierzchowny odzwierciedla proces ważenia wartości, jakimi są interes publiczny, a w tych ramach - kompetencja organów gminy do decydowania o układzie dróg publicznych (gminnych) oraz interes prywatny zawarty w prawie własności do nieruchomości (użytkowania wieczystego) oraz prawie do wykonywania działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. Gmina przewiduje lokalizację spornej drogi w sposób szczególnie dotkliwy dla podmiotu prywatnego bez zachowania integralności jego nieruchomości, a nadto – w warunkach istotnych wątpliwości co do rzeczywistej niezbędności drogi w tym miejscu. Strona skarżąca w swej argumentacji wskazuje, że zaplanowanie ulicy Piaskowej poprzez wytrasowanie części jej przebiegu na nieruchomości skarżącej, skraca trasę względem istniejącego dotychczas rozwiązania komunikacyjnego zaledwie o 50 m. Temu stwierdzeniu nie przeczy jednocześnie organ gminy. Zdaniem Sądu, nie kwestionując faktu, że przyjęte rozwiązanie planistyczne dotyczące drogi dojazdowej niewątpliwie przewiduje pewną alternatywę dla dotychczasowego układu komunikacyjnego, to jednak nie przedstawia na tyle istotnej opcji, co do której można dostrzec właściwe wyważenie interesu prywatnego z publicznym, przejawiające się także w braku analizy innego przebiegu (wariantu) planowanej drogi. Choć nie jest to zadaniem Sądu, to jednak już pobieżna analiza części graficznej skarżonego planu prowadzi do wniosku, że droga ta z większym powodzeniem i być może akceptacją strony skarżącej mogła zostać zaplanowana po zewnętrznej granicy działki [...] (o ile byłoby to technicznie możliwe), a więc na jednostce 10U,P, a nie w taki sposób jak to ostatecznie nastąpiło, a więc poprzez defragmentację działki strony. Wszystko to prowadzi Sąd do wniosku, że przyjęte rozwiązania dotyczące zaprojektowania w skarżonym planie stref 10U,P i 57KDD w zakresie dotyczącym działki [..] przyjęte zostały co do samej zasady z przekroczeniem władztwa planistycznego. W tej sytuacji bezprzedmiotowa jest szczegółowa analiza parametrów zabudowy, czy sposobu wytyczenia w jednostce 10U,P nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wykluczający realizację prawa zabudowy, bowiem Sąd podziela zasadnicze stanowisko strony skarżącej o wadliwości wytyczenia tych stref co do samej zasady w sposób, w jaki nastąpiło to w zaskarżonym planie.
Wskazać jednocześnie należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z 15 lutego 2022 r. II OSK 685/21, CBOSA), że gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi przy tym naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. II OSK 2739/19).
Biorąc pod uwagę powyższe, na mocy art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Sąd stwierdził nieważność § 3 pkt 14 ppkt 6, § 3 pkt 67, § 3 pkt 68 lit. h i § 3 pkt 100 zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczą one działki nr [...], obr. [...] w Tczewie (punkt 1 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na wniosek strony skarżącej przy braku sprzeciwu organu administracji publicznej (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Miasta Tczew kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, uwzględniającą wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) (punkt 3 wyroku).