II SA/GD 502/05

II SA/Gd 502/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Svqn. akt II SA/Gd 502/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska, sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B.-B. oraz I. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżących H. B.-B. oraz I. B.
Uzasadnienie
W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł., wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r., działki nr [...] i [...] (według skarżących [...] i [...]), stanowiące współwłasność skarżących H. B.-B. oraz I. B. zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo – usługową oraz tereny zieleni miejskiej dostępnej dla publiczności (zieleń urządzona). Na terenach przeznaczonych na zabudowę mieszkaniowo-usługową ustalono 35% maksymalnego pokrycia działki zabudową, zaś po obu stronach biegnącego przez ten teren wodociągu strefę wyłączoną z zabudowy.
W zarzutach do tego projektu skarżące domagały się ograniczenia terenów zieleni miejskiej do koryta Potoku O. w równych szerokościach po obu jego stronach, zwiększenia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zwiększenia maksymalnego pokrycia działki zielenią i wprowadzenia zapisu umożliwiającego urządzenie drogi dojazdowej do działek powstałych po ewentualnym zniesieniu współwłasności na obszarze przebiegu wodociągu.
Uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r. nr X/247/2003 Rada Miasta odrzuciła zarzuty skarżących.
Skarżące od tej uchwały wniosły skargę do sądu administracyjnego. Ze skargi wynikało, że kwestionują naruszenie ich prawa własności ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zarzuciły nierówne traktowanie w stosunku do właściciela nieruchomości znajdującej się w po drugiej stronie Potoku O., twierdząc, że nieruchomość ta (teren oznaczony symbolem [...]) została w całości, aż do brzegów potoku, przeznaczona pod zabudowę.
Wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. w sprawie II SA/Gd 1152/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, zdaniem Sądu, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Dalej Sąd stwierdził, że na ten fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy uznał, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw).
Zdaniem Sądu formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy, zdaniem Sądu, uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.
Zasada ta, jak wskazał Sąd, jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.
Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.
Należy też, w ocenie Sądu, mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne. Kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada bowiem w zasadzie wyłącznie gmina, która, jak wynika z art. 163 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne. W związku z tym na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu wskazany przepis formułuje zasadę równości, z której wynika, jak wskazał Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, opublikowanym w OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Z tego względu Sąd stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi również podlegać ocenie pod kątem zachowania zasady równości.
Dalej Sąd wywiódł, że z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.
Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części ich nieruchomości na zieleń miejską, z czym wiąże się zakaz zabudowy a w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.
Sąd stwierdził, że konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych jest oczywista. Materialna przesłanka ograniczenia prawa własności z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojęciu ochrony środowiska. Zdaniem Sądu nie zostało jednakże wyjaśnione, czy przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym stopniu. W szczególności wątpliwości dotyczące tego, czy dla ochrony środowiska konieczne było sięganie do przeznaczania nieruchomości skarżących na cel publiczny budzi fakt, iż będące w podobnej sytuacji nieruchomości oznaczone w projekcie planu symbolem [...] nie zostały przeznaczone na cel publiczny, lecz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Sąd wskazał przy tym, że podobieństwo nieruchomości skarżących oraz nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem [...] polega na tym, że obie one leżą nad Potokiem O. na przeciwległych jego brzegach. Posiadają one zatem wspólną cechę, która jest przy tym istotna z punktu widzenia założeń projektu planu, gdyż takie właśnie położenie zdecydowało o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na zieleń miejską.
Mając to na uwadze Sąd uznał, że podejmując uchwałę z dnia 26 czerwca 2003 r. naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto Sąd wskazał, że występująca w sprawie sytuacja wskazuje na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż podmioty posiadające tę samą relewantną cechę (skarżące i właściciel nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem [...], będący właścicielami podobnie położonych nieruchomości) zostały zróżnicowane bez wskazania w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów zasadności tego zróżnicowania.
W konsekwencji Sąd uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada Miasta uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. nr XXXVI/1156/05 ponownie odrzuciła zarzuty skarżących.
Uzasadniając uchwałę Rada Miasta krótko opisała zarzuty skarżących. I tak wskazano, że skarżące, będąc właścicielkami działek nr [...] i [...], położonych przy ul. W. wnosiły o ograniczenie terenu zieleni urządzonej do koryta Potoku O. przez zwiększenie terenu przeznaczonego na strefę mieszkaniowo-usługową ([...]), zwiększenie maksymalnego pokrycia działki zabudową i wprowadzenie w planie zapisu o umożliwieniu korzystania z terenu wyłączonego spod zabudowy wzdłuż magistrali wodociągowej jako drogi dojazdowej.
Uzasadniając odrzucenie zarzutu dotyczącego zieleni urządzonej Rada Miasta wskazała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzdłuż Potoku O. ustala przeznaczenie terenu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, wprowadzając jednocześnie możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej na części nieruchomości skarżących w miejscach najbardziej atrakcyjnych do zainwestowania - m.in. w sąsiedztwie ulicy W. Zdaniem Rady mieszczący się na zachód od ul. W. obszar o powierzchni 3495 m2, będący własnością skarżących, pozostawia miastu możliwość urządzenia zieleni parkowej i wyposażenia go w niezbędne urządzenia, zapewniając jednocześnie dostęp eksploatacyjny do potoku. Wskazano, że teren ten jest jedynie pozostałością szerokiego ciągu ekologiczno-rekreacyjnego projektowanego w poprzednich planach oraz, że objęcie znacznej części nieruchomości skarżących strefą mieszkaniowo-usługową było podyktowane walorami ekonomicznymi przestrzeni, to jest dogodnym dostępem od ul. W. Zdaniem Rady Miasta uwzględnienie postulatu skarżących maksymalnego zbliżenia się z zabudową mieszkaniową do potoku oznaczałoby rezygnację z rekreacyjnego wykorzystania przestrzeni doliny Potoku O. na tym odcinku.
Wskazano, że właściwe wykorzystanie środowiska przyrodniczego i jego ochrona zajmują ważne miejsce w każdym dokumencie planistycznym. Poważnym problemem współczesnego miasta jest wygospodarowanie dostatecznej powierzchni łatwo dostępnych terenów aktywności biologicznej, które mają dwojakie znaczenie użytkowo-estetyczne, przede wszystkim jako miejsca o charakterze zieleni parkowej i rekreacyjno-sportowej oraz ekologiczne. Dla pełnienia takiej funkcji tereny takie muszą mieć odpowiednią powierzchnię, nie można ich projektować w dowolnych miejscach, ani też ich likwidować czy przesuwać, gdyż oznacza to przerwanie ciągłości powiązań przenikających obszar całego miasta, istotnej dla zachowania w jego obrębie równowagi biologicznej. Tereny takie powinny się łączyć ze sobą oraz z podobnymi terenami na zewnątrz miasta, co najłatwiej jest uzyskać wzdłuż przepływających przez miasto potoków. Dzięki takim powiązaniom urządzona zieleń miejska łatwiej się odnawia, wymaga mniej pielęgnacji i osiąga lepsze efekty estetyczne. Wskazano w związku z tym, że Potok O. jest najdłuższym ciekiem w południowej części miasta i najważniejszy system powiązań ekologicznych przebiega w dolinie wzdłuż jego biegu. System ten łączy ze sobą m.in. prawnie chronione cenne obszary przyrodnicze - Obszar Chronionego Krajobrazu Lasów przy południowej granicy miasta z zespołem przyrodniczo-krajobrazowym "Dolina Potoku O." przy ujściu potoku do Kanału R. W celu utrzymania ciągłości tych powiązań wzdłuż całego potoku projektowano, projektuje się i będzie się projektować w przyszłości możliwie najszerszy i nieprzerwany system terenów zieleni, który powinien być w jak największym stopniu udostępniony mieszkańcom, ponieważ w dzielnicy G. brak urządzonych terenów zieleni miejskiej. Podkreślono, że większość gruntów wzdłuż potoku (z wyjątkiem Parku O. już zagospodarowanego przez miasto oraz terenów na północ od ul. Ś., gdzie na gruntach gminnych i Skarbu Państwa realizuje się zbiorniki retencyjne zapewniające bezpieczeństwo terenów niżej położonych) pozostaje we własności prywatnej i nie ma innej możliwości, jak ich częściowe wykorzystanie na te cele.
Stwierdzono, że z uwagi na występowanie wyłącznie gruntów prywatnych wzdłuż całego odcinka Potoku O. mieszczącego się w obszarze planu oraz fakt, iż potrzeba urządzenia ogólnodostępnej przestrzeni przyrodniczo-rekreacyjnej w dolinie Potoku O. jest ewidentna (konieczność realizacji jednego z zadań własnych gminy), przy sporządzaniu planu zastosowano jednakowe dla wszystkich podmiotów zasady, pozwalające wyznaczyć optymalny zasięg rezerwy parkowej. Wskazano, że wzięto pod uwagę istniejące zagospodarowanie oraz znaczne zróżnicowanie lokalnych warunków fizjograficznych terenów po obu stronach potoku (różnice wysokości). Po obu stronach potoku usankcjonowano zatem istnienie budynków mieszkalnych, jeśli w poprzednich planach znajdowały się one w pasie zieleni miejskiej lub pozostawiono bez zasadniczych zmian zagospodarowanie niektórych terenów np. szkoły podstawowej, natomiast tereny najbardziej atrakcyjne do zainwestowania (bardzo dobra dostępność drogowa i do sieci infrastruktury technicznej oraz wysokie walory krajobrazowe) również przeznaczono pod funkcje komercyjne - wskazując lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, bądź mieszkaniowo-usługowej. Wskazano, że zasięg ciągu zieleni urządzonej ograniczono do terenów o najbardziej niekorzystnych warunkach do zainwestowania - usytuowanych na dnie doliny, położonych najniżej, przez co bezpośrednio narażonych na zalewanie przez wody potoku w przypadku gwałtownych opadów.
Stwierdzono, że przyjmując powyższe zasady Rada Miasta kierowała się potrzebą zachowania ciągłości ekologiczno-rekreacyjnej doliny Potoku O., której zachowanie nie jest możliwe bez ograniczenia prawa własności skarżących, jednocześnie ograniczyła ich prawo własności w stopniu możliwie najmniejszym. Podniesiono, że nowe tereny komercyjne zostały zaprojektowane w konsekwencji szczegółowych analiz skutków ekonomicznych uchwalenia planu oraz analiz przyrodniczo-krajobrazowych wykonanych w toku opracowania projektu planu. Dodano przy tym, że atrakcyjność lokalizacji zwiększona przez bezpośredni dostęp do urządzonych terenów zielonych podniesie również walory ekonomiczne gruntów pozostających w dyspozycji skarżących.
Wywiedziono, że po podziale nieruchomości nr [...] wzdłuż wodociągu teren na południe od magistrali nie będzie pozbawiony możliwości usytuowania na nim budynku mieszkalnego i gospodarczego, gdyż powierzchnia 2700 m2 jest wystarczająca przy zaprojektowanych parametrach (minimalna powierzchnia 600 m2) dla lokalizacji 4 nowych budynków mieszkalnych wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Pozwala to, jak wskazano, na realizację zamierzeń inwestycyjnych w miejscu, gdzie warunki do posadowienia budynków są dogodniejsze niż bezpośrednio przy potoku. Nadto na północ od magistrali wodociągowej obszar o powierzchni 3321 m2 również przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Podjęto też polemikę z twierdzeniem skarżących, że nie istnieje zagrożenie powodziowe na obszarze nieruchomości będącej ich własnością. Wskazano w związku z tym, że do czasu pełnej regulacji Potoku O. część terenu jest zagrożona zalewaniem i podtapianiem. Zagrożenie to dotyczy również, jak wskazano, większości terenu [...] i maleje wraz z oddalaniem od potoku. Zdaniem Rady teren działki [...] nie jest położony wyżej w stosunku do terenów posesji sąsiednich. Najwyższa rzędna na terenie przedmiotowej nieruchomości wynosi, jak wskazano, 41 m n.p.m., co stanowi 2 m powyżej potoku, natomiast działka nr [...] (część terenu [...]), mieszcząca się po przeciwnej stronie potoku wznosi się do 5 m powyżej potoku. Podniesiono, że w tym przypadku projekt planu szczegółowo określił lokalizację nowej zabudowy na lokalnym wzniesieniu w okolicach rzędnej 44 m n.p.m. Natomiast rzędne posesji nr [...] (w większości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową) wahają się pomiędzy 41 a 42 m n.p.m. Z powyższego wynika, zdaniem Rady, iż działka [...] położona jest najniżej w stosunku do terenów ościennych. Wskazano też, że zarówno w opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonym w trakcie opracowywania projektu planu, jak i w prognozie oddziaływania projektu planu na środowisko, kwestie zagrożenia powodziowego w całej dolinie Potoku O. były mocno podkreślane i każdorazowo w kartach terenów ujęte zapisem ostrzegawczym. Podniesiono, że zapisy takie mają szczególne znaczenie dla nowych inwestycji i często na etapie projektu budowlanego decydują np. o wyborze właściwej konstrukcji budynku, odpowiedniej izolacji, czy rezygnacji z podpiwniczenia budynków. W końcu wskazano, że działka nr [...] w poprzednich planach również była rezerwowana pod zieleń parkową z racji na swoje dolinne położenie oraz, że dopiero obecny projekt planu daje możliwość wprowadzenia nowej zabudowy na nieruchomości skarżących.
Uzasadniając zaskarżoną uchwałę wskazano też, że przyjęte w projekcie planu parametry zabudowy dla nowych budynków wzdłuż ul. W. zostały w znacznej mierze zdeterminowane istniejącym zainwestowaniem na terenie oznaczonym symbolem [...], gabarytami budynków istniejących, znacznym stanem wypełnienia oraz przede wszystkim wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Projekt planu zakłada maksymalną ochronę i wyeksponowanie wybitnych walorów środowiskowych, kulturowych i krajobrazowych obszaru. W celu zachowania charakteru dawnej wsi Ł. ustalono strefę ochrony dziedzictwa kulturowego, w obrębie której ochroną obejmuje się relikty założenia parkowo-dworskiego oraz budynki o wartościach kulturowych, możliwa jest natomiast realizacja nowej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Nowopowstające budynki muszą zachować typ zabudowy historycznej. Wskazano też, że część nieruchomości skarżących mieści się w obrębie Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie, co wymusza minimalizowanie intensywności zabudowy i zachowanie wysokiego procentu powierzchni biologicznie czynnej na działce. Wskazano, że zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi przyjęto wysokość zabudowy 10 m w obrębie całej strefy dziedzictwa kulturowego, co przy intensywności maksymalnej 0,7 i procencie pokrycia działki zabudową 35% spełnia standard projektowania ekstensywnych form zabudowy mieszkaniowej, zarówno wolnostojącej, jak i bliźniaczej.
Odnośnie do proponowanego zapisu w planie o umożliwieniu korzystania z terenu wyłączonego spod zabudowy wzdłuż magistrali wodociągowej jako drogi dojazdowej do nowych działek wyjaśniono, że projekt planu nie ustala przebiegu dróg wewnętrznych, pozostawiając te kwestię do uznania właścicielom nieruchomości, można zatem wykorzystać na dojazd wewnętrzny wydzielony pas wolny od zabudowy.
Ponadto wywiedziono, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Wskazano, że gmina uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem. Stwierdzając, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone wskazano, że Rada Miasta rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym własnością skarżących uwzględnia wymagania ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczo-krajobrazowo-kulturowego. Wywiedziono, że zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. Stwierdzono w związku z tym, że w niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
W skardze na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r. skarżące zarzuciły, iż są nierówno traktowane w stosunku do właściciela nieruchomości położonej po drugiej stronie Potoku O., którego nieruchomość w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na budownictwo. Kwestionowały przy tym konieczność przeznaczenia ich nieruchomości na park, wskazując, że mógłby on być urządzony właśnie po drugiej stronie potoku. Podnosiły, że z uwagi na ich plany i zajęcie, którym się trudnią (hodowla zwierząt, w tym koni), ograniczenie powierzchni ich nieruchomości jest dla nich szczególnie dotkliwe. Kwestionowały też zasadność ochrony przyrody akurat w oparciu o Potok O., który w sąsiedztwie jest uregulowaną w betonowym korycie strugą. Podważały też argumenty związane z zagrożeniem powodzią, twierdząc, że z wyjątkiem wielkiej powodzi zagrożenie takie nigdy nie wystąpiło. Podnosiły też, że buduje się na terenach jeszcze bardziej zagrożonych powodzią.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono przy tym, że podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniono wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2004 r. Wskazano też na konieczność ochrony przyrody i środowiska w planowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały szczegółowo wyjaśniono dlaczego ustalenia projektu planu na działkach skarżących i działce nr [...] (teren oznaczony w projekcie symbolem [...]) są inne.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z tego względu, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd odwołuje się do wywodów poczynionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2004 r. w sprawie II SA/Gd 1152/03 i stwierdza, że podejmując uchwałę z dnia 31 marca 2005 r. o odrzuceniu zarzutów skarżących Rada Miasta nadal nie wykazała konieczności ograniczenia ich prawa własności przez przeznaczenie części nieruchomości, której są właścicielkami, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ogólnodostępną zieleń miejską. Konieczność takiego ograniczenia lub co najmniej konieczność ograniczenia w takim zakresie, jak to planuje się uczynić, jest w ocenie Sądu nieuzasadniona skoro podobnie położone nieruchomości po drugiej stronie Potoku O. (teren oznaczony symbolem [...]) zostały przeznaczone na inny, niepubliczny i niezwiązany z ochroną środowiska cel.
W ocenie Sądu powody, które według Rady Miasta uzasadniają różnicę w traktowaniu skarżących oraz właściciela (właścicieli) nieruchomości oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] nie mogą być uznane za kryteria spełniające postawione im w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2004 r. standardy. Kryterium zróżnicowania opiera się na tym, że teren oznaczony w projekcie planu symbolem [...] jest położony wyżej niż nieruchomość skarżących oraz, że w przeciwieństwie do nieruchomości skarżących nie jest zagrożony powodzią. Jest to zatem w istocie argument ekonomiczny sprowadzający się do twierdzenia, że nieruchomość skarżących nie jest tak atrakcyjna, jak teren sąsiedni. Mniejsza jej atrakcyjność wynika z tego, że nie jest położona na wzniesieniu oraz na tym, że ewentualna inwestycja pochłonie większe koszty, gdyż będzie wymagała zabezpieczeń przed zalaniem. Co do zasady różnica wartości nieruchomości może uzasadniać różne potraktowanie ich właścicieli, w szczególności wówczas, gdy konieczne jest zdecydowanie, którą z nich wyłączyć z gospodarczego wykorzystania. Jednakże konieczne jest zawsze wnikliwe porównanie występujących sytuacji, tak aby to kryterium również uzyskało pozytywną ocenę z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej, która wiąże się z zasadą równości wobec prawa. Ochrona środowiska, w tym tworzenie terenów zieleni jest konieczne. Jednakże ciężary z tym związane w razie możliwości winny być jednakowo rozkładane na wszystkich, których to dotyczy. Należało zatem porównać sytuację skarżących i właściciela (właścicieli) terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem [...]. Z projektu planu wynika, że skarżącym pozostanie znaczna część nieruchomości do zainwestowania. Nie zostało jednak wyjaśnione jak przyszłe możliwości skarżących mają się do tego, co będzie dopuszczalne na sąsiednim terenie, po drugiej stronie potoku. Nie zostało też wyjaśnione, czy ewentualne różnice da się usunąć, albo chociażby zmniejszyć poprzez częściowe wykorzystanie na zieleń miejską tych sąsiednich terenów. Jest to tym bardziej uzasadnione, że na terenie oznaczonym w projekcie planu symbolem [...] przewiduje się nieprzekraczalną linię zabudowy, co powoduje, że i tak jego część będzie wyłączona z zabudowy. Rozważenie tej ewentualności ma ten walor, że po pierwsze umożliwia zmniejszenie terenów przeznaczonych na zieleń miejską na nieruchomości skarżących, po drugie zapewnia realizację przyjętego przez Radę Miasta ogólnego założenia ciągłości terenów zielonych wzdłuż Potoku O. Poza tym, a może przede wszystkim, zapewnia sprawiedliwsze rozłożenie ciężarów związanych z ochroną środowiska.
Ponadto przed wyjaśnieniem tej kwestii nie można uznać za prawdziwe twierdzenie, iż Rada Miasta w możliwie najmniejszym stopniu ograniczyła prawo własności skarżących. Jest bowiem oczywiste, że przy chociażby niewielkim przeznaczeniu terenów leżących po drugiej stronie potoku na zieleń miejską, to ograniczenie mogłoby być mniejsze.
Nadal zatem nie jest zachowana zasada równości oraz nie jest spełniony warunek proporcjonalności ograniczenia prawa własności w przypadku skarżących.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji skarga jest zasadna i Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez Radę Miasta, która uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi.
Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji.