II SA/Gd 50/24

II SA/Gd 50/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2023 r. nr WOP.7721.92.2023.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego T. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w C. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał T. K. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacyjno-wypoczynkową
o powierzchni zabudowy 31,5 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej
w miejscowości O. (gmina C.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postanowieniem z 14 lipca
2022 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane obejmujące budowę ww. obiektu budowlanego informując Inwestora, że może złożyć, w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, wniosek o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Inwestor nie skorzystał z tej możliwości i nie złożył w terminie wniosku o legalizację obiektu będącego przedmiotem postępowania, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
PINB wskazał następnie, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ powinien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych, niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną.
Odwołując się do judykatury organ pierwszej instancji podniósł, że warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynie stwierdzenie,
iż został on wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak również bez wymaganego zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego nie biorą natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej, ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej.
PINB wskazał, że pismem z 19 stycznia 2022 r., wydanym w trybie art. 10 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił strony postępowania, że przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym oraz zgłaszać żądania, składać wnioski i zastrzeżenia, jednakże żadna ze stron nie skorzystała z tej możliwości
i nie wniosła żadnych dodatkowych uwag i żądań do prowadzonego postępowania.
Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że Inwestor otrzymał możliwość zalegalizowania zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, jednak z tej możliwości nie skorzystał, gdyż w ustawowym terminie 30 dni nie złożył wniosku o jego legalizację.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 5 grudnia 2023 r. uchylił ją i nakazał Inwestorowi rozbiórkę budynku pełniącego funkcję rekreacyjno-wypoczynkową o powierzchni zabudowy 31,5 m2, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej
w miejscowości O., gmina C.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 9 marca 2022 r. ustalono, iż na terenie działki
nr [...] znajduje się obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Inwestor oświadczył, że na działce najpierw postawił przyczepę kempingową o wymiarach 4,3 m x 2,1 m, a następnie wykonał nad przyczepą wiatę o konstrukcji drewnianej, którą obudował deskami. Wskazano, że obiekt posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej kryty blachą, wewnątrz części obiektu na ustawionych na gruncie legarach
i betonowych bloczkach wykonano podłogę drewnianą. Obiekt posiada wewnętrzną instalację elektryczną oraz przyłącze. Inwestor oświadczył, że wybudował obiekt w 2015 r. za zgodą właścicieli działki, jednakże bez wymaganego zgłoszenia.
PWINB wskazał następnie, że na etapie postępowania odwoławczego stwierdził,
iż opis obiektu zawarty w protokole oględzin z 9 marca 2022 r. jest niewystarczający, nie zawiera bowiem jednoznacznych ustaleń dotyczących szczegółowego sposobu powiązania obiektu z gruntem. W związku z tym zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin, w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Oględziny zostały przeprowadzone 25 października 2023 r., z udziałem Inwestora. Z protokołu oględzin wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony na fundamentach punktowych w postaci betonowych bloczków, częściowo zagłębionych i ustabilizowanych
w gruncie, na których oparta została drewniana konstrukcja całego budynku. Ściany budynku wykonano ze słupków drewnianych, obudowanych z zewnątrz deskami. Obiekt posiada płaski jednospadowy dach o konstrukcji krokwiowej kryty blachą trapezową. Wewnątrz budynku znajduje się przyczepa kempingowa, a w pozostałej części została wykonana podłoga drewniana wsparta na legarach, ustawionych na ww. fundamentach punktowych. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Obiekt pełni funkcję rekreacyjno-wypoczynkową w okresie letnim, co potwierdza jego wygląd i wyposażenie.
Mając powyższe na uwadze PWINB ocenił, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że cecha trwałego związania z gruntem jako jedna z cech budynku sprowadza się do posadowienia budynku na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Zaznaczono, że bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu: bloczki betonowe czy też fundament wylewany lub murowany. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym, np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być wykonany z różnych materiałów. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe, tj. swobodne oparcie budynku na cegłach lub kamieniach.
Zdaniem PWINB przeprowadzone w dniu 25 października 2023 r. dodatkowe oględziny potwierdziły, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem rekreacyjnym o powierzchni 31,5 m2 posadowionym na fundamentach punktowych w postaci betonowych bloczków, częściowo zagłębionych i ustabilizowanych
w gruncie, czyli spełnia definicję zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jego budowa wymagała zatem zgłoszenia.
Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie budowy tego budynku w 2015 r., nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynku do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do
35 m2, czym liczba tych obiektów na działce nie może być większa niż jeden na każde
500 m2 powierzchni działki, ale wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem zarówno w czasie budowy, jak i obecnie budowa takiego budynku wymagała zgłoszenia. Wobec ustalenia, że roboty budowlane związane
z posadowieniem tego budynku wymagały zgłoszenia, którego Inwestor nie posiadał, organ pierwszej instancji wdrożył procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego, a z uwagi na to, że Inwestor nie zadeklarował chęci legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze na decyzję organu odwoławczego T. K. zarzucił jej naruszenie art. 37 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy
(Dz. U. z 2023 r., poz. 2809) - dalej: "k.r.o.", poprzez brak informowania o postępowaniu oraz nieuwzględnienie w postępowaniu jego żony, z którą nie posiada rozdzielności majątkowej, oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1917) poprzez brak informowania o możliwościach przeprowadzenia legalizacji jako małej samowoli budowlanej, ewentualnie skorzystania
z wniosku do wojewody o możliwość uzyskania zwolnienia lub zniżki za legalizację budowli.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że nieinformowanie jego żony narusza zapisy k.r.o. określające majątek wspólny małżonków. Podkreślono, że przedmiotowa budowla jest współwłasnością, w pierwszej fazie została ustawiona przyczepa kampingowa, po uzyskaniu zgody ustnej właściciela, natomiast w późniejszej fazie zostało wykonane zadaszenie ze względu na przecieki dachu przyczepy kampingowej. Zdaniem Skarżącego powinnością PINB było ustalenie własności obiektu, przez co doszło do naruszenia zapisów k.r.o.
Skarżący wskazał, że w początkowej fazie postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez PINB został potraktowany jak groźny przestępca, gdzie skierowano sprawę do Prokuratury Rejonowej w C., która warunkowo umorzyła postępowanie karne przeciwko niemu zasądzając równocześnie środek zapobiegawczy
w kwocie 800 zł. Na pytania o legalizację Skarżący otrzymał informację odstraszającą,
że będzie musiał zapłacić 25.000 zł, bez informacji o możliwościach już wtedy obowiązujących, czyli legalizacji małej samowoli budowlanej, gdzie kwota do zapłaty, przy dużym wysiłku, byłaby możliwa. Nie poinformowano również o możliwościach złożenia wniosku do wojewody o zwolnienie z opłaty legalizacyjnej. Takim postępowaniem zostały naruszone zapisy ustawy o pracownikach urzędników państwowych, przyczyniając się do utraty zaufania obywateli do organów państwa.
Końcowo Skarżący wskazał, że jest niepełnosprawnym emerytem, jego emerytura wynosi 2.300 zł, a emerytura żony nie jest nawet emerytura minimalną i wynosi 1.000 zł. Podkreślono, że przedmiotowa budowla w formie przyczepy kampingowej z zadaszeniem w formie wiaty stanowi jedyną formę wypoczynku, na jaki ich stać. Skarżący podał,
że zależy mu bardzo na zachowaniu tej formy rekreacji i stara się o legalizacją z opłatą adekwatną do wartości obiektu.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. Skarżący podał, że będący przedmiotem postępowania obiekt nie ma fundamentów, podłoga została wyłożona na klockach betonowych, które z kolei są luźno położone na ziemi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 5 grudnia 2023 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.
z 20 kwietnia 2023 r. i nakazująca T.K. rozbiórkę budynku pełniącego funkcję rekreacyjno-wypoczynkową o powierzchni zabudowy 31,5 m2, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina C.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na betonowych bloczkach ustawionych na gruncie, jest budynkiem trwale związanym z gruntem - jak uznał organ odwoławczy. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżącego jako sprawcy samowoli, a przez to również na wynik sprawy.
Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo, albowiem organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.
W judykaturze podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny
i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego
i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy
(zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA
w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu
z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady,
że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r.
sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt
II OSK 1974/10).
Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jak już wyżej wskazano dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się
w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać
z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy.
W takich sytuacjach organy administracji publicznej powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że zrealizowana przez Inwestora zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, którego budowa wymagała zgłoszenia. PWINB wskazał również, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na fundamentach punktowych w postaci betonowych bloczków, częściowo zagłębionych
i ustabilizowanych w gruncie.
W ocenie Sądu stanowiska organu odwoławczego nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony
z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne,
np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach
o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołów oględzin z 9 marca 2022 r. i 25 października 2023 r. wynika,
że sporny obiekt, będący w istocie obudowaną przyczepą kempingową, jest ustawiony na betonowych bloczkach ustawionych bezpośrednio na gruncie. Zdaniem Sądu bloczki betonowe ustawione na gruncie nie zapewniają obiektowi stabilności i trwałości, dlatego nie można ich uznać za fundament.
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się,
że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Należy podkreślić, że stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia,
o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.
Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest posadowiony na bloczkach betonowych ustawionych bezpośrednio na gruncie, czego - jak już wskazano - nie można uznać za fundament w rozumieniu zaprezentowanym powyżej. Samo bowiem posadowienie na betonowych bloczkach nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na betonowych bloczkach, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku betonowe bloczki pełnią jedynie funkcję podpór (czasami izolacji obiektu od podłoża), nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.
Powyższych okoliczności nie uwzględnił jednak organ odwoławczy, w szczególności nie ocenił należycie betonowych bloczków w kontekście funkcji fundamentów. Organ ten uznał, że posadowienie obiektu na betonowych bloczkach umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. PWINB nie dostrzegł jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów,
tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Zdaniem Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji wnioski organu odwoławczego wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś - jak wskazano - była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej.
Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego
w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności
z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji.
Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się na uwarunkowania rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych
w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych
i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.
Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne
i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni (co najmniej od 2015 r.), a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącego kwotę 500 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]