II SA/Gd 497/24

II SA/Gd 497/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 72
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt SKO Gd/5034/23 w przedmiocie stwierdzenia aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 21 czerwca 2017 r. Wójt Gminy Puck (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 , art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 1
i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) - dalej: "u.u.i.ś", stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej [...](dalej: "DŚU").
Wnioskiem z 19 maja 2023 r. "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., wystąpiła do Wójta o stwierdzenie, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w DŚU.
Postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. Wójt, na podstawie art. 72 ust. 4 i 4a u.u.i.ś., wyraził stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej [...]" określone w decyzji z 21 czerwca 2017 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzja z 21 czerwca 2017 r. stała się ostateczna 2 sierpnia 2017 r., a zatem nie upłynął jeszcze termin 6 lat, o którym mowa w art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. Wójt wskazał, że o przedłużenie okresu ważności decyzji środowiskowej wystąpił podmiot, na który decyzja środowiskowa została przeniesiona decyzją Wójta z 18 stycznia 2019 r. Wskazano, że decyzja została wydana "E." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, przeniesiona zaś na "G." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Obecnie jej posiadaczem jest "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w związku z wprowadzonymi zmianami w KRS.
Organ pierwszej instancji podniósł, że w decyzji z 21 czerwca 2017 r. dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jednakże zostały w niej wskazane warunki realizacji
i eksploatacji przedmiotowej inwestycji. We wniosku o przedłużenie terminu ważności
ww. decyzji wnioskodawca zawarł informację o stanie środowiska, a ponadto szczegółowo odniósł się do warunków realizacji i eksploatacji inwestycji zawartych w tej decyzji.
Analizując złożony wniosek Wójt stwierdził, że uwarunkowania wskazane w DŚU są możliwe do realizacji, jednocześnie nie zmienił się obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji oraz terenów bezpośrednio sąsiadujących, na które inwestycja mogłaby potencjalnie negatywnie oddziaływać. Nie zaszły również zmiany w przebiegu granic form ochrony przyrody, nie zostały wyznaczone nowe formy ochrony przyrody oraz nie zmieniły się warunki wykonywania ochrony na obszarze tych form ochrony przyrody, na które inwestycja mogłaby mieć negatywne oddziaływanie. Wskazano, że w sąsiedztwie nie są realizowane inne inwestycje, które powodowałyby kumulowanie się negatywnych oddziaływań i tym samym konieczna byłaby analiza zakresu tej kumulacji. Nie zaszły również zmiany zakresu korzystania ze środowiska w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, jak również pogorszenie komponentów środowiska biotycznego i abiotycznego. Nie pojawiły się również przesłanki związane z funkcjonowaniem jednolitych części wód podziemnych i rzecznych, uniemożliwiające realizację inwestycji. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.u.i.ś.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez E. R. i J. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 22 lutego 2024 r. uchyliło je w całości oraz odmówiło stwierdzenia, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej [...]" określone w decyzji z 21 czerwca 2017 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. wskazując, że strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, mogą skutecznie ubiegać się o potwierdzenie, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone
w uprzednio wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przeciągu
6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Po upływie tego terminu organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia traci kompetencje do potwierdzania lub zaprzeczania aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w tej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że termin ten ma charakter materialnoprawny, wyznacza on okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, stąd też nie może być on ze swej istoty przedłużany czy też przywracany.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wójta z 21 czerwca 2017 r. została doręczona inwestorowi, jako ostatniej ze stron postępowania, 7 lipca 2017 r. Tym samym, z upływem 14 dni liczonych od 8 lipca 2017 r., tj. z upływem 21 lipca 2017 r., decyzja ta stała się ostateczna. W konsekwencji 6-letni termin, o którym stanowi art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. upłynął 22 lipca 2023 r. Kolegium zaznaczyło, że na bieg tego terminu nie miało przy tym wpływu ani podanie informacji o wydaniu decyzji do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia (co nastąpiło 29 czerwca 2017 r.) ani jej późniejsze sprostowanie (postanowieniem Wójta z 19 lipca 2017 r.). Sprostowanie decyzji nie ma bowiem wpływu na bieg terminów na wniesienie środków odwoławczych, zaś podanie do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 u.u.i.ś. nie zwalnia organu
z doręczenia decyzji stronom postępowania.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nawet gdyby przyjąć, iż obwieszczenie to było równoznaczne z wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego, to i tak termin na wniesienie odwołania upływałby w takim wypadku 27 lipca 2017 r., a 6-letni termin 28 lipca 2023 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało wydane 2 sierpnia 2023 r., a więc po upływie 6-letniego terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. W tym dniu Wójt nie posiadał już kompetencji aby potwierdzać aktualność warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji z 21 czerwca 2017 r.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15zzr ust. 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.) - dalej: "ustawa z 31 marca 2020 r.", w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.) - dalej: "ustawa z 14 maja 2020 r.",
w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. poprzez nieuwzględnienie przy liczeniu terminu z art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. na złożenie wniosku o zajęcie stanowiska w przedmiocie aktualności warunków realizacji DŚU okresu jego zawieszenia trwającego od 13 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., co oznacza, że Wójt wydając postanowienie w dniu 2 sierpnia 2023 r. miał kompetencję, aby potwierdzić ważność warunków realizacji inwestycji, a w konsekwencji że Kolegium błędnie uchyliło postanowienie Wójta.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot Skarżącej od Kolegium kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchylając postanowienie Wójta Kolegium wskazało, iż 6-letni termin, o którym mowa w art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś., wyznacza okres,
w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że jest to termin prawa materialnego, mający charakter terminu zawitego (tj. niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym takim terminem powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności).
Zdaniem strony skarżącej właśnie w odniesieniu do takich terminów odnoszą się przepisy wprowadzone celem przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym wywołanym wirusem SARS-CoV-2. Wskazano, że na mocy ustawy z 31 marca 2020 r. wprowadzono art. 15zzr ust. 1, który stanowił, że "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (...) 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (...) 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (...) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres".
Odwołując się judykatury Skarżąca podniosła, że pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w art. 15zzr ww. ustawy nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując zatem interpretacji tej normy prawnej należy posługiwać się wykładnią celowościową, a celem wprowadzenia art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego także w zakresie prawa publicznego z powodu okoliczności (pandemia COVID-19) utrudniających realizację wymaganych czynności
w ustawowych terminach, z czego mogą wynikać negatywne skutki. Podniesiono, że użyty przez ustawodawcę w powyższym przepisie termin należy wykładać mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych,
z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych
w regulacjach prawnych, które można zaliczyć do szeroko rozumianego prawa administracyjnego.
Strona skarżąca podała, że stan zagrożenia epidemicznego w związku
z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium RP przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433)
i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia
z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Natomiast art. 15zzr ww. ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i obowiązywał do 16 maja 2020 r., z tym że terminy zawieszone zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy
z 14 maja 2020 r. (zgodnie z art. 68 ust. 2 tej ustawy), tj. z dniem 24 maja 2020 r.
Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA")
z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 456/21 Skarżąca zwróciła uwagę, że chociaż
art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze RP od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Oznacza to, że 6-letni okres, o którym mowa w art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś., uległ zawieszeniu na okres od 13 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Tym samym, przyjmując,
że DUŚ stała się ostateczna z dniem 21 lipca 2017 r., to uwzględniając ww. okres zawieszenia (trwający ponad 2 miesiące), Wójt wydając w dniu 2 sierpnia 2023 r. postanowienie miał kompetencję do merytorycznego orzeczenia w sprawie. Tym samym, Kolegium uchylając to postanowienie z uwagi na uchybienie 6-letniemu terminowi,
o którym mowa w art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś., naruszyło przepisy prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie okresu zawieszenia wprowadzonego przepisami tarczy antykryzysowej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.) - dalej: "specustawa COVID", z w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r., bowiem termin, o jakim mowa w art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., nie jest objęty hipotezą żadnego z przepisów art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID. Organ odwoławczy wskazał, że przepis ten w sześciu punktach wskazywał na przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy, których bieg w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Kolegium zauważyło,
że Skarżąca nie wskazała, hipotezie którego z tych punktów odpowiada termin, o jakim mowa w art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś.
W ocenie organu odwoławczego żaden z ww. rodzajów terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie odpowiada charakterystyce terminu na wyrażenie przez organ, który wydał DŚU stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia w niej określone. Zdaniem Kolegium termin ten ustawodawca zakreślił nie dla stron (podmiotów, których prawa i obowiązki są kształtowane normami prawa administracyjnego materialnego), lecz dla organu administracji publicznej. Podkreślono,
że termin, o jakim mowa w art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. nie ogranicza w czasie praw i obowiązków jednostki, nie zakreśla okresu, w którym jednostka może poszukiwać ochrony prawnej, składać środki prawne, dokonywać czynności procesowych, dochodzić swoich uprawnień, składać oświadczenia woli. Termin ten nie wyznacza także okresu przedawnienia praw
i obowiązków jednostki, lecz odnosi się do kompetencji organu administracji publicznej ograniczając w czasie możliwość ich wykorzystania. W ocenie organu odwoławczego to nie jednostka, lecz organ jest adresatem normy wyrażonej w art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., która ogranicza w czasie możliwość zajęcia przez organ stanowiska,
że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w DŚU. Tymczasem norma wyrażona w art. 15zzr specustawy COVID kierowana jest ewidentnie do stron (jednostek), obejmując terminy na dokonywanie przez jednostkę czynności tak procesowych, jak
i przewidzianych prawem materialnym. Potwierdza to zresztą treść art. 15zzr ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ, sąd lub podmiot może wezwać obowiązanego do dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, w oznaczonym terminie
i w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje do dokonania czynności, jeżeli niepodjęcie czynności mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt, poważną szkodę dla interesu społecznego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim przypadku obowiązany powinien wykonać obowiązek w oznaczonym terminie. Tym samym przepis ten dozwala na wezwanie przez właściwy organ lub sąd strony (a nie organu) do dokonania czynności, dla których formalnie bieg terminu został z mocy art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID zawieszony.
Końcowo Kolegium podniosło, że odmowa zastosowania art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID do terminu na wyrażenie przez organ stanowiska, że warunki określone DŚU pozostają aktualne ma też swoje uzasadnienie systemowe i celowościowe. Nie budzi bowiem najmniejszych wątpliwości cel, dla którego ograniczono w czasie możliwość potwierdzania przez organ aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia. Jest nim konieczność uwzględnienia obiektywnego wpływu upływu czasu na aktualność warunków środowiskowych realizacja przedsięwzięcia. Sam ustawodawca zadecydował, że po upływie 6 lat od wydania ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia określone w niej warunki nie mogą być dalej uznawane przez organ za aktualne. Okres pandemii skutku tego w żaden sposób nie niweczył.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lutego 2024 r. uchylające
w całości postanowienie Wójta Gminy Puck z 2 sierpnia 2023 r. oraz odmawiające stwierdzenia, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej [...]" określone w decyzji Wójta Gminy Puck z 21 czerwca 2017 r.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy
z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112), która w art. 72 stanowi, że decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b (ust. 3). Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa
w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje na wniosek uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Wniosek, o którym mowa w zdaniu drugim, składa się do organu nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna (ust. 4). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4a).
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wójta z 21 czerwca 2017 r. została doręczona inwestorowi, jako ostatniej ze stron postępowania, 7 lipca 2017 r. Tym samym, z upływem 14 dni liczonych od 8 lipca 2017 r., tj. z upływem 21 lipca 2017 r., decyzja ta stała się ostateczna. W konsekwencji 6-letni termin, o którym stanowi art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. upłynął 22 lipca 2023 r.
Postanowienie Wójta, w którym organ pierwszej instancji wyraził stanowisko,
że warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej [...]" określone w decyzji tego organu z 21 czerwca 2017 r. są aktualne, zostało wydane 2 sierpnia 2023 r., a więc po 22 lipca 2023 r.
Nie można jednak tracić z pola widzenia, że z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r.
(Dz. U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu tych terminów trwało od 31 marca 2020 r. do
23 maja 2020 r., albowiem ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw
w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) art. 15zzr specustawy COVID został uchylony. Jak wynika
z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46 (tj. specustawy COVID - przypisek Sądu), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu
16 maja 2020 r., a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego.
Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających
z przepisów o ich ustroju
- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
W przytoczonej wyżej regulacji ustawodawca określił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.
Dla porządku należy wskazać, że stan zagrożenia epidemicznego w związku
z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium RP przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433)
i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 490). Stan epidemii ogłoszono natomiast w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 491).
W przywołanym w skardze wyroku z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 456/21 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego
z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Zdaniem NSA fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. NSA wskazał, że w polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie - art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Podkreślono,
że retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego
z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. NSA zaakcentował również, że zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne
i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne
z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);
2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.
NSA podniósł, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (zob. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego
i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
Zdaniem NSA wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni, gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr ww. ustawy do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.
NSA stanął tym samym na stanowisku, że chociaż art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze RP od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.
NSA wskazał, że analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie (zob. wyroki: z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3191/21, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21,
z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia:
z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20, z 10 września
2020 r. sygn. akt I GSK 1002/20, z 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 258/20,
z 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 738/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 892/20, z 13 października 2020 r. sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20, z 11 grudnia
2020 r. sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 99/21
i III OSK 3570/21, z 26 lutego 2021 r. sygn. akt III FZ 181/21, z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 137/21, z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OZ 283/21, z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III FZ 276/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I GZ 191/21 oraz z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt
III OZ 546/21) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy COVID w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów
w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte
w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.
Z kolei w wyroku z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1629/22 NSA wskazał m.in., że pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy COVID nie zostało przez niego zdefiniowane, lecz z uwagi na cel regulacji,
tj. ochronę obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii, nie można tego przepisu wykładać zawężająco. Skoro w tym celu wprowadzono szereg ograniczeń zarówno w zakresie zwykłej aktywności obywateli, jak
i w funkcjonowaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było zapewnienie w tej sytuacji skutecznej ochrony prawnej podmiotom prawa, to pojęcie "przepisy prawa administracyjnego" użyte w tej regulacji należy rozumieć jak najszerzej. Wskazuje na to również charakter terminów wymienionych w punktach od 1 do 6 omawianego przepisu, np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia. Ich cechą wspólną jest to, że są to terminy, których upływ powoduje utratę przez stronę prawa żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.
Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się,
że na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 specustawy COVID bieg terminu do złożenia wniosku
w trybie art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. uległ zawieszeniu w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. (tak: WSA w Kielcach
w wyroku z 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 346/23). W wyroku z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 129/21 WSA w Szczecinie podzielił pogląd strony skarżącej, że termin do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. należy do terminów, których bieg uległ zawieszeniu w oparciu o art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID. Złożenie takiego wniosku stanowi bowiem czynność kształtującą prawa strony, a wspomniany termin jest terminem prawa materialnego, z upływem którego podmiot traci możliwość realizacji swoich uprawnień. Wobec tego nie ulega wątpliwości,
że z niezachowaniem tego terminu ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, o jakich mowa w art. 15zzr ust. 1 pkt 5 specustawy COVID.
W związku z powyższym należało przyjąć, że wydając w dniu 2 sierpnia 2023 r. postanowienie stwierdzające aktualność warunków realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji z 21 czerwca 2017 r. (ostatecznej od 21 lipca 2017 r.) organ pierwszej instancji miał kompetencję do merytorycznego orzeczenia, albowiem w sprawie należało uwzględnić trwający od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. okres zawieszenia terminu,
o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 pkt 2 specustawy COVID.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 15zzr specustawy COVID dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]