II SA/GD 496/25

II SA/Gd 496/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 106, art. 107 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 maja 2025 r. nr SKO Gd/6137/24 w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej O z siedzibą w G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
O. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 11 września 2024 r. O. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca", "wnioskodawca") zwróciła się do Marszałka Województwa Pomorskiego (dalej jako: "Marszałek") o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na części działki nr [....] obręb [...] przy ul. [...]. Spółka planowała magazynowanie odpadów na utwardzonym placu magazynowym o powierzchni 260 m2 w beczkach (drums'ach), mauzerach, big bagach umieszczonych w szczelnych zamkniętych 5 kontenerach (każdy o pojemności 30 m3). Cztery kontenery przeznaczono na zbieranie odpadów stałych palnych i niepalnych, jeden kontener przeznaczono na zbieranie ciekłych odpadów palnych. Rodzaje magazynowanych odpadów oraz ich ilości wyszczególnione zostały w załączniku elektronicznym do wniosku. Największa masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie na placu magazynowym wynosi: dla odpadów stałych palnych i niepalnych: 4 kontenery x 30 m3 x 0,7 Mg/m3 = 84 Mg; dla odpadów ciekłych palnych: 1 kontener x 30 m3 x 0,7 Mg/m3 = 21 Mg.
Zgodnie z warunkami przeciwpożarowymi określonymi w operacie przeciwpożarowym (załącznik elektroniczny do wniosku) największa masa odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie to 50 Mg (40 Mg dla odpadów stałych palnych i 10 Mg dla odpadów ciekłych palnych).
W piśmie z dnia 13 listopada 2024 r. Marszałek zwrócił się do Prezydenta Miasta Tczewa (dalej jako: "organ I instancji", "Prezydent') o zaopiniowanie wniosku złożonego przez Spółkę w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.
Postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r. Prezydent negatywnie zaopiniował przedłożony wniosek. W ocenie organu realizacja planowanego przedsięwzięcia polegająca na zbieraniu odpadów na części działki nr [....] w [...] jest sprzeczna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przemysłowo - usługowego w rejonie ulicy Malinowskiej w Tczewie zatwierdzonego uchwałą nr 11/9/2024 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 29 maja 2024 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2996).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 41 ust. 1 i ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), a także art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") Kolegium wyjaśniło, że zezwolenie na zbieranie odpadów jest wydawane w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Jednym z warunków wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest zgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. W przypadku braku takiej zgodności organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów (art. 46 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpadach). Przedmiotowa nieruchomość nr [...] (obręb [...]) położona przy ul. M. [...] w T., zlokalizowana jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przemysłowo - usługowego w rejonie ulicy Malinowskiej w Tczewie zatwierdzonego uchwałą nr 11/9/2024 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 29 maja 2024 r. Plan ten stanowi przepisy prawa miejscowego, określając przeznaczenie terenów objętych ustaleniami tego planu. Niewątpliwie warunkiem wydania wnioskowanego zezwolenia na zbieranie odpadów jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przemysłowo - usługowego w rejonie ulicy Malinowskiej w Tczewie (dalej jako MZPZ).
Wskazując na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), w tym art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 2 oraz na § 1, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), a także na treść załącznika nr 1 do tego zarządzenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcie "terenu gospodarowania odpadami" od pojęcia "terenu produkcji". Z woli ustawodawcy tereny gospodarowania odpadami nie znalazły się w klasie "teren produkcji", ale w klasie "teren infrastruktury technicznej". W ocenie organu, gdyby wolą ustawodawcy było klasyfikowanie terenów przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jako terenu produkcji P (poziom 1), czy też bardziej szczegółowo jako terenu produkcji przemysłowej PP (poziom 2), albo terenu składów i magazynów PS (poziom 2) to tereny te w w/w rozporządzenie znalazły by się w klasie tych terenów, a ich oznaczenie zaczynałoby się od symbolu "P". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Gospodarowanie odpadami jest szczególną formą działalności, którą należy odróżnić od typowej działalności produkcyjnej, a w ramach tej ostatniej produkcji przemysłowej czy też działalności w formie baz lub składów.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów.
Organ odwoławczy podniósł, że w opinii urbanistycznej autorstwa dr. hab. inż. arch. D. Z. z dnia 11 grudnia 2024 r. wskazano, m. in. że proces przetwarzania odpadów nie stanowi desygnatu działalności produkcyjnej i lokalizacji obiektów służących produkcji ani działalności usługowej i lokalizacji obiektów służących usługom. Gospodarowanie odpadami zostało wyodrębnione przez ustawodawcę jako osobny przedmiot, który został określony w odrębnym standardzie, dlatego nie można uznać że gospodarowanie odpadami zawiera się w pojęciu produkcji. Nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach i jest sprzeczne z zasadami interpretacji aktów prawnych.
Przetwarzanie odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). W tym sensie również działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów nie może być uznana za działalność produkcyjną. W ramach prowadzonej działalności nie będą wytwarzane finalne produkty, co jest immanentną cechą produkcji, a jedynie nastąpi zmiana kodów odpadów w ramach procesu odzysku bez charakteru produkcyjnego.
Zbieranie odpadów i ich krótkotrwałe magazynowanie (działalność, którą chce prowadzić Spółka) nie jest działalnością produkcyjną, w tym przemysłową czy też magazynową. Z uwagi na swoją odmienność od innych form działalności gospodarowanie odpadami nie może być traktowane jako typowa działalność produkcyjna, przemysłowa, a przeznaczenie terenu pod tę formę działalności musi wynikać jednoznacznie z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może być dorozumiane. Teren przeznaczony pod gospodarowanie odpadami, co jednoznacznie wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia, w tym teren przeznaczony na działalność polegająca na zbieraniu i magazynowaniu odpadów, powinien być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem "10". Nie można przyjąć, że działalność taka (zbieranie i krótkotrwałe magazynowanie odpadów) może być również prowadzona na terenach produkcji (symbol P) w tym terenach produkcji przemysłowej (symbol PP), albo terenach składów i magazynów (symbol PS). W przedmiotowej sprawie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przemysłowo - usługowego w rejonie ulicy Malinowskiej w Tczewie zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 29 maja 2024 r., został wykonany zgodnie z wytycznymi rozporządzenia. W planie tym działka nr [....] (obręb [...]), na której ma być prowadzona przez wnioskodawcę zamierzona działalność, znajduje się w wyznaczonym terenie usług lub produkcji oznaczonym symbolem 4U-P w którym dopuszcza się: 1. teren usług lub produkcji; 2. lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, z wykluczeniem urządzeń produkujących biogaz lub wytwarzających energię z wiatru (wszystkie dopuszczone na terenie urządzenia mogą wytwarzać energię elektryczną, cieplną lub chemiczną w instalacjach odnawialnych źródeł energii. Dla urządzeń wytwarzających energię z promieniowania słonecznego ustala się moc dowolną, w tym przekraczającą 500 kW. Dla pozostałych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii ustala się moc nie większą niż 500 kW); 3. realizację niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej; 4. zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszcza się jej remonty i przebudowę. Dopuszcza się jej zmianę sposobu użytkowania istniejącej zabudowy na nowe funkcje zgodnie z ustaleniami obowiązującymi na danym terenie; 5. teren stanowi jednocześnie strefę ochronną urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy dowolnej (w tym przekraczającej 500 kW), związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; 6. fragment terenu 4U-P znajduje się w strefie ochronnej obszaru kolejowego, w której obowiązują ograniczenia związane z przepisami o transporcie kolejowym.
Kolegium wyjaśniło, że oznaczenie terenu w planie jako 4U-P dotyczy przede wszystkim terenów usług i produkcji. Plan ten dopuszcza również na przedmiotowym terenie lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, realizację niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej.
Jednocześnie na tym terenie uchwałodawca nie dopuścił prowadzenia działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, w tym ich zbierania, magazynowania. Jego intencją było przeznaczenie terenu przede wszystkim pod działalność usługową i produkcyjną, a nie pod działalność związaną z gospodarowaniem odpadami.
Zdaniem Kolegium organ I instancji trafnie uznał, że gdyby intencją Rady Miejskiej w Tczewie było dopuszczenie w przedmiotowym terenie funkcji zbierania odpadów to, zgodnie z rozporządzeniem, wprowadziłaby taką funkcję do terenu 4U-P zmieniając jego przeznaczenie na teren 4U-P-1, czy też 10. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z terenami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej T., użytkowanymi obecnie przez R.O.D. "[...]", a jedynie droga (ul. M.), oddziela ją od R.O.D. "[...]". Dodatkowo, w odległości ok. 250 m od granicy nieruchomości znajdują się stawy "G." dzierżawione i wykorzystywane przez P. W odległości ok. 500 m od granicy działki nr [...] (obręb [...]) zlokalizowane jest nowe, na bieżąco rozbudowywane, osiedle mieszkaniowe położone przy ul. [...] i [...]. Mając na uwadze takie sąsiedztwo działki uchwałodawca nie dopuścił na przedmiotowym terenie funkcji zbierania odpadów.
Rekapitulując Kolegium uznało, że Prezydent trafnie przyjął, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia polegająca na zbieraniu odpadów na części działki nr [...] w T. jest sprzeczna z aktualnie obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło uzasadnioną podstawę do wydania przez ten organ negatywnej opinii w przedmiocie wniosku Spółki w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] w T., przy ul. [...].
Ustosunkowując się do podniesionych przez Spółkę zarzutów Kolegium wskazało, że w świetle powyższych rozważań, pozostają one bez znaczenia dla sprawy. Kolegium wyjaśniło, że z wyjaśnień organu I instancji wynika, iż decyzja z dnia 27 sierpnia 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w T. została wydana w oparciu o przepisy planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 stycznia 2005 r. Organ błędnie zastosował te przepisy w sytuacji gdy w dacie jej wydania obowiązywały już przepisy nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przemysłowo - usługowego w rejonie ulicy Malinowskiej w Tczewie zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 maja 2024 r. W przedmiotowej sprawie dotyczącej zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 maja 2024 r.
W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez Spółkę okoliczności związane z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a następnie po uzyskaniu tej decyzji podjętych działań w tym nakładów finansowych i zmian organizacyjnych, w celu realizacji przedsięwzięcia nie stanowią podstawy do zmiany zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy jego realizacja jest sprzeczna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia, w ocenie organu, jest również fakt, że "na obszarze 4U-P, który uznawany jest jako m. in. teren produkcji zlokalizowanych jest kilka przedsiębiorstw o takim samym profilu działalności (gospodarka odpadami)". Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się do stanu faktycznego zabudowy okolicznych terenów i prowadzonej na nich działalności, ale do aktualnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, jakimi są przepisy uchwały z dnia 29 maja 2024 r. Bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy pozostają także wskazywane przez organ uciążliwości odorowe i zanieczyszczenie powietrza związane z funkcjonowaniem zakładów zajmujących się przetwarzaniem odpadów przy ul. M. oraz dotyczące tej kwestii zarzuty zażalenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach przez wskazanie niezgodności zamierzonej działalności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązujący plan dopuszcza prowadzenie na przedmiotowym terenie działalności gospodarczej, produkcyjnej, usługowej lub magazynowej, a więc działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, niepoinformowanie strony, na jakiej podstawie uznał istnienie przesłanki niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego (zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa miejscowego dopuszczają na danym obszarze prowadzenie działalności gospodarczej) i w konsekwencji niepodjęcie przez organy próby przekonania strony do zajętego stanowiska w sprawie, a także przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób uznaniowy, dowolny z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i sprawiedliwości społecznej, to jest wydaniu decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów pomimo, że okoliczności sprawy wskazują, że nie zaistniały żadne przesłanki, wymienione w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, uzasadniające rozstrzygnięcie organów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z treścią art. 41 ust. 6a ustawy organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b). Opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wykładnia tego przepisu powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada ta nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, opinia wyrażona w trybie współdziałania powinna być wydane na podstawie prawa i w granicach prawa. Oznacza to, że powinna ona być oparta o porządek prawny i zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę (organu decyzyjnego) charakteru opinii, jej treść nie może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miałoby miejsca ratio legis jej zażalenia do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19).
Poddane sądowej kontroli postanowienie wydane zostało w związku z wystąpieniem przez Marszałka Województwa Pomorskiego do Prezydenta Miasta Tczewa o wydanie opinii w sprawie wniosku O. Sp. z o.o. dotyczącego wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...], obręb [...].
Prezydent Miasta Tczewa wniosek ten zaopiniował negatywnie, a organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "SKO", "Kolegium") rozstrzygnięcie to podzieliło, utrzymując je w mocy. Podstawą rozstrzygnięć organów administracji było stwierdzenie, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu, tak dokonana ocena jest co najmniej przedwczesna.
Przede wszystkim weryfikacja prawidłowości zajętego przez organy w tej sprawie stanowiska w zakresie ustaleń faktycznych jak i w konsekwencji prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest niemożliwa z powodu braku pełnych akt sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008 r., VII SA/Wa 2170/07, wyrok WSA we Wrocławiu z 29.11.2018 r., III SA/Wr 306/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 3.07.2018 r., I SA/Rz 400/18).
Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 979/18).
W niniejszej sprawie przesłane do Sądu akta są aktami, na podstawie których orzekał organ I instancji i SKO. Ich analiza wskazuje, że postępowanie w sprawie wszczęto mimo wadliwie złożonego wniosku. Otóż, zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania, a także wnioski, wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Jeżeli podanie jest utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się je na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Przepisy szczególne mogą w tym zakresie wprowadzać modyfikacje, ale w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) żadnych modyfikacji nie przewidziano. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów powinien być złożony w sposób przewidziany w k.p.a.
W nadesłanych aktach administracyjnych wniosku takiego nie ma. Brak jest bowiem wniosku w formie pisemnej i nie ma także informacji, że złożono go w postaci elektronicznej. W aktach znajduje się natomiast płyta CD zatytułowana "Wniosek O. Sp. z o.o. na zezwolenie na zbieranie odpadów", a na niej zarejestrowane pliki zawierające skany dokumentów. Jednym z nich jest skan pisma z 11 września 2024 r., w których Prezes Zarządu O. Sp. z o.o. wnioskuje o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zdaniem Sądu, k.p.a. wyraźnie przewiduje, że podanie może być wniesione na piśmie utrwalonym w sposób "tradycyjny" lub elektronicznie. Przepisy szczególne mogą regulować inne sposoby wniesienia podania. Jeżeli jednak przepisy szczególne nie przewidują innych niż k.p.a. sposobów wniesienia podania (tak jak w niniejszej sprawie), to należy uznać, że jest to możliwe wyłącznie w sposób przewidziany w kodeksie. Katalog sposobów wniesienia podania ma charakter zamknięty, co oznacza, że w żaden inny sposób nie można skutecznie prawnie wnieść podania. Jednocześnie utrwalenie podania w postaci elektronicznej w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. nie jest równoznaczne z umieszczeniem ("wgraniem") skanu pisma na płycie CD czy innym nośniku. Należy też zaznaczyć, że organ administracji, do którego zostaje wniesione podanie utrwalone na nośniku nie przewidzianym w przepisach prawa powinien w pierwszej kolejności rozważyć prawidłowość wniesienia podania, która warunkuje dopuszczalność prowadzenia postępowania.
Z akt sprawy nadesłanych przez organy administracji nie wynika czy płyta CD zwiera jedyny "wniosek" czy były też akta w formie "tradycyjnej". Kwestia ta wymaga jednoznacznego ustalenia albowiem dysponując takim materiałem dowodowym Sąd nie jest w stanie ustalić czy postępowanie zostało wszczęte prawidłowo. Oceny tej zmienia okoliczność, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie uzgadniające prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. Prawidłowe określenie przedmiotu postępowania, właściwości organów administracji oraz ocena wymaganych przepisami załączników możliwe będzie dopiero po ustaleniu w jaki sposób ("tradycyjnie" czy elektronicznie) prowadzone było postępowanie przez organy administracji.
W nadesłanych przez organy administracji aktach sprawy brak jest także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na którą powołuje się Spółka. Uniemożliwia to Sądowi ocenę zasadności zarzutu dotyczącego rozbieżnych ocen w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji oraz postępowania uzgodnieniowego. Należy też podkreślić, że uzasadnienia postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. nie jest miejscem na ocenę prawidłowości innych wydanych w sprawie rozstrzygnięć (vide: uzasadnienie postanowienia Kolegium - s. XXX).
Dodatkowo należy także zwrócić uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie (oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji) nie poddaje się także kontroli ze względu na zasadnicze braki uzasadnienia. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia (po części historycznej) w przeważającej części zawiera przytoczenie treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) i rozważania dotyczące przepisów w nim zawartych. Treść tego rozporządzenia (i jego załączników) posłużyła organowi administracji do interpretacji postanowień planu miejscowego.
W ocenie Sądu, interpretacja ta przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego postanowienia jest błędna. Pomijając tezę, której w świetle zasad logiki nie da się obronić: "Zbieranie odpadów i ich krótkotrwałe magazynowanie (działalność, którą chce prowadzić Spółka) nie jest działalnością produkcyjną, w tym przemysłową czy też magazynowa", zdaniem Sądu, treść aktów normatywnych regulujących procedurę planistyczną (tworzenia prawa) nie może służyć do interpretacji przepisów stanowiących podstawę w procedurze stosowania prawa. Są to bowiem dwie całkowicie odrębne procedury i nie można w ich ramach "przenosić" poszczególnych regulacji. Innymi słowy, treść aktu regulującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do interpretacji poszczególnych fragmentów tego planu.
Co więcej, nawet gdyby przyjąć za zasadne stanowisko organów administracji dotyczące możliwości wykorzystania przepisów regulujących procedurę tworzenia prawa do procedury jego stosowania to należałoby uwzględnić orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zasad wykładni treści planów miejscowych. Z orzecznictwa tego wynika natomiast, że przeznaczenie w planie miejscowym określonych terenów pod szeroko rozumianą gospodarkę odpadami nie oznacza, że jest ona wykluczona na innych terenach. Taka wąska wykładnia przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Sprowadzałby się do przyjęcia, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach (wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16).
Po analizie akt sprawy Sąd doszedł do wniosku, że żaden z organów administracji nie dokonał w istocie analizy przepisów prawa miejscowego. W aktach brak jest nawet wypisu i wyrysu z planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowych działek. Analiza w języku polskim to rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska, z różnych stron w celu jego wyjaśnienia, zrozumienia (zob. słowniki języka polskiego), i z taką aktywnością intelektualną niewątpliwie w wydanych postanowieniach nie mamy do czynienia. W ocenie Sądu wyczerpuje to znamiona naruszenia także art. 15 k.p.a. ponieważ zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprowadza się do powielenia stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy, ale wymaga dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w tym samodzielnego, wnikliwego, merytorycznego zbadania sprawy przez organ odwoławczy. Respektowania tych warunków Sąd w postanowieniu SKO nie doszukał się.
Konkludując ten fragment uzasadnienia, stanowisko organów oparte na niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem nie zawiera merytorycznej treści pozwalającej zweryfikować kierunek rozstrzygnięcia. Szczególnie zwraca uwagę brak odniesienia się przez SKO do rzeczowych argumentów podniesionych w zażaleniu (a potem w skardze), wskazującymi brak sprzeczności inwestycji z miejscowym planem. Jak wskazuje judykatura, wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r., I OSK 2403/23). Skoro Sąd nie był w stanie z uzasadnienia postanowienia odczytać motywów, którymi kierował się organ, to wyczerpuje to sytuację naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a mianowicie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie analizując sprawę Kolegium weźmie pod uwagę przedstawione poczynione wyżej rozważania Sądu, zwłaszcza w zakresie należytego uzasadnienia postanowienia i wnikliwego przeanalizowania charakteru planowanej inwestycji pod kątem jej spójności z planem miejscowym w jego całokształcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.