II SA/GD 491/23

II SA/Gd 491/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 399 ust.  1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 marca 2023 r. nr GD.RUZ.4219.37.2022.3.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr GD.ZUZ.2.4210.39.2022.JD, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako Spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej jako RDZGW) z dnia 20 marca 2023 r., nr GD.RUZ.4219.37.2022.3.IG, została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 8 lutego 2022 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Elblągu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z działek nr [...], [...] obręb [...], gmina Ł. za pośrednictwem istniejących wylotów: W1, W2, W3 i W4 zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...], gmina Ł. Do wniosku dołączono:
operat wodnoprawny opracowany w styczniu 2022 r. przez panią A.N.
opis prowadzenia zamierzonej działalności niezawierający określeń specjalistycznych,
płytę CD z wersją elektroniczną operatu,
pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy,
poświadczenie uiszczenia opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na kwotę 237,87 zł, z dnia 17 marca 2022r.
poświadczenie uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17,00 zł za pełnomocnictwo,
wypisy z rejestru gruntów dla dz. nr [...]-[...], obręb [...],
wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.
W związku z wątpliwościami dotyczącymi zgodności dotychczasowego zagospodarowania wód opadowych i roztopowych oraz legalizacji urządzeń wodnych (w prowadzonym równolegle postępowaniu znak:GD.ZUZ.2.4217.1.2022.JD) z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia 18 marca 2022 r. organ zwrócił się do Gminy Łukta o odniesienie się do zapisu Uchwały Nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy Łukta z dnia 7 lutego 2014r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi w którym ustala się, że pochodzące z działki [...] wody opadowe mają być "zagospodarowane na terenie własnej działki". W odpowiedzi Wójt poinformował, że zgodnie z planem miejscowym, nie jest możliwe odprowadzanie wód opadowych z działki [...] poza teren własnej nieruchomości. Działka nr [...] objęta jest natomiast planem miejscowym wprowadzonym uchwałą nr XVII/257/2001 Rady Gminy Łuta z dnia 30 kwietnia 2001 r., który nie wskazuje sposobu odprowadzania wód opadowych.
Ponadto, teren objęty przedsięwzięciem znajduje się w obszarze jednolitej części wód powierzchniowych rzecznych w obszarze dorzecza Wisły w regionie wodnym Dolnej Wisły. Europejski kod JCWP: PLRW20001856329, nazwa JCWP - Marąg, kod:PLRW20001856329. JCWP posiada status naturalnej części wód, której stan ekologiczny określono jako zły, ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych - zagrożona. Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie JCWPd 19 o kodzie PLGW200045. Jakość i ilość wód podziemnych jest monitorowana, stan ilościowy - dobry, stan chemiczny - dobry. Ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych niezagrożona.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Spółka udzieliła wyjaśnień dotyczących funkcji poszczególnych wylotów (W1, W2, W3 i W4) w odniesieniu do działek z których za ich pośrednictwem odprowadzane są wody. Z treści wyjaśnień wynika również, że istniejący budynek "p1" znajdujący się na działce nr [...] został rozbudowany w roku 2002, a w roku 2015 budynki "p1" i "i1" zostały połączone łącznikiem, natomiast kanalizacja deszczowa powstała przed rokiem 2014.
Po analizie ww. wyjaśnień oraz pozostałych dołączonych do wniosku dokumentów organ procedujący stwierdził, że:
Wylot W1 prowadzi wody opadowe i roztopowe z dachu budynku technologicznego (p1) i rampy rozładunkowej zlokalizowanych na działce [...] do rzeki Łukta (działka nr [...]), sprzecznie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wylot W2 prowadzi wody opadowe i roztopowe z dachu budynku technologicznego (i1) na działce [...], które za pośrednictwem wewnątrzzakładowej sieci kanalizacji deszczowej łączą się (w studni S1) z wodami z działki [...] do rzeki Łukta (działka nr [...]), sprzecznie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wylot W3 prowadzi wody opadowe i roztopowe pochodzące z dachu budynku technologicznego (oznaczonego symbolem i1) z działki [...] na działkę [...] (rzeka Łukta), co nie jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wylot W4 prowadzi wody opadowe i roztopowe z dachu budynku technologicznego (p1) zlokalizowanego na działce [...] do rzeki Łukta (działka nr [...]), sprzecznie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.,
Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Spółka przedstawiła pismo skierowane do Urzędu Gminy w Łukcie, w którym wniosła o dopuszczeniem innego niż obecnie dopuszczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, tj. odprowadzania wód opadowych i roztopowych z działki [...] na działkę [...]. Organ stwierdził jednak, że dokument nie stanowi dowodu spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony.
Następnie, w dniu 22 lipca 2022 r. wnioskodawca dostarczył Zaświadczenie Wójta Gminy, znak GT.6727.160.2022 z dnia 13 lipca 2022 r. zawierające informację, iż wykonanie wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z działek [...] i [...], było zgodne z obowiązującymi wówczas zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Nr XVII/257/2001 Rady Gminy Łukta z dnia 30 kwietnia 2001 r., które nie wskazują sposobu zagospodarowywania wód opadowych.
Dnia 4 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy potwierdził zgodność wykonanej instalacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr XVII/257/2001 Rady Gminy w Łukcie oraz poinformował, że " prace dotyczące budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z terenu działek [...] i [...] (obręb Łukta), będących własnością M. realizowane były w czasie obowiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łukta zatwierdzonego Uchwałą Nr XVII/257/2001 Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2001 r.
Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu miejscowy plan z 2001 r. nie określał zasad i sposobu zagospodarowania i odprowadzania wód opadowych i roztopowych, więc prace dotyczące wspomnianej wcześniej instalacji na obu nieruchomościach nie zostały wykonane sprzecznie z obowiązującym wówczas planem. Zapis dotyczący odprowadzania wód opadowych pojawił się w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Łukta, zatwierdzonej Uchwałą XXXVII/193/2014 z dnia 19 marca 2014 r., która objęła m.in. działkę [...]. Zgodnie z § 18 ust. 3 ww. uchwały "Wody opadowe zagospodarowywane w granicach własnej działki". Zapis ten dotyczy jednak inwestycji realizowanych po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowe prace prowadzone były przed uchwaleniem zmian".
Natomiast, zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), dalej jako "Prawo wodne", pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7.
Mając to wszystko na uwadze, decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Elblągu w pkt 1 odmówił Spółce M. wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu M. w Ł. (dz. ewid. [...], [...] obręb [...]) do rzeki Łukta (działka [...] obręb [...]) za pośrednictwem:
1) wylotu W1, DN 160, wykonanego z rury PCV, o rzędnej dna 89,84 m n. p. m. zlokalizowanego na działce [...], na współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia 200 strefa 7: [..], odprowadzającego wody zebrane z połaci dachowej i rampy rozładunkowej, zlokalizowanych na działce [...];
2) wylotu W2, DN 160, wykonanego z rury PCV, o rzędnej dna 90,28 m n. p. m. zlokalizowanego na działce [...], na współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia 200 strefa 7: [..], odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z dachu budynku technologicznego (il) znajdującego się na działce [...], które za pośrednictwem wewnątrzzakładowej sieci kanalizacji deszczowej łączą się (w studni S1) z wodami z działki [...] do rzeki Łukta (działka nr [...], Ł.);
3) wylotu W4 DN 160, wykonanego z rury PCV, o rzędnej dna 89,85 m n. p. m. zlokalizowanego na działce [...], na współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia 200 strefa 7: [..], odprowadzającego wody zebrane z połaci dachowej budynku technologicznego "p1" zlokalizowanego na działce [...].
W pkt 2 decyzji organ udzielił Spółce M. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z działki [...] do rzeki Łukta (działka [...]) za pośrednictwem wylotu W3 DN 160, o rzędnej dna 90,21 m n.p.m., wykonanego z rury PCV, zlokalizowanego na działce [...], na współrzędnych w geodezyjnym układzie odniesienia 2000 strefa 7: [..], ze zlewni o powierzchni rzeczywistej i zredukowanej 0,015ha (połacie dachowe) w ilości: ilości Qmaxs = 0,002 m3/s, Qśrrok = 103,95 m3/rok i jakości: zawiesiny ogólne <100 mg/dm3, węglowodory ropopochodne < 15 mg/l.
W pkt 3 wskazano, że pozwolenie wodnoprawne dotyczące odprowadzenia wód opadowych i roztopowych zostaje udzielone na okres 30 lat, tj. do dnia 24 sierpnia 2052 r. Jednocześnie, w pkt 4 decyzji, organ zobowiązał stronę do utrzymania urządzenia wodnego - wylotu w pełnej sprawności eksploatacyjnej poprzez systematyczną konserwację oraz zapewnienia drożności odbiornika celem zapewnienia sprawnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Końcowo, w pkt 5 rozstrzygnięcia, Dyrektor wskazał, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka wskazała, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane do rzeki Łukta są wodami czystymi i nie wymagają podczyszczenia. Odwołująca się zaznaczyła, iż urządzenia wodne zostały wykonane i były użytkowane przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego Uchwałą nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy Łukta z dnia 7 lutego 2014 r. Powyższa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podyktowana budową Stacji [..] na działce nr [...]. Według Spółki, dla działek nr [...] i [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą XVII/257/2001 Rady Gminy Łukta z dnia 30 kwietnia 2001 r., który nie reguluje sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych. Spółka podkreśliła, że likwidacja urządzeń wodnych pod względem technicznym oraz ekonomicznym będzie dla M. dużym problemem.
Na skutek rozpoznania odwołania Dyrektor RZGW decyzją z dnia 20 marca 2023 r.:
1. uchylił pkt I zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie w pkt I.: "odmawiam M. Sp. z o.o. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (z działki nr [...] i [...] obręb [...], gmina Łukta) do rzeki Łukta (działka nr [...] obręb [...], gmina Ł.) za pośrednictwem:
1) wylotu W1, DN 160 wykonanego z rury PCV o rzędnej dna 89,84 m n.p.m. zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gmina Ł. o współrzędnych geodezyjnych: [..] odprowadzającego wody opadowe i roztopowe zebrane z połaci dachowej i rampy rozładunkowej;
2) wylotu W2, DN 160 wykonanego z rury PCV o rzędnej dna 90,28 m n.p.m. zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gmina Łukta o współrzędnych geodezyjnych: [...] odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z dachu budynku technologicznego znajdującego się na działce nr [...] obręb [...], gmina Ł., które za pośrednictwem wewnątrzzakładowej sieci kanalizacji deszczowej łączą się (w studni SI) z wodami z działki nr [...] obręb [...], gmina Ł.;
3) wylotu W4, DN 160 wykonanego z rury PCV o rzędnej dna 89,85 m n.p.m. zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gmina Ł. o współrzędnych geodezyjnych: [..], odprowadzającego wody zebrane z połaci dachowej budynku technologicznego "pl" zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gmina Ł.".
2. uchylił punkt II. zaskarżonej decyzji i orzec w tym zakresie w pkt II.: "udzielam M. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z działki nr [...] obręb [...], gmina Ł. do rzeki Łukta (działka nr [..] obręb [..], gmina Ł.) za pośrednictwem wylotu W3, DN 160 wykonany z rury PCV o rzędnej dna 90,21 m n.p.m., o współrzędnych geodezyjnych: [...] ze zlewni o powierzchni rzeczywistej i zredukowanej 0,015 ha (połacie dachowe), w ilości: Qmax/s=0,002 m3/s, Qśr/rok=103,95 mB/rok oraz nieprzekraczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń: zawiesiny ogólne do 100 m/l i węglowodory ropopochodne do 15 mg/l.
3. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wniosek Spółki dotyczył "legalizacji urządzenia wodnego", zaś w charakterystyce legalizowanego urządzenia wodnego wskazano, że celem zamierzonego korzystania z wód jest szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tereny M. Jednocześnie nadmienił, iż odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego. Działki nr [...] i [...], których dotyczy zamierzenie, objęte są zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Łukta, zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy Łukta z dnia 7 lutego 2014 r. Do sprawy dołączono zaś pismo Wójta Gminy z dnia 2 sierpnia 2022 r., które odnosi się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy nadmienił w nim, że prace dotyczące budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z terenu działek nr [..] i [..] realizowane były w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Łukta Łukcie z dnia 30 kwietnia 2001 r. nr XVII/257/2001, lecz dokument ten nie określał zasad i sposobu zagospodarowania odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W konsekwencji prace dotyczące instalacji na obu nieruchomościach nie zostały wykonane sprzecznie z obowiązującym wówczas planem. Zapis dotyczący odprowadzania wód opadowych w granicach własnej działki (§ 18 ust. 3) pojawił się w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Łukta zatwierdzonego Uchwałą nr XXXVI 1/193/2014 z dnia 19 marca 2014 r., która objęła m.in. działkę nr [..]. Według Wójta Gminy zapis ten dotyczy jednak inwestycji realizowanych po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowe prace prowadzone były przed uchwaleniem zmian.
Mając to na uwadze, zdaniem organu odwoławczego, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działek nr [..] i [..] nie może być zrealizowane z uwagi na zapisy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego. Jak podkreślono, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nie tylko aktem planistycznym, ale także aktem prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym aktem planistycznym gminy, wyrażającym główne założenia polityki przestrzennej gminy oraz będący aktem prawa miejscowego obowiązujący na obszarze jednostki samorządowej, która go sporządziła. Dlatego też zapisy na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą. Nie ma zatem podstaw do "zignorowania" ustaleń miejscowego planu przestrzennego, ponieważ plan ten jest obowiązującym prawem miejscowym.
Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem Wójta Gminy, że zapis § 18 ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Łukta zatwierdzonego Uchwałą nr XXXVI 1/193/2014 z dnia 19 marca 2014 r. dotyczy inwestycji realizowanych po uchwaleniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący akt prawa miejscowego dotyczy bowiem zarówno i nowych inwestycji, jak i zrealizowanych. W przypadku braku możliwości odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wnioskodawca winien rozważyć wystąpienie do Wójta Gminy Łukta z wnioskiem o jego zmianę.
Dalej Dyrektor RZGW wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Elblągu wydając decyzję na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych błędnie wskazał umiejscowienie wylotu W1, podając współrzędne geodezyjne [..] oraz wylotu W-3 podając współrzędne geodezyjne [..]. Postępowanie dotyczy istniejących urządzeń, a błąd w decyzji był konsekwencją błędnych wskazań wnioskodawcy (W1) i błędnego zapisu organu I instancji (W3). Jak wynika z akt sprawy wylot W1 jest zlokalizowany na działce [..] obręb [..], gmina Ł. o współrzędnych geodezyjnych [..], natomiast wylot kanalizacji deszczowej W3 jest zlokalizowany na działce [..] obręb [..], gmina Ł. o współrzędnych geodezyjnych: [..]. Organ I instancji naruszył więc przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Błędnie bowiem przyjął on współrzędne geodezyjne wylotu W1 i W3, a organ odwoławczy w swoim postępowaniu sam ustalił ten fakt. Natomiast na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w I instancji oraz uzyskanych w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, można wydać rozstrzygnięcie w sprawie bez naruszenia zasady II instancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a., co też uczyniono w wydanym rozstrzygnięciu odwoławczym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a, art. 80 k.p.a, art. 81 k.p.a i art. 106 S 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i ustalenie sprzecznie z nim, iż urządzenia wodne skarżącej zostały posadowione niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy Łukta, podczas gdy z pisma Gminy z dnia 4 sierpnia 2022 r. wynika, iż wydanie decyzji legalizującej korzystanie z urządzeń wodnych przez skarżącą nie narusza postanowień miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukta, nadto pismo to należy traktować jako uzgodnienie w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 k.p.a.;
2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., 10 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., m.in. bez wskazania oceny poszczególnych dowodów, oraz poprzez akceptację lakonicznego uzasadnienia organu I instancji, które również nie zachowało wymogów przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
II. przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 190 ust. 1 w zw. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego, poprzez błędną wykładnię, która skutkowała wydaniem decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie jakim odmawia ono udzielenia skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu M. do rzeki Łukta, podczas gdyby organ dokonał prawidłowej subsumcji postępowaniu legalizacyjnym znak sprawy: GD.RUZ.4219.37.2022.3.IG, uznałby, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego skarżącej jest uzasadnione.
Zdaniem skarżącej, zwrócenie się przed organ I instancji do Gminy, jako organu uchwałodawczego w zakresie kreowania polityki przestrzennej gminy należy zakwalifikować jako postępowanie uzgodnieniowe w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 k.p.a. W konsekwencji Gmina była podmiotem właściwym do oceny zgodności posadowienia urządzeń wodnych, z przepisami właściwej uchwały Rady Gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jak wynika z jej pisma datowanego na 4 sierpnia 2022 r., wskazała na zgodność posadowienia urządzeń z przepisami tego aktu prawa miejscowego. Tym samym jako nieuzasadniona i dowolna wydaje się odmienna ocena organów meriti w zakresie przyjęcia, iż urządzenia wodne oznaczone jako W1, W2, i W4, na działce [..], obręb Ł. są posadowione sprzecznie z przepisami uchwały Rady Gminy Łukta.
Nawet gdyby przyjąć, że stanowisko Gminy nie wiąże obu organów, to nie sposób pominąć, iż pismo Gminy jest dowodem z dokumentu urzędowego, toteż jak pozostałe dowody, podlega ocenie organów pod kątem wiarygodności i przydatności w danej sprawie. Lakoniczna polemika jaką podejmują oba organy z rzeczonym dowodem w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie dostarcza jednak żadnych argumentów prawnych pozwalających zrozumieć przyjęcie odmiennych zapatrywań obu organów. Przede wszystkim strona nie wie z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności dowodowi z pisma Gminy z dnia 4 sierpnia 2022 r. Organ nie wskazał również, z jakiej przyczyny prawnej uznał, iż może dokonać samodzielnej oceny zgodności zapisów miejscowego planu ze stanem faktycznym, skoro jednocześnie organ prowadzący niniejsze postępowanie zwraca się do organu uchwałodawczego o stanowisko w tym przedmiocie. Organ nie wyjaśnił również z jakiej przyczyny i kiedy wszczął wobec skarżącej postępowanie likwidacyjne w zakresie urządzeń wodnych W1, W2, W4 na działce nr [..]. Tym samym nie sposób przyjąć, w ocenie skarżącej, by zostały przez organ zastosowane ogólne zasady postępowania administracyjnego tj. zasada przekonywania, zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zatem strona zasadnie może zarzucać ich naruszenie.
Zdaniem skarżącej Spółki w sprawie doszło też do naruszenia przepisu art. 61 § 1 k.p.a. i art. 63 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ administracji, do którego wpływa pismo, związany jest treścią wniosku zawartego w piśmie, zgodnie z przepisem art. 63 § 2 k.p.a., zwłaszcza gdy treść sformułowanego żądania nie budzi wątpliwości. Na podstawie bowiem treści żądania organ musi określić, czy jest właściwy w sprawie i ustalić treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i podporządkować im sposób prowadzenia stosownego postępowania. Oznacza to, że organ otrzymujący żądanie nie ma możliwości modyfikacji jego treści w drodze interpretacji zamiaru strony. W sytuacji takiej doszłoby bowiem do rozpoznania wniosku, który nie został przez stronę w ogóle złożony. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, zadaniem organu administracji jest zatem wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada warunkom formalnym i materialnym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot.
Nie sposób więc pominąć w niniejszej sprawie, że postępowanie likwidacyjne w rozumieniu przepisu art. 190 ust. 13 Prawa wodnego jest postępowaniem samodzielnym w stosunku do postępowania legalizacyjnego i jest konsekwencją, prawomocnego zakończenia postępowania legalizacyjnego. Brzmienie przepisu art. 190 ust. 14 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, że wydanie decyzji likwidacyjnej wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, albowiem organy było zobowiązane do zweryfikowania czy likwidacja urządzeń wodnych może być niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, co uprawniało orzekające w niniejszej sprawie organy do nałożenia na skarżącą, w drodze decyzji, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto, w toku postępowania skarżąca Spółka sygnalizowała organom, iż brak legalizacji urządzeń wodnych stanie się znacznym obciążeniem finansów Spółki. Dodatkowo strona wskazała, że jak wynika z ustaleń organów wody opadowe, odprowadzane z gruntów skarżącej nie stanowią zagrożenia dla wód rzeki Łukta. Tym samym istnieje wątpliwość, czy istnieje potrzeba nałożenia obowiązku wykonania urządzeń służących zapobieżeniu szkodom. Niemniej powinno być to przedmiotem odrębnego postępowania organów.
Zdaniem skarżącej organ I instancji orzekając o nakazie likwidacji urządzeń wodnych wyszedł w tym zakresie ponad żądanie skarżącej, a także orzekł z urzędu w zupełnie innej sprawie. Organ nie powiadomił strony o wszczęciu odrębnego postępowania likwidacyjnego z urzędu (w trybie przepisu art. 190 ust. 13 prawa wodnego), ani wydaniu postanowienia o odrębnym procedowaniu nakazu likwidacji. Organ bezpodstawnie też przyjął, że odmowa legalizacji uprawnia organ do wydania w obrębie tego samego postępowania, niejako automatycznie, rozstrzygnięcia nakazującego likwidację urządzeń wodnych. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a. i art. 63 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do oceny, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Skargę zatem należało uwzględnić.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora RZGW z 20 marca 2023 r., której materialnoprawną podstawę stanowił m.in. art. 399 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.).
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla urządzeń wodnych w postaci wylotów oznaczonych symbolami W1, W2, W3 i W4 odprowadzających wody opadowe i roztopowe: 1) z dachu budynku technologicznego (p1) i rampy rozładunkowej na działce [..] do rzeki Łukta, tj. działki nr [..] (W1), 2) z dachu budynku technologicznego (i1) na działce nr [..] (za pośrednictwem wewnątrzzakładowej sieci kanalizacji deszczowej i studni S1 odprowadzającej wody również z działki [..] do rzeki Ł., tj. działki nr [..] (W2), 3) z dachu budynku technologicznego (i1) z działki nr [..] do rzeki Łukta, tj. działki nr [..] (W3), 4) z dachu budynku technologicznego (p1) zlokalizowanego na działce [..] do rzeki Łukta, tj. działki nr [..] (W4). Organy obu instancji uznały przy tym za zasadne wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie dla urządzenia wodnego w postaci wylotu W3, wskazując że tylko jego realizacja pozostaje zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla ww. terenu.
Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 16 pkt 65 lit. f) Prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego jako usługa wodna kwalifikuje się m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kwalifikacji analizowanych wylotów jako urządzeń wodnych należy dokonać zatem z uwzględnieniem definicji zawartej w cytowanym wyżej art. 16 pkt 65 lit. f Prawa wodnego, z której wynika, że wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych stanowią "urządzenia wodne". Zestawienie powyższych przepisów prowadzi więc do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z korzystaniem z wód, polegającym na odprowadzaniu w sposób zorganizowany, przy pomocy wylotów, stanowiących urządzenia wodne, wód opadowych lub roztopowych do wody płynącej (rzeki Łukta).
Stosownie do art. 388 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zgoda wodnoprawna jest udzielana między innymi przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie natomiast z art. 389 pkt 6 tej ustawy jeżeli nie stanowi ona inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych.
Przepis art. 396 ust 1 Prawa wodnego stanowi, że Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:
1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;
2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;
3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;
5) ustaleń programu ochrony wód morskich;
6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;
7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.
Przy czym w przypadku gdy została wydana ocena wodnoprawna, nie ocenia się zgodności pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza – art. 396 ust 2 Prawa wodnego.
W myśl art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8.
Odmawiając skarżącej Spółce wydania pozwolenia wodnoprawnego organy obu instancji wskazały na naruszenie przez lokalizację tych urządzeń (co dotyczy wylotów W1, W2 i W4) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy odwołały się w tym zakresie do § 18 ust. 3, którego treść wprowadzono uchwałą nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy Łukta z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów terenu wsi Łukta (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z 19.03.2014 r., poz. 1254), a w którym wskazano: wody opadowe zagospodarowane w granicach własnej działki.
Zauważyć jednak należy, że sytuacja planistyczna nieruchomości skarżącej, na których prowadzi ona działalność gospodarczą jest bardziej skomplikowana. A mianowicie, nie jest przedmiotem sporu, że działki nr [..] i [..] stanowią własność skarżącej, tj. M. Spółki z o.o. Dla działek nr [..] i [..] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla działki nr [..] obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi uchwała nr XVII/257/2001 Rady Gminy Łukta z 30 kwietnia 2001 r., natomiast działkę nr [..] objęła zmiana powyższego planu, wynikająca z uchwały nr XXXVII/193/2014 Rady Gminy Łukta z 7 lutego 2014 r. To właśnie ta ostatnia uchwała wprowadziła powołany wyżej przepis § 18 ust. 3 dotyczący odprowadzania wód opadowych i obowiązku ich zagospodarowania w granicach własnej działki, a który ma zastosowanie tylko do działki [..], będąc podstawą odmowy legalizacji urządzeń wodnych W1, W2 i W4. Natomiast, przepisy ww. uchwały z 2001 r., czyli pierwotnej uchwały, która miała zastosowanie do obu działek, a po wejściu w życie uchwały z 2014 r. - tylko do działki nr [..] - nie zawierały żadnych regulacji w zakresie gospodarowania wodami opadowymi, a w szczególności obowiązku ich zagospodarowania w graniach własnej działki. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy chaos planistyczny dotyczący nieruchomości skarżącej, na których prowadzi ona od wielu lat działalność gospodarczą niewątpliwie utrudnia ocenę jej sytuacji z perspektywy wymogu, wynikającego z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego. Wykładnia przepisów prawa miejscowego zastosowana przez organ, odwołująca się do literalnego brzmienia § 18 ust. 3 uchwały niewątpliwie była prawnie dopuszczalna. Niemniej jednak zdaniem Sądu w wyżej opisanych okolicznościach faktycznych w zakresie uwarunkowań planistycznych nieruchomości skarżącej, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, objętych różnymi regulacjami planistycznymi, należy poszukać takiej wykładni przepisów obu planów miejscowych, która będzie uwzględniała w sposób racjonalny owe uwarunkowania.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena spełnienia powyższej przesłanki z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego na gruncie niniejszej sprawy, opierająca się na literalnej wykładni mających zastosowanie do obu działek skarżącej przepisów prawa miejscowego, w tych konkretnych okolicznościach wymaga korekty, uwzględniającej ogólne zasady postępowania administracyjnego, a także wykładnię funkcjonalną. Organy orzekające w sprawie zastosowały wykładnię przepisów prawa miejscowego schematycznie, pomijając opisaną wyżej charakterystykę własnościową. Jak już to wskazano powyżej, a co znajduje również potwierdzenie w przedłożonym operacie wodnoprawnym, urządzenia wodne objęte postępowaniem w postaci wylotów W1, W2, W3 i W4 służą do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z kanalizacji deszczowej M. do rzeki Łukty, tj. z działek nr [..] i [..], obręb [..], na których znajduje się instalacja M., do rzeki Łukty, tj. działki nr [..], obręb [..]. Obie ww. działki nr [..] i [..] stanowią własność skarżącej, tj. M. Spółki z o.o. . Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977) – dalej jak wcześniej u.p.z.p., stanowi prawo miejscowe. Akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Taki charakter planu miejscowego powoduje, że poza wypadkami, gdy rozumienie przepisów nie budzi wątpliwości wynikających z racji lingwistycznych, systemowych, czy funkcjonalnych, do interpretacji jego postanowień stosuje się metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Niewątpliwie też punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest bowiem podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Niemniej jednak, powszechnie akceptowane jest stanowisko, że wynik wykładni językowej winien podlegać weryfikacji z perspektywy funkcji i celu, jaki dany przepis ma realizować. W szczególności zaś jest to pożądane w sytuacji, gdy w grę wchodzą jednocześnie przepisy prawa, których zastosowanie w konkretnych okolicznościach może prowadzić do przeciwnych skutków w sferze prawnej adresata tych norm. Niewątpliwie zaś z taką sytuacją mamy do czynienia, bowiem w odniesieniu do działki [..] nie ma żadnych prawnoplanistycznych ograniczeń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, natomiast w odniesieniu do działki [..] takie ograniczenia już są. W sytuacji zatem, gdy dany podmiot jest właścicielem więcej niż jednej działki ewidencyjnej, na której znajduje się legalizowana instalacja wraz z urządzeniami wodnymi, objętej reżimami dwóch odmiennych regulacji z zakresu prawa miejscowego, uzasadnione jest by rozważyć zastosowanie przepisów bardziej względnych dla przedsiębiorcy. W ocenie Sądu jest to tym bardziej wskazane w sytuacji, gdy organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy powstały legalizowane urządzenia wodne, a więc czy już pod rządem uchwały z 2014 r., czy też wcześniej. Tego rodzaju wątpliwość, w braku jednoznacznych ustaleń należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony, stosownie do treści art. 7a k.p.a. Jedynie na marginesie przypomnieć wypada, że przepisy prawa miejscowego z 2001 r. są dla strony skarżącej bardziej korzystne, bowiem z perspektywy wymogu wynikające go z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego – umożliwiają legalizację urządzeń wodnych na obu działkach ewidencyjnych.
Z tych też przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną co do samej zasady. Rozpoznając sprawę ponownie organy dokonują oceny spełnienia przesłanki zgodności z prawem miejscowym lokalizacji wylotów W1 – W4 w sposób uwzględniający powyższe rozważania. Powyższe oznacza też, że zadaniem organu będzie ocenić, czy w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki z art. 396 ustawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd – w punkcie 1 wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzekając ponownie w przedmiocie legalizacji urządzeń wodnych objętych wnioskiem skarżącej organy uwzględnią wskazania, wynikające wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącej od organu odwoławczego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu (300 zł) i zastępstwa procesowego (480 zł stawki adwokackiej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).