II SA/Gd 491/21

II SA/Gd 491/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Marek Kraus /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 789/22 - Wyrok NSA z 2025-04-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 30 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. Nr NSP-VIII.7581.1.64.2021.DL w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Puckiego z 12 marca 2021 r., Nr GN.6821.16.2020, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego B. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. F., reprezentowany przez E. K.-F., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na wniosek B.F. z 25 marca 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu udziału 1/3 części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i nr [..] położonej w obrębie P., gmina K. w związku z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 lutego 1956 r., znak [..], na mocy którego wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 4,6930 ha zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [..] nr parceli [..] położoną w P. Wywłaszczenie polegało na odjęciu E. i J. F. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości.
W wyniku zmian gruntowych z parceli nr [..] powstała działka nr [..]. Działka ta uległa podziałowi na działki [..] i [..], co nastąpiło w decyzji z 14 sierpnia 1996 r., zatwierdzającej podział. Następnie działka nr [..] została podzielona na działki [..] i [..].
J.F. zmarł, a spadek po nim nabyli żona E.L. F. 1/4 części spadku i syn A. F. 1/4 części spadku. E. F. zmarła, a cały spadek po niej nabył A.F., syn J. i E. Jak wynika z archiwalnych dokumentów, w latach 90-tych ubiegłego wieku A. F. wystąpił o zwrot całej nieruchomości o powierzchni 4,6930 ha, stanowiącej ówczesną działkę nr [..], tj. we wniosku z 3 października 1990 r. Decyzją z 19 maja 1997 r. Urząd Rejonowy orzekł o zwrocie na rzecz A. F. nieruchomości położonej w K. obręb P., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 1,5434 ha, KW nr [..]. W uzasadnieniu wskazano, że "w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, iż jedynie część nieruchomości może zostać zwrócona". Decyzją z 19 grudnia 1997 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję z 19 maja 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 12 sierpnia 1998 r. Wojewoda orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].
Następnie, A. F. zmarł 16 sierpnia 2005 r., a spadkobiercami po nim zostali: żona T. F. oraz synowie B. J. F. i J. A.F. każde z nich w 1/3 części spadku wprost.
Zgodnie z art. 136 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. W tym celu Starosta wystąpił do Urzędu Gminy o udostępnienie danych adresowych pozostałych uprawnionych do wystąpienia o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W ten sposób uzyskał informacje o adresie J. A. F. oraz o zgonie T. F. Sąd Rejonowy poinformował, że po zmarłej w dniu 8 stycznia 2016 r. T. F. toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku pod sygn. [..]. Pismem z 18 stycznia 2021 r. Starosta zawiadomił J. F. o możliwości zwrotu udziału w części wywłaszczonej nieruchomości. Pismo odebrano w dniu 3 stycznia 2021 r., jednakże dotąd nie wskazał, iż wnosi o zwrot ww. działki.
Postanowieniem z 12 marca 2021 r., na podstawie art. 123 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o zawieszeniu z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie P., gmina K., oznaczonej jako działka nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..] i działka nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że od uprzedniego ustalenia spadkobierców T.F. uzależnione jest prawidłowe prowadzenie postępowania. Uprawnieni do możliwości zwrotu nieruchomości są spadkobiercy osoby wywłaszczonej. W rozpatrywanej sprawie ustalenie kręgu spadkobierców wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub aktem poświadczenia dziedziczenia, wskazującym spadkobiercę. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie w niniejszej sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po przedłożeniu oryginału lub uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po T.F.
Po rozpatrzeniu zażalenia B. F. postanowieniem z 22 czerwca 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Wskazana zależność polega na istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Prejudykat powinien mieć zatem charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego.
Zdaniem organu I instancji takim zagadnieniem wstępnym jest w niniejszej sprawie kwestia uprzedniego ustalenia spadkobierców T. F.
Wojewoda przypomniał, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożył jedynie B. F. - jeden z trzech spadkobierców A. F. Zdaniem B. F., tylko jeden spadkobierca po A. F. złożył wniosek w wyznaczonym przez ustawę terminie, po dniu 7 lipca 2020 r. upłynął termin do składania wniosków przez pozostałych uprawnionych w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 4 o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wyjaśnił, że ogólnie należy zgodzić się ze stwierdzeniem wnioskodawcy, iż zgodnie z przepisami u.g.n. termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonych ponad 20 lat wcześniej upłynął 7 lipca 2020 r. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy nie można pominąć okoliczności, że o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpił już wcześniej, bowiem na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, A. F. i że przedmiotowa sprawa do dnia dzisiejszego nie została ostatecznie zakończona. Organ podkreślił, że mimo jego wniosku o zwrot całej nieruchomości, tj. działki nr [..] o pow. 4,6930 ha, decyzja Wojewody z 12 sierpnia 1998 r. nr [..] orzeka o zwrocie jedynie części ww. nieruchomości, tj. o zwrocie działki nr [..] o pow. 1,5434 ha. Powyższe prowadzi do wniosku, że obecnie prowadzone postępowanie (mimo złożenia kolejnego wniosku przez B. F.) jest kontynuacją postępowania o zwrot zainicjowanego około 30 lat temu. W takiej sytuacji, należy mieć na uwadze art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Oznacza to, że pozostali spadkobiercy A. F. wstąpili w jego miejsce w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości i przysługuje im status stron niniejszego postępowania. Ponadto, przysługuje im prawo do podtrzymania lub nie wniosku ich poprzednika prawnego. W takiej sytuacji termin, określony w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), nie ma zastosowania.
Następnie Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 136 ust. 3b u.g.n. w przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Zatem, w ocenie Wojewody, bez wątpienia kwestia ustalenia spadkobierców po zmarłej T. F. (spadkobierczyni A. F.) wypełnia przesłankę wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, przy czym przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Reasumując, słusznie Starosta uznał (choć z innego powodu), że od ustalenia spadkobierców zmarłej T. F. zależy ustalenie stron postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Ponadto, Wojewoda podkreślił, że kserokopie nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym a w aktach organu I instancji znajduje się nieuwierzytelniona kserokopia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. F.
W skardze B. F. zarzucił postanowieniu Wojewody:
1) naruszenia przez organ II instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 138 § 1 k.p.a., wadliwego określenia przez Wojewodę przedmiotu postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku B. F. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, tj. udziału 1/3 w tej części - działka [..], działka [..] na rzekomą sprawę A. F. z lat 90-tych ubiegłego wieku rzekomego zwrotu całej działki [..], na podstawie notatki służbowej z 5 marca 1993 r., która nota bene nie jest wnioskiem i pisma z 7 kwietnia 1998 r. (k. 267), które nie jest częścią składową sprawy nr [..] (składającej się ze 176 kart zgodnie z opisem sprawy) dotyczącej zwrotu części działki [..] o pow. 1,5 ha z wniosku A. F., która została prawomocnie zakończona,
2) naruszenia przez organ II instancji art 30 § 4 k.p.a., gdyż nie wszczęto postępowania w sprawie zwrotu całości nieruchomości dz. [..] ponad 30 lat temu i wniosek B. F. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, tj. udziału 1/3 w tej części - działka [..], działka [..] nie jest kontynuacją postępowania zainicjowanego około 30 lat temu, bo go nie wszczęto i dlatego nie można wstąpić w miejsce niewszczętego postępowania – A. F. złożył wniosek o zwrot części działki [..] o pow. ok. 1,5 ha i zgodnie z wnioskiem A.F. wszczęto postępowanie o zwrot części nieruchomości dz. [..], która została prawomocnie zakończona,
3) naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji zawieszenie postępowania, pomimo, iż w analizowanym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu przede wszystkim ze względu na brak istnienia uprawnienia wobec T. F. i J. F.,
4) naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim wyjaśnienia, że wniosek o zwrot w ustawowym terminie złożył tylko B. F.,
5) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia,
6) rażące naruszenie art. 4 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 3, ust. 3a, ust. 7 u.g.n. w związku z wygaśnięciem uprawnienia wobec T. F. i J. F.,
7) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art.140 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz błędnych ustaleń i braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy – w szczególności wadliwym przyjęciu przez Wojewodę za prawidłową oceny Starosty, iż postępowanie administracyjne należy zawiesić do czasu zakończenia sprawy spadkowej po T. F., że przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest ten sam co przedmiot "fikcyjnej" sprawy administracyjnej sprzed około 30 lat, która nie istniała, nie wszczęto takiego postępowania administracyjnego, A. F. złożył wniosek w latach 90-tych ubiegłego wieku o zwrot części dz. [..] i tylko takie postępowanie wszczęto, które zostało prawomocnie zakończone nr sprawy [..].
8) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewodę, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 lutego1956 r. nr [..] w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie istnieje oraz że zaistniała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania nadzorczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku B. F. z 2020 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów: pisma Urzędu Rejonowego z 13 października 1995 r. (karta 49 sprawy [..]), pisma A. F. z 19 października 1995 r. do Urzędu Rejonowego, w którym podtrzymuje swój wniosek odnośnie zwrotu części działki nr [..] o pow. ok 1,5 ha (karta 50 sprawy [..]), protokołu z dokonanego przeglądu akt [..] z 13 lipca 2021 r., dokumentu z papierowej księgi wieczystej [..], ciąg dalszy księgi wieczystej to KW [..], ciąg dalszy księgi wieczystej to [..] na okoliczność oryginału postanowienia Sądu Powiatowego z 12 marca 1959 r., sygn. akt [..] (znajdują się w aktach sprawy), księga wieczysta KW nr [..] (str. 315), KW nr [..] (str.161), powierzchnia KW nr [..], księga wieczysta [..] (str. 171), wpis własności na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego, sygn. [..] o stwierdzenia praw do spadku po zmarłym J. F., dalszy ciąg KW Nr [..] (str.172).
Ponadto, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności odniesiono się do zarzutu naruszenia przez organ przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym określeniu przez organ II instancji przedmiotu postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku skarżącego na sprawę A. F. z lat 90-tych ubiegłego wieku zwrotu całej działki [..], na podstawie notatki służbowej z 5 marca 1993 r., która nota bene nie jest wnioskiem i pisma z 7 kwietnia 1998 r. (k. 267), które nie jest częścią składową sprawy nr [..] (składającej się z 176 kart zgodnie z opisem sprawy) dotyczącej zwrotu części działki [...] o pow. 1,5 ha z wniosku A. F., która została prawomocnie zakończona. Ponadto, zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 30 § 4 k.p.a., gdyż nie wszczęto postępowania w sprawie zwrotu całości nieruchomości dz. [..] ponad 30 lat temu i wniosek B. F. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, tj. udziału 1/3 w tej części - działka [..], działka [..] nie jest kontynuacją postępowania zainicjowanego około 30 lat temu, bo go nie wszczęto i dlatego nie można wstąpić w miejsce niewszczętego postępowania – A. F. złożył wniosek o zwrot części działki [..] o pow. ok. 1,5 ha i zgodnie z wnioskiem A. F. wszczęto postępowanie o zwrot części nieruchomości dz. [..], która została prawomocnie zakończona. Przypomniano, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. O charakterze i treści żądania decyduje składający wniosek, na co wskazuje m.in. art. 61 § 1 k.p.a. Na organie administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli składającego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie podjął czynności celem wyjaśnienia rzeczywistej woli B.F. oraz prawidłowej treści żądania wniosku z pisma z 29 czerwca 2020 r. Z kolei organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień organu I instancji w tej kwestii i bezzasadnie rozszerzył materiał dowodowy o dwa pisma, które nie są wnioskami i sam zainicjował nieistniejącą sprawę sprzed 30 lat, gdyż nie było wszczęte postępowanie o zwrot całości nieruchomości dz. [..].
Następnie, skarżący zarzucił naruszenie przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji zawieszenie postępowania, pomimo, iż w analizowanym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu przede wszystkim ze względu na brak istnienia uprawnienia wobec T. F. i J. F. Treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 i jej uzasadnienia nie stały na przeszkodzie merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji. Zdaniem skarżącego, sprawa mogła i powinna zostać załatwiona w formie decyzji merytorycznej organów (a nie przez zawieszenie postępowania administracyjnego). Wojewoda niezasadnie stwierdził, że zaistniała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania nadzorczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku B. F. z 2020 r. o zwrot ułamkowej części wywłaszczonej nieruchomości. Organ rozstrzyga jedynie w zakresie osób, które wniosek złożyły w wyznaczonym przez ustawę terminie. W związku z art. 136 ust. 7 u.g.n., (który pominięto w opinii prawnej organu I instancji), po dniu 7 lipca 2020 r. upłynął termin do składania wniosków przez pozostałych uprawnionych. Przedawnienie to dotyczy ww. postępowania. Postępowanie [..], dotyczy wywłaszczenia po A. F. i jego rodzicach. Krąg spadkobierców po A. F. jest ustalony w tym postępowaniu i tylko jeden spadkobierca po A. F. złożył wniosek w wyznaczonym przez ustawę terminie, po dniu 7 lipca 2020 r. upłynął termin do składania wniosków przez pozostałych uprawnionych w związku z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 4 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego organ nie może po upływie terminu rozszerzająco prowadzić ww. postępowanie i ustalać rozszerzająco krąg spadkobierców, a tym samym rozszerzać swoje uprawnienia, które przyczynią się do bezpodstawnego przedłużania ww. postępowania.
Skarżący wskazał, że przysługuje mu samodzielna legitymacja procesowa i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039), gdzie stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że aktualnie wykładając art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. należy przyjąć, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu z współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, w niniejszym postępowaniu należy powołać art. 136 ust. 7 u.g.n. Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Ustęp 7 zaczął obowiązywać od 14 maja 2020 r., co oznacza że po tej dacie będzie można ubiegać się o zwrot nieruchomości, które wywłaszczone zostały nie więcej niż 20 lat temu. Na dowód powołano się na opinię Kancelarii Senatu z 15 marca 2019 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i między innymi art. 136 ust. 7 ww. ustawy.
Następnie wskazano, że we wniosku B. F. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości podniesiony został zarzut, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 lutego 1956 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P., gm. D. (obecnie: P., gmina K., pow. P.) o powierzchni 4.6930 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [..], parcela [..], karta mapy 1, matrykuła 4 była wydana na nazwisko osoby nieżyjącej od paru lat, wywłaszczenia dokonano z rażącym naruszeniem prawa w związku z faktem, że J. F. zmarł 11 marca 1953 r. Tymczasem organy nie odniosły się do tego zarzutu. Ponadto, sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 29 lutego 1956 r. była znana zarówno Staroście jak i Wojewodzie, a mimo to materiał dowodowy z ww. sprawy nie został włączony do niniejszej sprawy, o czym świadczy także pismo Wojewody z 27 kwietnia 2021 r. Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie przyjął, że sprawa niniejsza o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 29 lutego 1956 r., zawisłej przed Ministrem Rozwoju, Pracy i Technologii, decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z 21 marca 1956 r. zawisłej przed Ministrem Rozwoju, Pracy i Technologii w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miała zostać już "milcząco pominięta" w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z 20 sierpnia 2021 r. skarżący zakwestionował w całości treść odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego uznać należy za uzasadnione.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 22 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 12 marca 2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości. Na wstępie podkreślić należy, że tylko te postanowienia są przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postepowaniu, stąd też argumenty dotyczące wadliwości decyzji wywłaszczeniowej z 29 lutego 1956 r., a będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, nie mogą mieć wpływu na niniejszą sprawę, gdyż pozostają poza jej zakresem przedmiotowym. Zarazem, aby dokonać oceny legalności wydanych postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, konieczne są ustalenia, których organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób prawidłowy, co sprawia, że wydane w sprawie postanowienia są przedwczesne (o czym mowa będzie poniżej).
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a. Natomiast materialnoprawną podstawą sprawy, w której orzeczono o zawieszeniu postępowania, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n.
Jak wynika z akt sprawy kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane z wniosku B. F. z 25 marca 2020 r., który wystąpił do Starosty o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [..] (dawna parcela [..]) o powierzchni 4,6930 ha, która w 2014 r. uległa podziałowi na działki nr [..] oraz [..]. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest spadkobiercą po A. F. w 1/3 udziału spadku. Pismem z 29 czerwca 2020 r. skarżący doprecyzował swój wniosek stwierdzając, że wnosi o zwrot ułamkowej części, tj. 1/3 udziału wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym, zdaniem skarżącego, powołującego się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, przysługuje mu samodzielna legitymacja procesowa, a więc nie ma konieczności wskazywania kręgu spadkobierców po T. F. Natomiast w ocenie organu I instancji, zgodnie z art. 136 ust. 3a u.g.n. konieczne jest ustalenie spadkobierców po T. F., bowiem jej spadkobiercy będą stroną przedmiotowego postępowania. Z kolei zdaniem Wojewody, jak wynika z akt sprawy w latach 90 ubiegłego wieku na wniosek A. F. wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [..] o powierzchni 4,6930 ha, które do dziś nie zostało zakończone. Zatem, w myśl art. 30 § 4 k.p.a. spadkobiercy A. F. wstąpili w jego miejsce w niniejszym postępowaniu i słusznie zawieszono postępowanie z uwagi na konieczność ustalenia kręgu spadkobierców po T. F.
W ocenie sądu, postanowienia organów obu instancji, tożsame w treści swej sentencji, chociaż wydane z innych powodów (co wynika z ich uzasadnień), jak wskazano powyżej, są przedwczesne, a brak poczynienia stosownych ustaleń w postępowaniu skutkował nieuzasadnionymi na ten moment rozstrzygnięciami.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że słusznie Wojewoda dostrzega, że w sprawie dotyczącej zwrotu działki nr [..] w istocie złożone zostały dwa wniosku – pierwszy przez A. F. w dniu 3 października 1990 r. i obecnie – przez B. F. – 25 marca 2020 r. Zarazem, w odniesieniu do tego pierwszego wniosku Wojewoda uznał, że "...przedmiotowa sprawa do dnia dzisiejszego nie została ostatecznie zakończona". Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 19 maja 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o zwrocie na rzecz A. F. działki nr [..] o powierzchni 15.434 m2. Na mocy decyzji Wojewody uchylono tą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei decyzją z 12 sierpnia 1998 r. Wojewoda orzekł o zwrocie działki nr [..] na rzecz A. F. Z analizy wniosku wynika, wbrew temu co twierdzi skarżący, że wnioskodawca A. F. wystąpił o zwrot w zakresie całej działki nr [..], która następnie zmieniła numer na [..]. Działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa będącą w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Fakt, że żądanie zwrotu dotyczyło całej nieruchomości potwierdza także okoliczność, iż w toku postępowania na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 14 sierpnia 1996 r. zatwierdzono podział działki nr [..] na działki nr [..] i [..], a następnie działka nr [..] – jako zbędna Ministerstwu Obrony Narodowej – została zwrócona wnioskodawcy. W związku z tym, przedmiotem dogłębnej analizy organów prowadzących sprawę powinna być przede wszystkim kwestia tego, czy sprawa z wniosku A. F. została ostatecznie zakończona ww. decyzją i czy wydana w tej sprawie decyzja obejmowała całą nieruchomość, będącą przedmiotem wywłaszczenia. Znaczenie w tym zakresie może mieć nie tylko sentencja decyzji, ale także jej uzasadnienie. Podkreślić przy tym należy, że jest to okoliczność kluczowa z perspektywy przesłanki z art. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przez ten pryzmat z kolei organ musi w pierwszej kolejności ocenić wniosek złożony w 2020 r. przez B. F.
Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę organy przede wszystkim winny ustalić zależność pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z 12 sierpnia 1998 r. a sprawą z wniosku skarżącego B. F. z 25 marca 2020 r. W szczególności konieczne będzie ustalenie, czy nie zachodzi tożsamość spraw. Dopiero bowiem po jednoznacznym rozgraniczeniu obu spraw możliwe będzie prowadzenie postępowania z wniosku B. F. z 25 marca 2020 r.
W następstwie powyższych ustaleń organy będą mogły dopiero odnieść się do podniesionej przez Wojewodę kwestii ewentualnego następstwa prawnego B. F. stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. Okoliczność ta będzie miała zaś kluczowe znaczenie dla ustalenia relewantnych przepisów do rozstrzygnięcia sprawy i ich ewentualnego związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), dalej jako ustawa nowelizująca, która weszła w życie 14 maja 2019 r., wprowadzono zmianę do art. 136 u.g.n. dodając do tego przepisu ust. 7, zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 (tj. uprawnienie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – przyp. sądu), wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2 (tj. poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (nowelizującą), może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 14 maja 2020 r., jednakże termin uległ przedłużeniu do 7 lipca 2020 r. w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego na terenie kraju i przepisami szczególnymi – przyp. sądu).
W konsekwencji, od poczynionych przez organy ustaleń co do ewentualnej kontynuacji postępowania wszczętego w latach 90. ubiegłego wieku przez A. F., bądź co do odrębnego, nowego postępowania zainicjowanego przez B. F. w 2020 r., zależeć będzie zastosowanie bądź nie - art. 136 ust. 7 u.g.n. Od tego z kolei będzie zależało, czy mamy do czynienia z postępowaniem, gdzie konieczne jest ustalenie następców prawnych T. F. dla pełnego obrazu wszystkich stron postępowania, czy też rację ma skarżący wskazując, że jako jedyny z – co prawda na ten moment nieustalonego – kręgu spadkobierców A. F. złożył w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. wniosek o zwrot nieruchomości, a zatem wobec wygaśnięcia roszczenia względem innych, nawet nieustalonych spadkobierców, zawieszenie postępowania byłoby bezzasadne, gdyż ich roszczenia wygasły. W takiej zaś sytuacji, słusznie wskazuje skarżący, że zawieszenie postepowania jest zbędne i organy powinny ocenić wyłącznie żądanie skarżącego, dotyczące przysługującego mu udziału w nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uznać należy, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie wydane zostały bez kluczowych ustaleń i analizy istotnych okoliczności, wynikających z akt sprawy, przez co organy naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., nie wyjaśniając w pełny sposób stanu sprawy. Naruszenia te z kolei, w ocenie sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno postanowienia organu I jak i II instancji.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego, przypomnieć należy, że powołuje się on na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, w myśl którego art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bezspornie skarżący – jako spadkobierca osób wywłaszczonych w 1956 r. – posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew stanowisku skargi, organy nie zawiesiły postępowania z uwagi na brak zdolności procesowej skarżącego, lecz z innego powodu. Oczywiste jest bowiem, że wywłaszczona nieruchomość mogła być przedmiotem współwłasności bądź też prawa do takiej nieruchomości mogły przejść na kilku spadkobierców, a do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uprawnionych może być więcej osób niż jedna. W takim przypadku każdy ze wspólnie uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest również samodzielnie uprawniony. Nieaktualne jest wobec tego stanowisko, że zwrot wywłaszczonych udziałów tylko tym uprawnionym, którzy tego zażądają, możliwy jest jedynie w przypadku niemożliwości (lub znacznej trudności) w ustaleniu następców prawnych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021).
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty, o czym orzekł w pkt 1 sentencji.
W pkt 2 sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się wpis od skargi.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.