II SA/Gd 490/25

II SA/Gd 490/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Z. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w przedmiocie włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić skarżącemu P. Z. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
P. Z. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej jako: PWKZ) w przedmiocie włączenia kart ewidencyjnych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, domagając się stwierdzenia bezskuteczności tej czynności w odniesieniu do budynków stodoły i jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. D. [...], S.
W skardze zarzucił organowi naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), dalej: "u.o.z." w z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę (Dz. U. z 2021 r., poz. 56), poprzez bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. oraz poprzez umieszczenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia;
2. art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego jako właściciela nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości mieszczącej się pod adresem D. [...] (działka nr [...], obręb [...]), na której zlokalizowane są stodoła i jednorodzinny budynek mieszkalny, włączone do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej jako: WEZ). Skarżący nie posiadał wiedzy o wpisie budynków do WEZ, a jedynie wiedział o ich wpisie do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej jako: GEZ). Prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 980/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do GEZ Gminy S. karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w D. [...] wskazując, że brak było dowodów potwierdzających, że budynki są wpisane do WEZ i możliwe jest zastosowanie art. 22 ust. 5 pkt 1 lub 2 u.o.z., tj. dokonanie wpisu do GEZ zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru lub innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Skarżący wyjaśnił następnie, że po otrzymaniu ww. wyroku, w dniu 12 marca 2025 r. wystąpił do PWKZ o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych informacji dotyczących wpisu do WEZ. Odpowiedź z 8 kwietnia 2025 r. nadal nie zawierała żadnych innych informacji, poza wskazaniem, że budynki są wpisane do WEZ. Dopiero w trakcie wizyty skarżącego w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Gdańsku umożliwiono mu pozyskanie kopii jedynych posiadanych przez organ dokumentów związanych z dokonanym wpisem, tj. wyciągu z wykazu WEZ i 3 fotografii budynków. Nadal nie udzielono jednak skarżącemu informacji, kiedy miał miejsce wpis budynków do WEZ oraz jakie cechy budynków świadczą o ich zabytkowym charakterze.
Wobec tego, pismem z 28 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego skierował do PWKZ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyłączenie budynków z WEŹ. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi do dnia wniesienia skargi.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku wniósł o jej oddalenie ze względu na to, że zaskarżona czynność nie istnieje.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie włączył do WEZ kart ewidencyjnych przedmiotowych budynków, tym samym czynność ta nie może być przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu administracyjno-sądowym. Jak bowiem wynika wprost z wyroku o sygn. II SA/Gd 980/2, budynki zostały włączone do GEZ w trybie
art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., a nie w związku z ich zaewidencjonowaniem w WEZ
(art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.). Włączenie Budynków do GEZ nastąpiło w konsekwencji przyjęcia Zarządzenia nr 20 PWKZ z 6 grudnia 2010 r. w sprawie: Wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa pomorskiego wyznaczonych przez PWKZ do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków. Integralną częścią Zarządzenia nr 20 jest wyciąg z wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa p., obejmujący zabytki z terenu Gminy S. wskazane przez PWKZ do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Gminy S. Wykaz opracowano w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474; dalej jako: "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którym: w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na mocy art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca zobowiązał wójta (burmistrza, prezydenta) do założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.
Powyższe oznacza, że trzon GEZ stanowiły karty adresowe wyszczególnione w Wykazie przekazanym Wójtowi przez PWKZ pismem z 16 czerwca 2011 r. Za pominięcie PWKZ należy natomiast uznać niewłączenie kart budynków uwzględnionych w Wykazie do zasobu WEZ.
W piśmie procesowym z 22 września 2025 r. (złożonym po terminie 14 dni na zgłoszenie żądania rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym), pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz - w przypadku oddalenia skargi, o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik wskazał też na sprzeczność stanowiska PWKZ co do tego, że skarżona czynność nie istnieje, z treścią pisma tego organu z 8 kwietnia 2025 r., w którym oświadczył on, że budynki znajdujące się na działce nr [...] w miejscowości D. są włączone indywidualnie do ewidencji jako "budynek mieszkalny" oraz "stodoła". Treść tego pisma stanowiła dla skarżącego podstawę przyjęcia, że doszło do włączenia budynków do WEZ.
Na rozprawie w dniu 22 października 2025 roku pełnomocnik organu wyjaśnił, że wykaz, który jest załącznikiem do skargi (k. 11 akt), jest wykazem sporządzonym w trybie art. 7 ustawy zmieniającej z 2010 r., który nakazywał sporządzić wykaz zabytków do ujęcia w gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków, a więc jest to dokument, który miał być dopiero podstawą do założenia każdej z tych ewidencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności), nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W rozważanym wypadku mamy do czynienia ze skargą na działanie organu administracji publicznej związane z ujęciem nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków (w skrócie WEZ), o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292), dalej jako: "u.o.z.".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ujęcie zabytków w WEZ stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyroki NSA: z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17, z 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15,
z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 96/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do WEZ rozstrzyga bowiem o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. również wyroki NSA: z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22 i z 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22 oraz postanowienie z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21; CBOSA).
Należy też zauważyć, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi charakteryzować się pewnymi cechami, tj.: mieć charakter zewnętrzny, czyli być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; być skierowana do indywidualnego podmiotu, a więc nie mieć charakteru generalnego; mieć charakter publicznoprawny (należeć do materii z zakresu administracji publicznej i mieć charakter władczy); dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz zostać podjęta przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Wskazane cechy stanowią konieczny warunek, którego spełnienie umożliwia poddanie danej czynności ocenie sądu administracyjnego. Przy czym, przedmiotem kontroli sądowej może być tylko konkretna czynność podjęta przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będąca zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa, w postaci konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie. Sąd administracyjny może kontrolować tylko wymierny i skonkretyzowany prawnie wynik podjętego przez organ władczego działania (zob. postanowienie NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2438/22, CBOSA). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że zaskarżana czynność musi istnieć.
Zaskarżona niniejszą skargą czynność miała dotyczyć włączenia kart ewidencyjnych budynków: stodoły i jednorodzinnego budynku mieszkalnego, znajdujących się na działce nr [...], obręb [...], do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytów (WEZ).
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dana rzecz lub nieruchomość stanowi zatem zabytek, jeżeli jej wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne.
Z art. 22 ust. 2 u.o.z. wynika natomiast, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków traktować należy zatem jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po stronie jego właściciela lub posiadacza materializują się bowiem obowiązki określone w art. 5, art. 28 ust. 1, art. 110 i art. 113 u.o.z.
Kluczowe w sprawach skarg na czynność w sprawie ujęcia zabytku w ewidencji zabytków jest zatem ustalenie czy rzeczywiście taka karta ewidencyjna została dla danego zabytku założona. Z treści art. 22 ust. 2 u.o.z. wynika bowiem jednoznacznie, że WEZ jest prowadzona w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków. Zatem, włączenie do WEZ polega na sporządzeniu karty ewidencyjnej (adresowej) danego zabytku.
W niniejszej sprawie Konserwator wyjaśnił, że zaskarżona czynność nie istnieje, ponieważ karty ewidencyjne zabytków na działce nr [...] w D. nie zostały sporządzone, co oznacza, że nie doszło do włączenia tych budynków do WEZ. Wprawdzie obiekty na ww. działce zostały ujęte w wykazie do zarządzenia PWKZ nr 20 z 6 grudnia 2010 r., lecz w ocenie Sądu nie przesądza to, iż zostały one włączone do WEZ. Należy bowiem zauważyć, że w zarządzeniu tym wskazano, iż Wykaz obejmuje: zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków; zabytki nieruchome znajdujące się w dotychczasowej WEZ; inne zabytki nieruchome wyznaczone przez Wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z PWKZ do ujęcia dopiero w odpowiedniej ewidencji zabytków. Na podstawie Wykazu nie jest możliwe stwierdzenie, do której z grup należą budynki na działce nr [...] w D. Mając jednak na uwadze oświadczenie PWKZ zawarte w piśmie procesowym z 3 stycznia 2024 r., że nie istnieje karta ewidencyjna (adresowa) zabytku dla tych obiektów oraz pismo tego organu z 8 kwietnia 2025 r., że działka nie jest wpisana do rejestru zabytków, można domniemywać, iż obiekty te znalazły się w Wykazie jako "inne zabytki nieruchome wyznaczone przez Wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z PWKZ do ujęcia w ewidencji zabytków". Ta kategoria nie stanowi jednak o tym, że obiekty są włączone do WEZ. Jest to natomiast kategoria zabytków ujmowanych w GEZ i w tym zakresie nie jest w sprawie kwestionowane, że obiekty na działce nr [...] były do GEZ włączone, właśnie jako "inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", jak stanowi art. 22 ust. 5 u.o.z. Było to przedmiotem rozważań tut. Sądu w wyroku z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 980/25, który stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do GEZ Gminy S. karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w D. [...] (działka nr [...], obręb [...]), a więc przesądził, że w takiej ewidencji działka się znalazła, choć czynność ta była wadliwa.
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że ujęcie budynków znajdujących się na działce nr [...] w D. w Wykazie do WEZ na podstawie zarządzeń PWKZ z 20 i 21 z 6 grudnia 2010 r. nie świadczy o tym, iż zostały włączone do WEZ. Niezbędnym elementem tego włączenia jest bowiem istnienie karty ewidencyjnej (adresowej) zabytku ta zaś zgodnie z twierdzeniami organu konserwatorskiego nie została sporządzona. Wprawdzie w powołanym już piśmie z 8 kwietnia 2025 r. PWKZ stwierdził, że obiekty na przedmiotowej działce są "włączone indywidualnie do ewidencji zabytków jako budynek mieszkalny oraz stodoła", lecz z pisma tego nie wynika, o jakiej ewidencji organ pisze (gminnej czy wojewódzkiej), a ponadto Sąd nie ma podstaw żeby podważać oświadczenie tego organu, jako organu właściwego do sporządzania kart ewidencyjnych, że w rozważanym wypadku takiej czynności nie dokonano.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarżona czynność polegająca na włączeniu kart ewidencyjnych zabytków położonych na działce nr [...] w D. do WEZ nie istnieje – wojewódzki organ konserwatorski nie sporządził bowiem dla tych budynków kart ewidencyjnych zabytków, zaś bez tych dokumentów nie można uznać, iż dana nieruchomość została włączona do WEZ. Nieistnienie tej czynności oznacza, że nie istnieje przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, a zatem wniesiona na nią skarga musi zostać uznana za niedopuszczalną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.