II SA/GD 487/24

II SA/Gd 487/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 177
art. 187a ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 29 lutego 2024 r., nr 010070/680/7613425/2022 w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia z programu "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2023 r., nr 010070/680/7613425/2022 i postępowanie administracyjne umarza.
Uzasadnienie
A. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS) z dnia 29 lutego 2024 r., 010070/680/7613425/2022 (postępowanie nr 351817447), utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin z dnia 29 września 2023 r. o zmianie wysokości świadczenia "Dobry start".
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Informacją z dnia 24 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin poinformował, że wnioskodawczyni – A.S., zostało przyznane świadczenie "Dobry start" na dziecko N. S., w kwocie 300 zł na rok szkolny 2022/2023 r.
Decyzją z 29 września 2023 r. organ zmienił wysokość przyznanego świadczenia na kwotę 150 zł wskazując, że zgodnie z wyrokiem z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II C 4674/18, dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, zaś w takiej sytuacji kwotę świadczenia ustala się każdemu z rodziców w wysokości 150 zł, tj. połowy kwoty przysługującego świadczenia.
W odwołaniu od tej decyzji wskazano, że kwota świadczenia powinna zostać przyznana w pełnej wysokości wnioskodawczyni, albowiem na mocy porozumienia rodzicielskiego matka - jako jedyna składa wniosek o świadczenie, a kwota świadczenia jest księgowana na specjalnym koncie założonym dla syna, do którego dostęp mają oboje rodzice. Niezbędna dokumentacja w tym zakresie była już organowi przedłożona. W szczególności doręczono porozumienie rodzicielskie, w którym wskazano, że rodzice będą składać wspólny wniosek o świadczenia, jeżeli natomiast organ miał wątpliwości co do stanu faktycznego, winien był przeprowadzić wywiad środowiskowy. Również strona wielokrotnie wskazywała na swoją chęć współpracy i możliwość stawienia się w siedzibie organu lub złożenie dodatkowych wyjaśnień, których jednak organ nie zażądał.
Do odwołania załączono kserokopie: oświadczeń ojca dziecka z 29 kwietnia 2022 r., 17 lipca 2022 r. i 30 kwietnia 2023 r., porozumienia rodzicielskiego, wyroku rozwodowego oraz druk zrzutu połączeń z numeru telefonu, z którego kontaktował się pracownik organu.
Decyzją z 29 lutego 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 17 lipca 2022 r. strona złożyła wniosek o świadczenie "Dobry Start" na syna, na rok szkolny 2022/2023. Do wniosku nie załączono żadnych dokumentów. W oparciu o dane z wniosku, w postępowaniu automatycznym, organ przyznał świadczenie w kwocie 300 zł. Następnie, w wyniku weryfikacji prawa do świadczenia, w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy – w tym dokumenty dotyczące wniosku na rok szkolny 2021/2022 – tj. wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku sygn. akt II C 4676/18 z 4 grudnia 2019 r., organ na podstawie art. 15 § 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r., poz. 1092), dalej jako "rozporządzenie", zmienił wysokość przyznanego świadczenia. W przypadku bowiem gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia.
Zdaniem Kolegium nie ma przy tym znaczenia, że środki ze świadczenia wpływają na wspólne konto, do którego dostęp mają oboje rodzice, i że drugi rodzic nie złożył odrębnego wniosku działając w porozumieniu ze skarżącą. Aby na dane dziecko rodzice otrzymali świadczenie w sumarycznej wysokości 300 zł, rodzice muszą złożyć oddzielnie dwa wnioski, tj. każdy w swoim imieniu. W takim wypadku organ przyzna każdemu z nich świadczenie w wysokości po 150 zł, łącznie 300 zł.
W skardze od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej jej informacji oraz pozostawienie w mocy pierwotnie wydanej decyzji z dnia 24 lipca 2022 r. Strona domagała się też uchylenia środka w postaci zwrotu połowy wypłaconego świadczenia 500+ i 300+ za okres od 1 czerwca 2022 r., do 31 maja 2023 r. przez jego umorzenie oraz ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 30 kwietnia 2023 r. o świadczenie 500+ i wypłatę połowy zabranego świadczenia od dnia obowiązywania przedmiotowego wniosku do chwili obecnej lub uzupełnienie wniosku o potrzebne dokumenty od ojca dziecka, celem uzyskania świadczenia w całości.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan sprawy wskazując, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. został przez nią złożony wniosek o świadczenie 500+, do którego załączono oświadczenie ojca dziecka z dnia 29 kwietnia 2022 r., porozumienie rodzicielskie załączone do wyroku sygn. akt II C 4676/18. W dniu 22 lipca 2022 r. złożono wniosek o świadczenie 300+ załączając takie same dokumenty. Również we wniosku z dnia 30 kwietnia 2023 r. o świadczenie 500+ załączono nowe oświadczenie ojca dziecka, porozumienie rodzicielskie i wyrok.
Skarżąca wyjaśniła, że na mocy porozumienia rodzicielskiego z 26 października 2019 r., stanowiącego podstawę wydania wyroku o opiece naprzemiennej, rodzice małoletniego ustalili, że będą składać wspólne wnioski o świadczenia. Następnie porozumienie to uzupełniono o oświadczenie ojca, że o pełne świadczenie występować będzie tylko jeden rodzic. Zatem decyzję o jednym wniosku o całe świadczenie 500+ i 300+ rodzice podjęli zgodnie i na ten cel założyli też jedno konto, które służy do pokrywania wydatków związanych z dzieckiem. Okoliczności te były uwzględniane we wcześniejszych decyzjach, gdzie przyznano całe świadczenie 500+ za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. i świadczenie 300+ za okres 2022/2023.
W toku postępowania strona wielokrotnie zwracała uwagę na szczególne okoliczności tej sprawy i wyrażała chęć złożenia wyjaśnień, także osobiście w siedzibie organu, i złożenie niezbędnej dokumentacji. Jak podkreśliła, nie jest prawdą, że w roku 2022 nie złożyła żadnych dokumentów poświadczających opiekę naprzemienną. Takie dokumenty złożyła, lecz są one niedostępne do odczytania w portalu klienta ZUS. Jeżeli natomiast organ nadal miał wątpliwości, to zgodnie z art. 22 ustawy powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy. Organ wprawdzie próbował przeprowadzić taki wywiad telefonicznie w dniu 8 sierpnia 2022 r., lecz był on wybiórczy i nie próbowano ponownie zweryfikować okoliczności faktycznych.
Zdaniem strony, w niniejszej sprawie należało uwzględnić nie tylko wyrok z dnia 4 grudnia 2019 r. w zakresie ustalenia opieki naprzemiennej, lecz również postanowienia zawartego w dniu 26 października 2019 r. porozumienia rodzicielskiego, a także mieć na uwadze, że przy zbiegu uprawnień konieczne jest ustalenie, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, a nie komu powierzono opiekę nad dzieckiem. Decyzje organów są – jej zdaniem, dyskryminujące, naruszają prawo rodziców do decydowania o tym, kto będzie decydował o finansach dziecka, w tym, który z rodziców będzie składał wniosek o przysługujące świadczenie w całości oraz dyskryminują dziecko, poprzez wypłatę tylko połowy świadczenia mu przysługującego. W sprawach finansowych pieczę zawsze sprawowała skarżąca i ustalała z ojcem dziecka wspólne wydatki, które oboje pokrywali wspólnie. Decyzję o jednym wniosku na całe świadczenie 500+ i 300+ podjęli rodzice zgodnie i razem, mając przy tym na względzie porozumienie rodzicielskie. Na ten cel założono także jedno konto, które służy tylko pokrywaniu wydatków związanych z dzieckiem, i na które wpływają tylko środki związane z dzieckiem. Organ zaś nie ma prawa do sugerowania rodzicom, by zmienili model wychowawczy tylko dla osiągnięcia korzyści materialnej. Podkreślono, że ojciec dziecka nie ma polskiego dowodu, ani konta bankowego w Polsce i nie chce dokonywać tych formalności, dlatego też kwestie związane z przedmiotowym świadczeniem załatwia skarżąca i nieuprawnione jest zmuszanie ojca do zakładania konta bankowego w Polsce.
W tej też sytuacji nieuprawnione i sprzeczne z wymogami sprawiedliwości społecznej jest żądanie zwrotu wypłacanego dotychczas w pełnej wysokości świadczenia, gdyż podmiotem odpowiedzialnym za błędy urzędnika wydającego decyzję jest Skarb Państwa. Natomiast organ jest zobowiązany do dokonania ustaleń uprawnień przed wypłatą świadczeń, czego w sprawie zaniechano, mimo iż sama stron domagała się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Reasumując - skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji, ich zmianę na korzyść syna oraz wypłatę niewypłaconych w połowie świadczeń. Podkreśliła, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem na dziecko, a nie na rodzica.
Do skargi załączyła kserokopie: wyroku rozwodowego z 4 grudnia 2019 r., porozumienia rodzicielskiego oraz oświadczeń ojca dziecka, a także korespondencję elektroniczną strony z organem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego, opiekuna prawnego, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo osoby uczącej się. Przyznanie prawa do świadczenia jest zatem uzależnione od złożenia wniosku, a samo złożenie wniosku jest uprawnieniem a nie obowiązkiem osoby uprawnionej. W przypadku braku wniosku drugiego uprawnionego rodzica oraz przy równoczesnym ustaleniu, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest w systemie opieki naprzemiennej, strona nie może domagać się – do czego w istocie zmierza skarga – przyznania świadczenia w pełnej wysokości, w miejsce świadczenia ustalonego na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Zdaniem organu niezasadne są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia do wniosku o przedmiotowe świadczenie należy dołączyć wszelkie dokumenty i oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do tego świadczenia. Do swojego wniosku strona nie dołączyła żadnych dokumentów, wobec czego organ rozpoznał go w oparciu o dane zawarte we wniosku oraz dane z rejestrów centralnych, o których mowa
w ww. przepisie.
W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy, jednak się na nią nie stawiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszają prawo.
Podstawą prawną ww. decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092), dalej jako "rozporządzenie". W myśl bowiem art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.), dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny", Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu wsparcia rodzin z dziećmi, w tym w szczególności sposób i tryb obsługi świadczeń przyznanych na podstawie tego programu oraz składania wniosku i załączników do wniosku o przyznanie tych świadczeń, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu. W związku z tym, uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 514), ustanowiono rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, którego szczegółowe warunki realizacji określa właśnie ww. rozporządzenie.
Jak wynika z powyższych przepisów, celem przedmiotowego świadczenia jest częściowe zrekompensowanie rodzicom wychowującym dzieci wydatków ponoszonych na ich edukację w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Cel ten służy zaspokojeniu potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych także przez rzeczywistych opiekunów dziecka. Stosownie bowiem do § 4 rozporządzenia, świadczenie "Dobry start" przysługuje m.in. rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko i przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia: przez dziecko lub osobę uczącą się 20. roku życia; przez dziecko lub osobę uczącą się 24. roku życia - w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności. Świadczenie to, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, przysługuje uprawnionym w wysokości 300 zł. Przy czym, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia (vide § 5 ust. 2 rozporządzenia).
W rozważanym wypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której rodzice małoletniego są rozwiedzeni, lecz sprawują opiekę naprzemienną, orzeczoną w wyroku rozwodowym. Z wnioskiem o świadczenie w pełnej wysokości 300 zł wystąpiła matka, gdyż taki sposób wnioskowania rodzice określili w porozumieniu rodzicielskim i później przeprowadzonych ustaleniach, poświadczonych oświadczeniem ojca dziecka, i takie też świadczenie strona uzyskała na rok szkolny 2022/2023. Natomiast organy wstecznie zmieniły wysokość tego świadczenia na 150 zł uznając, że aby uzyskać całe świadczenie, każdy z rodziców sprawujących opiekę naprzemienną musiał wystąpić z własnym wnioskiem.
Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zawarty w porozumieniu dotyczącym sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej z dnia 26 października 2019 roku zapis określający, że o świadczenie wychowawcze rodzice występować będą wspólnie na jednym wniosku, wskazując jeden rachunek bankowy, założony na ten cel przez skarżącą, oraz oświadczenie ojca, że chce aby na podstawie tego porozumienia, zaakceptowanego przez sąd w wyroku rozwodowym, wniosek o pełne świadczenie złożyła matka dziecka, w przypadku sprawowania przez rodziców władzy naprzemiennej, umożliwia przyznanie jednemu z rodziców świadczenia "Dobry start" w pełnej wysokości.
Rozstrzygając tę kwestię należy mieć na uwadze, że co do zasady, o tym, kto sprawuje władzę rodzicielską w przypadku rozwodu rodziców oraz jak mają wyglądać kontakty dziecka z rodzicem pozbawionym władzy, orzeka sąd powszechny i niewątpliwie te ustalenia organy winny respektować. Jednakże, jedocześnie ustawodawca przewidział możliwość uzgodnienia przez rozwodzących się małżonków spraw związanych ze sposobem wykonywania władzy rodzicielskiej, które mogą być określone w porozumieniu. Instytucja porozumienia rodzicielskiego została wprowadzona do obrotu prawnego z dniem 13 czerwca 2009 r. ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 220, poz. 1431). Przepis art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w brzmieniu nadanym przez ww. nowelizację i obowiązujący w dacie zawarcia porozumienia stanowił, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka.
Porozumienie to jest zatem usankcjonowaną prawnie formą wspólnego uregulowania przez rodziców sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem i porozumienie to podlega ocenie sądu orzekającego o rozwodzie i władzy rodzicielskiej pod kątem dobra dziecka. Powyższe oznacza, że dokument taki winien być również respektowany przez inne organy państwa, skoro stał się on podstawą wydania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego.
Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, rodzice małoletniego zawarli w dniu 26 października 2019 r. porozumienie rodzicielskie, w którym zgodnie ustalili, że występować będą o pomoc w zakresie świadczenia "500+" i innej pomocy socjalnej, dotyczącej małoletniego, na jednym wniosku, ustanawiając jeden rachunek bankowy, który założy na ten cel skarżąca. Środki będące na rachunku przeznaczone są na wydatki związane z dzieckiem. Następnie Sąd Okręgowy w Gdańsku - wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II C 4676/18, rozwiązał przez rozwód związek małżeński skarżącej z C. S. (pkt 1), a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem stron pozostawił obojgu rodzicom, ustalając sposób sprawowania władzy rodzicielskiej w systemie naprzemiennym - po 7 dni u każdego z rodziców (pkt 2), kosztami utrzymania i wychowania małoletniego obciążył obie strony w ten sposobów, ze każda ze stron będzie ponosiła koszty utrzymania i wychowania dziecka w okresach sprawowania nad nim pieczy (pkt 3).
W sprawie nie jest sporne, że skarżąca na mocy wyroku rozwodowego sprawuje wraz z byłym mężem opiekę naprzemienną nad synem, zaś kwestie związane ze sposobem wykonywania władzy rodzicielskiej, w tym prawem do świadczeń związanych z wychowywaniem dziecka, uregulowano w porozumieniu rodzicielskim. Postanowienia tego porozumienia były też w sposób ciągły podtrzymywane przez ojca dziecka w oświadczeniach z 29 kwietnia 2022 r., 17 lipca 2022 r. i 30 kwietnia 2023 r. Zdaniem składu orzekającego, wobec zawarcia przez rodziców porozumienia co do sposobu pobierania świadczenia "Dobry start", organy administracji publicznej nie są uprawnione do negowania ustaleń w tym zakresie, jak również ustaleń tych nie mogą pomijać. Mając bowiem na uwadze cel tego świadczenia, konstytucyjne prawa rodzicielskie oraz obowiązki procesowe organów administracji (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), porozumienie winno stanowić element materiału dowodowego podlegającego ocenie w postępowaniach administracyjnych.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, na który powołały się organy, jest przepisem prawa materialnego, który statuuje ustalenie przez organ rodzicom sprawującym opieką naprzemienną prawa do świadczenia "Dobry start" w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich, jednakże nie zawiera on warunku, że w takim wypadku każdy z rodziców musi wystąpić z własnym wnioskiem, jak przyjęły to organy. Nie można bowiem wykluczyć, że rodzice dokonają indywidualnych ustaleń co do sposobu wnioskowania i pobierania przedmiotowego świadczenia, stosownie do realiów danej rodziny tak, aby najpełniej realizować cel świadczenia. Jeżeli więc rodzice uzgodnią w dopuszczalnej prawem formie, że tylko jedno z nich będzie występować o pełne świadczenie, a drugie to wystąpienie poprze i samo nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że celem świadczenia "Dobry start" jest zaspokajanie potrzeb dziecka, nie zaś rodzica, związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych przez rzeczywistych opiekunów dziecka (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1427/23, dostępny w CBOSA), zaś cel ten może w praktyce każdej rodziny być osiągany w innej formie.
Natomiast stanowisko organów zakładające, iż w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia (jak na gruncie rozpoznawanej sprawy), świadczenie na dziecko powinno być przyznane tylko rodzicowi imiennie występującemu we wniosku i tylko w połowie wysokości świadczenia, sprzeczne jest z celem powołanej wyżej regulacji.
Nie było bowiem kwestionowane, że opieka wykonywana jest naprzemiennie przez rodziców, a ojciec dziecka świadomie zrezygnował z otrzymywania tego świadczenia i zadeklarował, że nie wystąpi o to świadczenie oraz oświadczył, że jeden wniosek o każde tego typu świadczenie będzie składała matka, zaś świadczenie w pełnej wysokości przekazywane będzie na specjalnie utworzone konto, z którego finansowane będą koszty wychowania, utrzymania i kształcenia małoletniego przez oboje rodziców. Ostatecznie więc każde z rodziców będzie mieć dostęp do pełnej kwoty świadczenia, zaś występowanie z wnioskiem tylko przez jedno z nich związane jest z uproszczeniem czynności formalnych oraz realiami – ojciec dziecka nie ma polskiego dowodu osobistego, nie ma meldunku w Polsce, ani konta bankowego w Polsce, zatem trudno byłoby mu złożyć wniosek, aby uzyskać "swoją część" świadczenia.
W ocenie Sądu takie rozwiązanie nie stoi w sprzeczności z celem świadczenia, a wręcz go realizuje, jak też nie narusza interesu społecznego. Niezależnie bowiem od sposobu pobierania świadczenia – przez jednego rodzica w pełnej wysokości czy też przez dwoje w równych częściach, istotne jest to, że łączna kwota świadczenia wynosi 300 zł i zostaje pobrana dla zaspokojeni a potrzeb dziecka. Do takiej bowiem kwoty Państwo partycypuje w wydatkach związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Pozbawienie pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia narusza zatem konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Stąd też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji.
Jak słusznie podkreślała skarżąca, przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem "na dziecko" i charakter oraz cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka w tak ważnej sferze życia, jaką jest kształcenie. Brak było zatem podstaw, aby nie uwzględniać tej istotnej w sprawie okoliczności, jaką jest przeznaczenie (sposób wydatkowania) środków pochodzących z otrzymanego od Państwa świadczenia, a mianowicie przekazywanie ich na specjalnie utworzone konto, na którym są gromadzone środki ze świadczeń. Wskazany sposób rozliczenia spornego świadczenia między rodzicami ułatwia prowadzenie i kontrolę potrzeb finansowych dziecka, zaspokajanych wspólnie przez matkę i ojca.
Orzekające w sprawie organy dokonały więc błędnej wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia. O ile bowiem trzeba zgodzić się z organami, że ustalenia zawarte w porozumieniu rodzicielskim nie mogą zmienić ustawowo przewidzianego podziału kwoty świadczenia w przypadku opieki naprzemiennej, to mogą jednak być oceniane w kontekście działania skarżącej w imieniu obojga rodziców (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr272/23, dostępny w CBOSA). Dlatego też należało uznać, oceniając przedłożone na etapie postępowania odwoławczego porozumienie, że podpisane przez oboje rodziców porozumienie wraz ze stosownym oświadczeniem ojca stanowi upoważnienie skarżącej przez ojca dziecka do działania także w jego imieniu w zakresie przysługującej mu części (połowy) świadczenia "Dobry start". Ojciec dziecka - informując w porozumieniu oraz w dalszych oświadczeniach, że wniosek o całe świadczenie będzie składać tylko skarżąca, oraz że świadczenie będzie wypłacone na konto, które utworzyła skarżąca, tym samym wyraził zgodę na wypłatę świadczenia "Dobry start" w pełnej wysokości na rachunek bankowy zgłoszony przez skarżącą we wniosku o świadczenie.
W konsekwencji błędnej wykładni ww. przepisu doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Z akt, skargi oraz rozstrzygnięcia Prezesa ZUS wynika, że organ ten nie uwzględnił dokumentów przedłożonych przez stronę, jak też nie dążył do wyjaśnienia powstałych wątpliwości za pomocą dostępnych środków dowodowych, w szczególności w postaci wywiadu środowiskowego. Organ skupił się wyłącznie na sentencji wyroku Sądu Okręgowego z dnia 4 grudnia 2019 r,. orzekającego m.in. o sprawowaniu przez skarżącą i jej byłego męża opieki naprzemiennej nad małoletnim synem. Uznał przy tym, że wyłącznie ten wyrok może być przez organy uwzględniony i wiążący z uwagi na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. Pominął jednakże, że ocena wyroku rozwodowego nie ogranicza się wyłącznie do jego sentencji, lecz również należy uwzględnić jego uzasadnienie, albowiem w jego treści sąd wskazuje na istotne okoliczności, które doprowadziły do podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Ponadto, w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia wniosek zawierać może także inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia "Dobry start". Oznacza to, że katalog dowodów, które organ powinien rozpatrzyć przy przyznaniu lub ustalaniu wysokości świadczenia, nie jest zamknięty i organ może posłużyć się wszelkimi środkami, które ujawniać będą okoliczności faktyczne danej sprawy i pozwolą mu podjąć rozstrzygnięcie. Natomiast nie ulega wątpliwości, że do odwołania strona przedłożyła nie tylko wyrok rozwodowy, ale też porozumienie rodzicielskie oraz oświadczenie ojca dziecka, z których to dokumentów wynikają szczególne uwarunkowania sprawy, które należało /zdaniem Sądu/ uwzględnić.
O ile więc istotnie do wniosku z 17 lipca 2022 r. strona nie załączyła ww. dokumentów, to jednak niewątpliwie wszelkie dokumenty zostały dołączone na etapie postępowania zmieniającego wysokość świadczenia przed organem odwoławczym i winny podlegać ocenie.
Nadto, obowiązek organów do uwzględnienia ww. dokumentów i okoliczności zeń wynikających, statuują przepisy procesowe – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten, podobnie jak przepis
§ 10 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia, nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy.
Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, choć oczywiście nie oznacza to przerzucenia na niego całego ciężaru dowodowego w sprawie, w szczególności jeżeli sama strona nie wykazuje zaangażowania w wyjaśnienie istotnych okoliczności. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem strona wielokrotnie informowała organ o tym, że może złożyć dodatkowe wyjaśnienia, także stawić się osobiście w siedzibie organu. Organ jednak możliwość tę zlekceważył. Także w odwołaniu strona konsekwentnie wskazywała, że może osobiście stawić się w siedzibie organu i wyjaśnić wszelkie wątpliwości. Brak wezwania strony do złożenia wyjaśnień lub osobistego stawiennictwa świadczy o tym, iż Prezes ZUS w istocie nie przeprowadził ponownego, merytorycznego postępowania, jak wymaga tego zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prezes nie odniósł się także do dokumentów załączonych do odwołania – w szczególności porozumienia rodzicielskiego, oświadczenia ojca dziecka co do uregulowania przez rodziców kwestii wniosków o świadczenia, co oznacza, że nie zbadał on całego materiału dowodowego, a tylko cały materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji zmieniającej wysokość przyznanego skarżącej świadczenia "Dobry start" na rok szkolny 2022/2023, albowiem wniosek o świadczenie został przez nią złożony zgodnie z porozumieniem rodzicielskim i wolą obojga rodziców, których treść była znana organowi odwoławczemu.
Ponadto, w ocenie Sądu, trudno ustalić na jakiej podstawie prawnej organ zmienił wysokość już przyznanego świadczenia i to bez zgody strony. Należy bowiem zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie przewidują trybu zmiany informacji o przyznaniu świadczenia, a jednocześnie w § 30 przewidują, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; w skrócie k.p.a.). W rozważanym wypadku mamy do czynienia ze świadczeniem już zrealizowanym, skonsumowanym – świadczenie "Dobry start" jest bowiem wypłacane jednorazowo w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami – a nadto zmieniona informacja była aktem, na mocy którego strona nabyła uprawnienie.
W kontrolowanych decyzjach jako podstawę prawną podano m.in. § 30 rozporządzenia odwołujący się do odpowiedniego stosowania k.p.a., lecz nie podano przy tym, który z przepisów k.p.a. stał się podstawą prawną orzekania organów o zmianie rozstrzygnięcia, na podstawie którego strona nabyła prawo. Z akt sprawy wynika też, że organy - przed dokonaniem takiej zmiany - nie uzyskały zgody strony. Nie wszczęły także żadnego postępowania nadzwyczajnego. Wobec tego nie sposób przyjąć, aby istniały podstawy prawne do tego, aby orzekać o zmianie wysokości świadczenia już zrealizowanego bez zgody strony, zaś organy nie wykazały, aby podstawą ich działań były inne regulacje k.p.a. dopuszczające weryfikację i wzruszanie rozstrzygnięć ostatecznych.
W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zapadły więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organy - na skutek ww. błędnej wykładni przepisów materialnych, nie zebrały też całego materiału dowodowego, pomijając w szczególności dowody przedkładane przez stronę, a w konsekwencji nie dokonały prawidłowej oceny tych dowodów, czym naruszyły przepisy postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Tak prowadzone postępowanie z całą pewnością nie czyniło również zadość zasadzie budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto, w oparciu o treść art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd - stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jednocześnie to postępowanie. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W rozważanym wypadku natomiast Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zmiany informacji o przyznaniu świadczenia "Dobry start" na rok szkolny 2022/2023, które zostało już zrealizowane, a zatem dalsze procedowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe.