II SA/Gd 486/24

II SA/Gd 486/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. B. – P., L. K., T. P., A. B. i D. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.349.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
M. B. i L. K. oraz T. P., A. B. i D. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na mocy decyzji z dnia 31 sierpnia 1978 r., Prezydent Miasta Gdyni orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli nr: [...] i [...]. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia E. E. podniosła zarzut niewywłaszczenia całego gruntu stanowiącego gospodarstwo rolne.
Wojewoda Gdański, uznając powyższy zarzut za zasadny, decyzją z dnia 31 października 1978 r. uchylił rozstrzygnięcie z dnia 31 sierpnia 1978 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdyni, decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. orzekł o:
- wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele nr: [...] i [...] o pow. 1202 m2, położonej w G., przy ul. C. [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [...], w której jako właścicielki ujawnione były M. E. i E. E.;
- wywłaszczeniu - na żądanie właścicielki, E. E. - nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o pow. 8.0550 ha, położonej w G., km. [...], KW nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania za wskazane nieruchomości. Zgodnie z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia wywłaszczenie nastąpiło na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C.
Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wykazów zmian gruntowych, pisma Urzędu Miasta Gdyni z dnia 28 listopada 2022 r., wykazu synchronizacyjnego oraz mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której zaznaczono granice archiwalnych działek nr: [...] i [...] ustalono, że dawna parcela nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Druga z tych działek podzieliła się na działki nr: [...] i [...]. Działka nr [...] o pow. 0,3552 ha, po połączeniu z działkami nr: [...] o pow. 1,2671 ha, [...] i [...] utworzyła działkę nr [...] o pow. 3,1418 ha. Działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...]-[...] (która na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. w 2015 r. zmieniła numer na [...]), [...] i [...].
Pismem z dnia 3 listopada 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 12 listopada 2009 r., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie nabycia przez Skarb Państwa jako parcela nr [...], w części dotyczącej działek nr: [...]-[...] (G. ul. R., obręb [...]) wystąpili T. P., A. B. oraz D. P.
Pismami z dnia 7 grudnia 2009 r. wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...], w części dotyczącej działek nr: [...]-[...] złożyły L.K. i M. B.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...]-[...], a także działek [...] i [...]. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu złożonych odwołań, decyzją z dnia 31 maja 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia 7 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia 30 marca 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...]-[...], a także działek [...] i [...]. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia 16 maja 2013 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w zakresie dowłaszczonych działek nr [...]-[...] stanowiących własność Województwa P., do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonych działek nr [...] i [...].
W piśmie z dnia 1 września 2022 r. L.K. i M. B. wystąpiły do Prezydenta o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. Prezydent odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.
Następnie, pismem z dnia 18 października 2022 r., L. K. i M. B. ponownie wystąpiły o podjęcie zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w sprawie o zwrot dowłaszczonych działek nr: [...]-[...].
Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnej działki nr [...] (dawna działka nr [...]), obręb D., stanowiącej własność Województwa P., stwierdzając, "że orzecznictwo oraz doktryna zgodnie stoją na stanowisku, że żądanie zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona.(...) Wobec zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...], w którego toku orzeczono w sposób prawomocny i ostateczny o odmowie zwrotu, niemożliwym jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również przedmiotowej działki nr [...], obręb D. (stanowiącej część dawnej działki nr [...])".
Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołań T. P., A. B. i D. P., a także M. B. i L. K., decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 grudnia 1978 r. wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcele nr: [...] i [...] o pow. 1202 m2, położoną w G., przy ul. C. [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [...], w której jako właścicielki ujawnione były M. E. i E.E. (pkt a) tej decyzji) oraz - na żądanie właścicielki, E. E. - nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...] i [...] o pow. 8.0550 ha, położoną w G., km. W[...], KW nr [...] (pkt b) tej decyzji).
Organ podkreślił, że pierwsza decyzja wywłaszczeniowa z dnia 31 sierpnia 1978 r. obejmowała jedynie parcele nr [...] i [...]. Dopiero na skutek odwołania E. E.z dnia 13 września 1978 r., która podniosła kwestię pozostałej części nieruchomości oraz decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 31 października 1978 r. została wydana w dniu 30 grudnia 1978 r. decyzja wywłaszczeniowa.
Wspomniana decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 grudnia 1978 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64; dalej jako "u.z.t.w.n."). Przywołując treść art. 5 ustawy wywłaszczeniowej Wojewoda wskazał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż obszar dawnej parceli nr 3 stanowił nieruchomość dowłaszczoną na wniosek byłej właścicielki.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że jeśli chodzi o nieruchomość główną to - wbrew twierdzeniem stron - nie wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ gdyby tak było, działki te zostałyby zwrócone. Wprawdzie w toku postępowania ustalono, że cel wywłaszczenia tych działek nie został zrealizowany (co ostatecznie okazało się zbędne), jednakże – zdaniem organu – okoliczność ta jeszcze nie oznacza, że można uznać, iż wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ poza przesłankami określonymi w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") organy administracji obowiązane są również zbadać istnienie tzw. przesłanek negatywnych. Wojewoda wskazał, że podziela istniejący w judykaturze pogląd, iż nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela, należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu (nie tylko przesłanki określone w art. 136 u.g.n., ale również pozostałe przesłanki negatywne np. art. 229 u.g.n., nieruchomość stanowi drogę publiczną, nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Co więcej w sprawach, w których zaistniała przesłanka negatywna, organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
W sprawie zwrotu działek nr: [...] i [...] realizacja celu wywłaszczenia została zbadana i początkowo wszystko wskazywało na to, że nieruchomość ta zostanie zwrócona, jednak zmianie uległ stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało zmianę zarówno stanowiska organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W wyroku z dnia 27 lipca 2022 r. wydanym na gruncie sprawy zwrotu działek "głównych", tj. działek nr: [...], [..] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, "wobec przeszkody prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n., jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym podkreślić należy, że orzekające organy nie miały ani obowiązku ani potrzeby prawnej do tego, ażeby rozważać przesłanki zwrotu działki nr [...], skoro istniała prawna przeszkoda do podjęcia takiego rozstrzygnięcia ".
Zdaniem organu z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że sprawa zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...], została prawomocnie i ostatecznie zakończona odmową jej zwrotu. W związku z tym, organ I instancji prawidłowo uznał, że niemożliwy jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również przedmiotowej działki nr [...], obręb D. (stanowiącej część dawnej działki nr [...]).
Reasumując, żądanie zwrotu części nieruchomości nabytej w ramach "dowłaszczenia", w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, nie ma – zdaniem organu - usprawiedliwionych podstaw. Skoro nieruchomość "dowłaszczona" - w niniejszej sprawie cześć dawnej parceli nr [...], znajdującej się w granicach obecnych działki nr [...], dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem w tym sensie, że może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Skoro postępowanie dotyczące dawnych działek nr: [...] i [...] zakończyło się ostatecznie odmową ich zwrotu, to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B. i L. K. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" (wywłaszczonej na żądanie właściciela) na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny na podstawie tych przepisów nawet w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a przyczyną odmowy jej zwrotu stała się realizacja nań celu publicznego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która rozpoczęła się już w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Zarzuciły ponadto naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a konkretnie pominięcie tego, że E.E., wnioskując w 1978 r. o dowłaszczenie tzw. "resztówki" działała z uzasadnionym przekonaniem, iż na wywłaszczanej na cel publiczny części nieruchomości cel ten zostanie zrealizowany w całości, w związku z czym pozostała część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania podczas, gdy ostatecznie tylko część wywłaszczanej nieruchomości była niezbędna dla realizacji tego celu, w związku z czym w 1978 roku i latach kolejnych nie było wykluczone dalsze racjonalne użytkowanie tzw. "resztówki".
Dodatkowo podniosły zarzut naruszenia przepisu art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt: II SA/Gd 270/17), w którym została przesłankowo przesądzona zasadność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny z uwagi na jej zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Końcowo podniosły zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że to tylko z uwagi na przeciągające się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i powstałe w toku tego postępowania nowe okoliczności faktyczno-prawne uniemożliwiony został zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a tym samym także zwrot w części dowłaszczonej na wniosek właściciela mimo, iż przy wnioskowaniu o zwrot i w toku wieloletniego postępowania wywłaszczone nieruchomości spełniały przesłanki do zwrotu, a w 1978 r. organy administracji wywłaszczyły nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżących w sposób przekraczający potrzeby wynikające z realizacji celu publicznego.
Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 486/24.
W skardze wniesionej przez T. P., A. B. i D. P. wniesiono o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy Wojewodzie Pomorskiemu celem ponownego rozpoznania a także o zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 60 dni od otrzymania akt postępowania decyzji o zwrocie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania skarżącym i uczestnikom postępowania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów, które miał istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przyznania należytej wagi przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności, że odmowa zwrotu wywłaszczonych działek [...] i [...] (głównych) nastąpiła mimo spełnienia ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości z powodu objęcia tych nieruchomości w toku postępowania zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z 4 października 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRiD i następnie decyzją tego organu z 31 grudnia 2019 r., co miało wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest możliwości zwrotu działki [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania, "dowłaszczonej" w trybie art. 53 ust. 3 u.z.t.w.n. z uwagi na niespełnienie przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (głównej);
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przyznania należytej wagi przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności, że zawiadomienie z dnia 4 października 2019 r., a następnie decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 31 grudnia 2019 r. nie obejmowały "dowłaszczonej" działki [...], co miało wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak możliwości zwrotu działki wywłaszczonej (głównej) z tego powodu, w konsekwencji prowadzi również do braku możliwości zwrotu "dowłaszczonej" działki [...] nieobjętej zawiadomieniem z 4 października 2019 r. i decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r.;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przyznania należytej wagi przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (w dacie wywłaszczenia działki [...] i [...]) zainicjowane wnioskiem poprzednika prawnego skarżących J. P. z dnia 8 czerwca 2000 r. prowadzone było rażąco przewlekle, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, mimo spełnienia ustawowych przesłanek ich zwrotu, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest możliwości zwrotu działki [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania "dowłaszczonej" w trybie art. 53 ust. 3. u.z.t.w.n. z uwagi na niespełnienie przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, mimo tego, że przesłanki te zostały spełnione.
Zarzucono ponadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności:
- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 53 ust. 3 u.z.t.w.n. w zw. z art. 11 d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: "ustawa o zrid") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożliwy jest zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" w trybie art. 53 ust. 3. u.z.t.w.n. w sytuacji, kiedy mimo spełnienia ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (głównej), zwrot tej nieruchomości jest niemożliwy wyłącznie z uwagi na zakaz obrotu wynikający z art. 11d ust. 9 ustawy o zrid, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż działka [...] nie może zostać skarżącym zwrócona;
- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (dalej jako: "Konstytucja") konstruującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady: ochrony zaufania obywatela do państwa, ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu działki [...] stanowiącej nieruchomość "dowłaszczoną", mimo spełnienia ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (głównej), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2021 r., sygn. I OSK 3011/17, tj. mimo istnienia po stronie skarżących maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (zwrotu) działki [...], a wcześniej również maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (zwrotu) wywłaszczonych dz. [...] i [...], przy jednoczesnym braku innych ustawowych przeszkód do ich zwrotu;
- art. 2 Konstytucji konstruującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady: ochrony zaufania obywatela do państwa, ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu działki [...] stanowiącej nieruchomość "dowłaszczoną" mimo tego, że spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a tym samym możliwy był zwrot działki [...] stanowiącej nieruchomość "dowłaszczoną", z uwagi na objęcie nieruchomości wywłaszczonej zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z 4 października 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zrid i następnie decyzją tego organu z 31 grudnia 2019 r., mimo braku objęcia działki [...] zakresem zastosowania tych aktów co miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo istnienia po stronie skarżących maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (zwrotu) działki [...], a wcześniej również maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (zwrotu) wywłaszczonych dz. [...] i [...], przy jednoczesnym braku innych ustawowych przeszkód do ich zwrotu;
- art. 2 Konstytucji konstruującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady: ochrony zaufania obywatela do państwa, ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu działki [...] stanowiącej nieruchomość "dowłaszczoną" z uwagi na objęcie nieruchomości wywłaszczonej zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z 4 października 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zrid i następnie decyzją tego organu z 31 grudnia 2019 r., mimo tego, że zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (główne), natomiast sam zwrot nie nastąpił z uwagi na rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w tym poprzez bezzasadne i nieprawidłowe wydawanie kolejnych decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości lub umorzeniu postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, mimo istnienia po stronie skarżących maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (zwrotu) działki [...], a wcześniej również maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia (zwrotu) wywłaszczonych dz. [...] i [...], przy jednoczesnym braku innych ustawowych przeszkód do ich zwrotu.
Skarga T. P., A. B. i D. P. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 526/24.
Wojewoda Pomorski w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd postanowił połączyć sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je pod wspólną sygnaturą II SA/Gd 486/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną.
Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 stycznia 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej, z 24 listopada 2023 r., o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R. W dacie wywłaszczenia jako dz. nr [...], w zakresie części obecnych działek nr [...] i [...], obręb D., stanowiących własność Województwa P. wykazała, że jest ona zgodna z prawem. Argumenty powołane w zaskarżonej decyzji są trafne, a decyzja prawidłowa. Organy obu instancji szczegółowo i wyczerpująco rozważyły wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
Zaskarżona decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Ustawa ta przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1). Ustawa ta przewidywała także, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 u.z.t.w.n.). Oznacza to, że w trybie art. 5 ust. 3, mogło dojść także do wywłaszczenia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, o ile właściciel nieruchomości wystąpił z takim wnioskiem.
Decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. Prezydent Miasta Gdyni orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej przy ul. C. [...] w G., oznaczonej geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...], stanowiącej własność M. E. i E. E. na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. W decyzji tej orzeczono także o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki nieruchomości E. E., nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcele nr [...] i [..] o pow. 8.0550 ha, położonej w G., km [...], KW nr [...]. Zaznaczyć należy, że wskazana decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewodę Gdańskiego decyzją z dnia 31 października 1978 r. pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydenta Miasta Gdyni w dniu 31 sierpnia 1978 r. Decyzja "pierwotna" dotyczyła wywłaszczenia jedynie dz. nr [...] i [...], a po odwołaniu E. E. objęto jej zakresem ("dowłaszczono") nieruchomości ozn. nr [...] i [...].
Okoliczność "dowłaszczenia" nieruchomości ozn. nr [...], z której wyodrębniono m. in. dz. nr [...] i [...], na wniosek jej właścicielki E. E. jest bezsporna (zob. s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Głównym przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona przy ul. C. w G. oznaczona geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...] stanowiąca współwłasność M. E. i E. E., a dowłaszczenie dotyczyło nieruchomości stanowiącej parcele nr [...] i [...], będącej wyłączną własnością E. E. i nastąpiło ono na żądanie właściciela nieruchomości.
W ocenie Sądu, organy administracji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zasadnie orzekające w sprawie organy wskazały, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uchodzi stanowisko przyjmujące, że stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączone zostało do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10, LEX nr 952036). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, LEX nr 1351200). Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12, LEX nr 1325303). Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 481/10, https//orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. polegającego na błędnym uznaniu, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny na podstawie tych przepisów Sąd podkreśla, że z przywołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych wynika utrwalone stanowisko orzecznictwa. Przyjmuje się w nim, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Wykładnia taka jest racjonalna, bowiem w przypadku gdy nie zaistniały przesłanki zwrotu działek wywłaszczonych na cel publiczny, przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który statuuje prawo do ubiegania się o zwrot przejętego gruntu, nie może być uznany za podstawę do żądania zwrotu terenów "dowłaszczonych" w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.
Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 21 października 2015 r., II SA/Gd 358/15). Skoro zatem orzeczono już wcześniej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny zwrot nieruchomości dowłaszczonej nie jest możliwy.
W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, że dawna parcela nr [...], a co za tym idzie również wywodzące z niej działki (m. in. [...], której dotyczyła zaskarżona decyzja) nie mogły stać się zbędne na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro nie była ona objęte zasadniczym wywłaszczeniem, nie dotyczył jej cel decyzji wywłaszczeniowej i nie była ona potrzebna pod realizację inwestycji. W związku z tym nie można oceniać sprawy zwrotu przedmiotowej działki przez pryzmat realizacji celu wywłaszczenia. Jedynie bowiem w odniesieniu do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje możliwość badania, w toku postępowania administracyjnego, przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości, a więc zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej współwłasność M. E. i E. E. zakończone zaś zostało odmowną decyzją, która została poddana kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt: II SA/Gd 118/22) oddalił skargę wskazując, że odmowa zwrotu tej nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest wyrazem odmiennej, naruszającej zasadę z art. 153 p.p.s.a., oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. czy też niedostatecznych ustalań faktycznych, które nie pozwoliły organowi na prawidłowe rozstrzygniecie sprawy w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżących, już ostateczna i prawomocna decyzja kasacyjna Wojewody Pomorskiego z 13 marca 2017 r. w sposób niebudzący wątpliwości stwierdziła istnienie przesłanek do zwrotu działki nr [...] (wcześniej dz. nr [...] powstała z dz. nr [...] i [...] "pierwotnie" wywłaszczonych), w części na której nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Wobec przeszkody prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n., jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym Sąd podkreślił, że orzekające organy nie miały ani obowiązku ani potrzeby prawnej do tego, ażeby rozważać przesłanki zwrotu działki nr [...], skoro istniała prawna przeszkoda do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a kwestia wystąpienia przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w przepisach u.g.n. została już wiążąco przesądzona, w akceptujących decyzję Wojewody z 13 marca 2017 r., wyrokach sądów administracyjnych. Wobec tego, w ocenie Sądu, brak szczegółowego odniesienia się przez organy w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji do okoliczności wypełniających przesłanki zwrotu z u.g.n. nie jest jakimkolwiek uchybieniem procesowym organu, a tym bardziej uchybieniem, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok stał się prawomocny, co skutkuje tzw. związaniem oceną prawną w nim wyrażoną. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.
W tej sytuacji nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie dotyczącej zwrotu działek nr [...] i [...] zawartego w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 270/17. Kwestie te mogły stanowić (i zresztą stanowiły) przedmiot wyjaśnień wyłącznie w sprawie dotyczącej zwrotu działek nr [...] i [...]. Brak jest przy tym podstaw do dokonywania ustaleń i oceny zbędności w innym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości dowłaszczonej.
Należy mieć przy tym na uwadze, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe ani dopuszczalne kontrolowanie zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej czyli prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa.
Skoro zatem nieruchomość dowłaszczona jako resztówka, może podlegać zwrotowi wyłącznie w przypadku gdy zwrotowi podlega nieruchomość (lub jej część) wywłaszczona na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie, to nie jest możliwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłącznie w odniesieniu do dowłaszczonej resztówki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 254/16). Przepis ten, jak już to wspomniano powyżej, przewiduje bowiem jako podstawową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Co więcej, w niniejszej sprawie uznać należy, że wiążący pogląd w tej kwestii został już wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Tutejszy Sąd, oddalając bowiem skargę na postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w wyroku z dnia 27 października 2011 r. w sprawie II SA/Gd 755/11, uznał zasadność takiej zależności pomiędzy wywłaszczoną i dowłaszczoną nieruchomością i wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie dominuje pogląd, że nieruchomość, która od początku nie była niezbędna na cel wywłaszczenia, jednakże została wywłaszczona na żądanie jej właściciela, podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd stwierdził nadto, że w przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, bowiem nieruchomość ta od początku jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie będzie zatem bowiem możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli organ nie stwierdzi zasadności zwrotu działki wywłaszczonej. Dopiero bowiem zakończenie tego postępowania umożliwi stwierdzenie, czy spełniona przesłanka zwrotu dowłaszczonej na żądanie właściciela części nieruchomości, jaką jest zwrot nieruchomości głównej podlegającej wywłaszczeniu została spełniona. Sąd wyjaśnił także, że dokonanie ustaleń odnośnie zasadności wniosku o zwrot podstawowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie może nastąpić przesłankowo w niniejszej sprawie, wyłącznie dla celów niniejszego postępowania. Sprawa w tym przedmiocie stanowi odrębną sprawę administracyjną, kwestia ta nie może zatem być przedmiotem oceny przez organ w niniejszym postępowaniu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 755/11 wiąże w niniejszej w sprawie nie tylko z mocy cytowanego wyżej art. 170 p.p.s.a., ale przede wszystkim z uwagi fakt, że został wydany w tejże właśnie sprawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku obu stron o jej rozpoznanie w niniejszym trybie.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.