II SA/GD 485/24

II SA/Gd 485/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 537
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. w G. na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 2 września 2022 r. nr XLIII/75/2022 w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański na lata 2022-2025 będących w posiadaniu Eksploatator Sp. z o.o. w Rotmance oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 2 września 2022 r. Rada Gminy Pruszcz Gdański podjęła uchwałę nr XLIII/75/2022 w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański na lata 2022-2025 będących w posiadaniu E. Sp. z o.o. w R.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- art. 19a ust. 10 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023r., poz. 537 z późn. zm., dalej jako: "u.z.z.w.o.ś." lub "ustawa") poprzez zobowiązanie inwestorów prowadzących na terenie gminy Pruszcz Gdański komercyjnej działalności budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego do uiszczenia dodatkowych opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci, za ich zmianę, aktualizację, odbiór przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej;
- art. 42 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718) polegającą na nieopublikowaniu zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, co jest konsekwencją nieuznania tej uchwały za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy treść ww. uchwały wraz z załącznikiem wskazuje, iż jest ona aktem prawa miejscowego, ma charakter powszechny oraz zawiera normy o charakterze generalno - abstrakcyjnym nakładającym na inwestorów obowiązek partycypacji w kosztach rozbudowy sieci wodociągowo - kanalizacyjnej na terenie gminy i tym samym podlega obowiązkowi publikacji ww. dzienniku.
Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że spółka E. sp. z o. o. jest gminnym przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Podmiot prowadzi działalność w oparciu o ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowego odbioru ścieków oraz zezwolenie Wójta Gminy Pruszcz Gdański wydane w formie decyzji. Zgodnie z pkt 5 "Wieloletniego Planu", źródłem finansowania inwestycji polegającej na modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański jest m.in. partycypacja prywatnych inwestorów, prowadzących na terenie gminy komercyjną działalność budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego w formie umownych dopłat do kosztów rozbudowy urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odbioru ścieków realizowanych przez spółkę. W przyjętym planie przewidziano pozyskanie środków z tytułu dopłat w łącznej kwocie 9.900.000,00 zł, jednocześnie nie wskazano dokładnie sposobu ich naliczania w odniesieniu do poszczególnych inwestycji ww. inwestorów. Brak jest również dokładnego wyliczenia, jakie kwoty mają zostać pozyskane w poszczególnych latach obowiązywania ww. planu.
Prokurator podaje, że w następstwie powyższego spółka E.sp. z o.o. opracowała następujący schemat zawierania umów z inwestorami. W pierwszej kolejności spółka dokonywała wyliczeń kosztów dokonywanego przyłączenia uwzględniającego powierzchnię użytkową nowo wybudowanych mieszkań przyjmując przelicznik w wysokości 120 zł/m2. Następnie zawierała z deweloperami umowy, w których znajdowały się klauzule o następującej treści: "Inwestor tytułem partycypacji w zakresie realizacji związanej z rozbudową SUW (...), rozbudową i modernizacją Głównej Przepompowni ścieków (...) oraz tytułem partycypacji w kosztach wprowadzenia rozwiązań umożliwiających Inwestorowi wcześniejsze przyłączenie i realizację Inwestycji zapłaci w formie wpłaty partycypacyjnej na rzecz E. zryczałtowaną kwotę w wysokości (...)". W dalszych fragmentach umowy wskazywano, że zapłata ma nastąpić w terminie 7 dni, a jej uiszczenie stanowi warunek zawieszający, pod jakim zawierana jest umowa. Innymi słowy warunki przyłączenia były wydane dla inwestora jedynie w przypadku uiszczenia przez niego wskazanej wyżej wpłaty partycypacyjnej.
We wskazanych umowach z deweloperami zawarto objaśnienie dotyczące modelu partycypacji, w którym wprost wskazano, że jest to wsparcie finansowe ze strony prywatnych inwestorów w rozbudowie i rozwoju gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Jednoznacznie wskazuje to na powiązanie z postanowieniami "Wieloletniego Planu", który został zatwierdzony zaskarżoną uchwałą.
Natomiast na podstawie art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zgodnie zaś z art. 19a ust. 10 pkt, 1 i 2 u.z.z.w.o.ś. nie pobiera się opłat za wydanie: warunków przyłączenia do sieci, za ich zmianę, aktualizację, odbiór przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Prokurator uznał, że E. sp. z o.o. uzależniając wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci od uiszczenia na jej rzecz przez Inwestora zryczałtowanej kwoty partycypacyjnej de facto pobiera opłatę za ich wydanie i zmianę. Spółka prowadzi działania polegające na pozyskiwaniu od prywatnych inwestorów środków finansowych na modernizację istniejącej gminnej sieci urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych. Działania E.Sp. z o.o. polegające na uzależnianiu w umowach zawieranych z Inwestorami wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci od uiszczenia na jego rzecz dodatkowych środków określanych jako darowizna w Modelu Partycypacyjnym w konsekwencji prowadzą do naruszenia zakazu pobierania opłat wskazanych w art. 19a ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.w.o.ś.
Dalej Prokurator wskazuje, że "Wieloletni Plan" nie reguluje sytuacji, w której uda się pozyskać od inwestorów kwotę 9.900.000,00 zł przed 2025 r. Skarżący konkluduje, że w momencie pozyskania całości ww. środków kolejni inwestorzy nie będą musieli ponosić żadnych dodatkowych opłat z tytułu partycypacji w modernizacji sieci, co również różnicuje bezpodstawnie sytuacje inwestorów przez organy gminy. Nadto 30 października 2020 r. Rada Gminy Pruszcz Gdański uchwałą nr XXII/99/2020 zatwierdziła inny Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański na lata 2020-2024 będących w posiadaniu E. sp. z o. o. w R., w którym nie przewidziała partycypacji prywatnych inwestorów w kosztach rozbudowy sieci wodociągowej na terenie Gminy i nie nakładała na nich żadnych opłat. Co więcej obowiązujące opłaty za dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków uwzględniają koszty związane z modernizacją i rozbudową sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, które to koszty ponoszą wszyscy mieszkańcy gminy.
Na koniec Prokurator podał, że uchwała Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 2 września 2022 r. nr XLIII/75/2022 w sprawie zatwierdzenia "Wieloletniego Planu" jest aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Normy zawarte pkt 5 "Wieloletniego Planu" mają charakter abstrakcyjny i generalny. Przede wszystkim adresaci tych norm (inwestorzy prowadzący na terenie gminy komercyjną działalność budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego) określeni są jedynie poprzez wskazanie ich cech, a nie poprzez wymienienie ich nazwy. Ponadto, dyspozycja normy określająca zachowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach (zawieraniu umów przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych) nie zaś w konkretnej, jednorazowej sytuacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Wieloletni plan został zaopiniowany, stosownie do art. 21 ust. 4a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków, przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku pismem z dnia 23 sierpnia 2022r. znak GD.RZT.4040.0P.2022.JM. Kompetencje organów gminy (rady gminy i wójta gminy) w zakresie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji przedsiębiorstwa sprowadzają się do sprawdzenia, czy spełnia on warunki wynikające z ustawy zaopatrzeniowej, a w szczególności czy jest zgodny ze studium, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz udzielonym przedsiębiorstwu zezwoleniem. Uchwała w sprawie zatwierdzenia planu nie jest aktem prawa miejscowego. Jej podjęcie przez radę gminy jest aktem zatwierdzenia planu, a nie formą jego kreacji. Zatwierdzony przez Radę Gminy Pruszcz Gdański Wieloletni Plan ma charakter programu działania, obowiązuje "wewnątrz" administracji i zawiera regulacje odnoszące się do przedsiębiorstwa. Treść planu nie konkretyzuje uprawnień i obowiązków podmiotów zewnętrznych.
Organ wskazuje, że w kwestii wpłat partycypacyjnych wypowiedział się dwukrotnie Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w indywidualnej interpretacji podatkowej, uznając, że przychód z tytułu wpłat partycypacyjnych jest przychodem podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym oraz że wniesioną opłatę partycypacyjną należy zaliczyć do kosztów uzyskania przychodów, a także uznania, że czynność otrzymania wpłaty partycypacyjnej podlega opodatkowaniu podatkiem VAT. Jeśli zatem źródło finansowania wymienione w uchwale jest legalne i zgodne z prawem to nie może naruszać w sposób istotny prawa, skutkującego wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego. Organ podnosi, że kwestionowana uchwała czyni zadość wszystkim wymogom formalnym.
Ponadto w sytuacji, kiedy nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług spółka odmawia wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci. Jeśli dany deweloper jest zainteresowany przyspieszeniem możliwości przyłączenia, strony podejmują rozmowy o możliwej partycypacji danego wnioskodawcy w rozwoju infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej w celu przyspieszenia jej rozbudowy w stosunku do aktualnych wieloletnich planów E. Sp. z o.o. opartych na możliwościach finansowych spółki i wyznaczaniu priorytetów w zakresie rozwoju sieci. Organ podaje, że w celu wyjścia naprzeciw oczekiwaniom inwestorów, zaproponowany został sposób partycypacji potwierdzony w zaskarżonej uchwale, przy czym celem jest równe traktowanie inwestorów, ale nie jest to model ani jedyny, ani narzucany inwestorom. Inwestor, w przypadku, gdy dowiaduje się, iż nie istnieją techniczne warunki przyłączenia, może czekać aż gmina lub jej spółka komunalna w ramach planów wieloletnich rozbuduje niezbędną infrastrukturę oraz doprowadzi sieci gminne do nowych terenów. Propozycja zawarcia umowy przejęcia urządzeń zawierająca ponadto zapisy o partycypacji w rozbudowie infrastruktury jest, jak podkreśla organ, fakultatywną propozycją współdziałania stron w celu przyspieszenia osiągnięcia wspólnego celu.
Na koniec organ wskazał, że opłata partycypacyjna nie stanowi opłaty za przyłączenie. W przypadku gdy istnieją warunki techniczne przyłączenia, czyli nie występuje przesłanka negatywna wydania warunków technicznych przyłączenia, takie warunki techniczne są wydawane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Podstawy prawne do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
W przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 2 września 2022 roku nr XLIII/75/2022 w sprawie zatwierdzenia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański na lata 2022-2025 będących w posiadaniu E. Sp. z o.o. w R. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowią przepisy art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem".
W myśl art. 21 ust. 2 ustawy, plan określa w szczególności:
1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach;
3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków;
4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach;
5) sposoby finansowania planowanych inwestycji.
Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 21 ust. 3 u.z.z.w.o.ś.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza czy spełnia on warunki określone w ust. 3 (art. 21 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przedstawia opinię w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, a także w zakresie wpływu planu na wysokość taryf, w terminie 14 dni od dnia otrzymania planu (art. 21 ust. 4a u.z.z.w.o.ś.). Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) - art. 21 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art. 21 ust. 6 u.z.z.w.o.ś.). Obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7 u.z.z.w.o.ś.).
Zdaniem składu orzekającego kontrolowana uchwała "Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański na lata 2022-2025 będących w posiadaniu E. sp. z o.o. w R." została wydana na podstawie delegacji ustawowej (por. art. 21 ustawy) i należy do kategorii aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, niebędących aktem prawa miejscowego, lecz - jak trafnie wskazuje się w doktrynie - aktem kierownictwa wewnętrznego, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 21 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. rada gminy jest władna uchwalić przedłożony jej, wieloletni planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jeśli spełnia on warunki określone art. 21 ust. 3 u.z.z.w.o.ś., albo odmówić jego uchwalenia, jeżeli warunków tych nie spełnia. Rada gminy nie ma natomiast kompetencji do władczej ingerencji w treść przedłożonego jej planu, w tym do wprowadzenia do niego zmian i uchwalenia go w tak zmienionym kształcie. Formalno-prawną przesłanką ważności planu jest zgodność ze studium, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zezwoleniem na prowadzenie działalności. Jak wynika z uzasadnienia załączonego do uchwały plan został przedłożony wójtowi w dniu 3 czerwca 2022 r. w celu sprawdzenia zgodności z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego E. Sp. z o. o. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wójt Gminy Pruszcz Gdański w dniu 9 sierpnia 2022 r. pismem znak: Gk.7032.19.2022.OŚ przekazał Wieloletni plan do zaopiniowania Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. znak GD.RZT.4030.OP.2022.JM. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zaopiniował przedmiotowy plan. Należy więc uznać, że organ wypełnił normę zawartą w art. 21 ust. 4a u.z.z.w.o.ś.
W skardze Prokurator zarzucił uchwale: niezgodne z prawem zobowiązanie inwestorów prowadzących na terenie gminy Pruszcz Gdański komercyjnej działalności budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego do uiszczenia dodatkowych opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci, za ich zmianę, aktualizację, odbiór przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej, a ponadto nieopublikowanie uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 2 września 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Zarzut naruszenia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych należy uznać za bezzasadny. Jak słusznie wskazuje organ "Wieloletni plan rozwoju jest wewnętrznym planem przedsiębiorstwa, a nie planem publicznym gminy. Ustawa stwierdza wyraźnie, że przedsiębiorstwo opracowuje plan – a nie projekt planu. Podjęcie uchwały przez radę gminy jest aktem zatwierdzenia planu, a nie formą jego kreacji. Dowodzi tego wyraźnie przepis ust. 6, wedle którego niepodjęcie uchwały przez zaniechanie nie podważa istnienia planu i jego ważności jako podstawy dla innych czynności przedsiębiorstwa" (J. Rotko [w:] P. Bojarski i in., Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 2.2. do art. 21, s. 209). Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu wieloletniego planu rozwoju i modernizacji nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g. Taka uchwała to akt kierownictwa wewnętrznego z elementami kontroli wstępnej. Należało więc uznać, że nie podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Co więcej, zawarcie przepisu w uchwale o jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby sprzeczne z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Jednocześnie zarzut naruszenia art. 19a ust. 10 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy również należy uznać za bezzasadny. W punkcie 5 wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w Gminie Pruszcz Gdański na lata 2022-2025 będących w posiadaniu E. Sp. z o.o. w R. zatytułowanym "Sposoby finansowania nakładów inwestycyjnych" zawarty został akapit o treści: "Kolejnym źródłem finansowania inwestycji jest partycypacja prywatnych inwestorów prowadzących na terenie Gminy Pruszcz Gdański komercyjną działalność budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego, w szacowanej kwocie 9 900 000 zł w formie umownych dopłat do kosztów rozbudowy urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez Spółkę, a niezbędnych do obsługi inwestycji realizowanych przez tych inwestorów".
Jak wynika ze skargi w pierwszej kolejności spółka dokonywała wyliczeń kosztów dokonywanego przyłączenia uwzględniającego powierzchnie użytkową nowo wybudowanych mieszkań przyjmując przelicznik w wysokości 120 zł/m2, a następnie zawierała z deweloperami umowy, w których znajdowały się klauzule o opłatach partycypacyjnych. Wskazane przez prokuraturę klauzule zawarte w umowach pomiędzy E. sp. z o. o. a inwestorami nie mają jednak swojego źródła w zapisach Wieloletniego planu, gdyż plan ten nie stanowi norm o charakterze generalno – abstrakcyjnym, a w jego treści zawarta jest jedynie informacja, że są one jedną z kategorii źródeł finansowania. Sama treści kwestionowanego zapisu nie sugeruje także, jakoby wydanie warunków przyłączenia do sieci czy przyłączenie do sieci zależało od poniesienia opłat w tym zapisie wskazanym. Kontrola legalności zawieranych umów w tej sprawie nie należy do kompetencji sądu administracyjnego.
Podsumowując, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i ani ona, ani zatwierdzony nią Wieloletni Plan, nie stanowią normatywnej podstawy żądania od Inwestorów tzw. wpłat partycypacyjnych. Jak wynika z art. 21 ust. 5 ustawy, rada gminy uchwala plan jeżeli spełnia on warunki określone w ust. 3, tj. pod warunkiem jego zgodności ze stadium, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W sprawie niniejszej podjęta uchwała przepisów powyższych nie narusza, co oznacza, że jest zgodna z prawem.
Końcowo wskazać należy, że w sytuacji, gdy spełnione są warunki wynikające z art. 15 ust. 4 ustawy, tj. spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie sieci do nieruchomości. Jeżeli mimo spełnienia tych przesłanek przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne uzależnia dokonanie przyłączenia nieruchomości do sieci od uiszczenia dodatkowych opłat o charakterze partycypacyjnym, to takie postępowanie należałoby uznać za sprzeczne z powyższym przepisem. Nie ma to jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, bo ani ona, ani zatwierdzony nią Wieloletni Plan, nie stanowią normatywnej podstawy do żądania takich opłat.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).