II SA/Gd 482/22

II SA/Gd 482/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 10 maja 2021 r. "P." Sp. z o.o., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") jako inwestora, na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska (wykonującego zadania starosty) o wydanie decyzji
o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa ulicy 008-KD82 wraz z przebudową ulicy 009-KD80 (oznaczenia wg MPZP 1125 Gdańsk Nowe Miasto Północ) w Gdańsku" realizowanego m.in. na działce nr [...] (obręb [...]), której użytkownikiem wieczystym są P. S.A. (dalej: "Skarżąca").
Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie Skarżąca pismem z 2 czerwca 2021 r. poinformowała Prezydenta, że nie zgadza się z treścią wniosku złożonego przez zarządcę drogi i wniosła o jego poprawienie przez inwestora zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za niezasadne Skarżąca uznała czasowe zajęcie działki nr [...], wskazując, że zgodnie z art. 12 pkt 2 specustawy drogowej działka ta - zajęta pod pas drogowy, powinna zostać przejęta przez inwestora za odszkodowaniem (art. 12 pkt 4 specustawy drogowej). Wskazano również, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) - dalej: "P.g.k.", uzyskanie zgody na prace geodezyjne jest niezbędne w każdym przypadku, również w przypadku podziału nieruchomości w celach uzyskania decyzji
o z.r.i.d. Mając to na uwadze wniesiono o złożenie ewentualnego projektu podziału nieruchomości będących w użytkowaniu Skarżącej, w celu jego uzgodnienia.
Decyzją z 20 lipca 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej: 1) zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa ulicy 008-KD82 wraz z przebudową ulicy 009-KD80 (oznaczenia wg MPZP 1125 Gdańsk Nowe Miasto Północ) w Gdańsku" realizowanej m.in. na działce nr [...],
2) zatwierdził na potrzeby tej inwestycji podział wymienionych w decyzji nieruchomości,
3) oznaczył nieruchomości według katastru nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, 4) oznaczył nieruchomości według katastru nieruchomości, na których na mocy decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4d specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, wygasa użytkowanie wieczyste, 5) zatwierdził na potrzeby inwestycji projekt budowlany p.n. "Budowa ulicy 008-KD82 wraz z przebudową ulicy 009-KD80 (oznaczenia wg MPZP 1125 Gdańsk Nowe Miasto Północ) w Gdańsku",
6) scharakteryzował inwestycję, 7) określił linie rozgraniczające teren, 8) określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z uwzględnieniem ich kategorii, 9) określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, 10) określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, 11) określił
m.in. warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, termin rozbiórek istniejących obiektów budowlanych, wymagania dotyczące nadzoru na budowie, 12) ustalił obowiązek budowy
i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu na działkach wyszczególnionych
w obrębie [...], [...]) ustalił obowiązek przebudowy istniejących innych dróg publicznych,
tj. drogi krajowej ul. Marynarki Polskiej, 13) określił ograniczenia w korzystaniu
z nieruchomości, 14) zezwolił na dokonanie budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowę istniejących dróg publicznych na działkach wymienionych w punktach 12 i 12a, 15) określił termin i tryb wydania nieruchomości,
16) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez Skarżącą Prezydent wskazał,
że docelowy status drogi wyznaczają linie rozgraniczające pasa drogowego ulic 008-KD82 i 009-KD80, które otrzymają kategorię dróg gminnych. Z budową tych dróg wiąże się konieczność przebudowy istniejącej drogi krajowej (budowa skrzyżowania projektowanych dróg z ul. Marynarki Polskiej) oraz budowa i przebudowa infrastruktury technicznej.
Organ pierwszej instancji podał, że z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] kwalifikuje się do gruntów zabudowanych oraz zurbanizowanych i stanowi tereny kolejowe (§ 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca
2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Ponadto, zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury Nr 14 z 18 września 2020 r., stanowi ona teren zamknięty (art. 4 ust. 2a P.g.k.). Wskazano, że na stronie internetowej Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, w zakładce drogi, znajduje się wykaz dróg krajowych, w skład których wchodzi ul. Marynarki Polskiej. Obecnie działka nr [...] użytkowana jest jako droga krajowa.
Prezydent wskazał, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o z.r.i.d., stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Zaznaczono, że w omawianym przypadku nie powstają nowe linie rozgraniczające terenu ul. Marynarki Polskiej, lecz następuje przebudowa części istniejącego pasa drogowego, w celu powiązania nowo projektowanych dróg gminnych
z innymi drogami publicznymi z uwzględnieniem ich kategorii. W związku z tym żądanie Skarżącej uznano za nieuprawnione, gdyż istniejące linie rozgraniczające terenu Marynarki Polskiej nie ulegają zmianie (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej).
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów specustawy drogowej, a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) - dalej: "u.d.p.". Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w części dotyczącej działki nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...]
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Skarżącej i w myśl decyzji Ministra Infrastruktury Nr 14 z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe stanowi teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez który przebiega linia kolejowa. Z uwagi na to działka nr [...] stanowi teren linii kolejowej, o którym mowa w art. 20a specustawy drogowej. W takiej sytuacji realizacja inwestycji drogowej przez tego rodzaju działkę powinna nastąpić w oparciu i na warunkach, o których mowa w art. 20a tej ustawy.
Zdaniem Skarżącej za dopuszczalne wydaje się ewentualny, dokonany za zgodą właściwego ministra, podział działki nr [...] i wydzielenie za zgodą ministra, tej części działki, która objęta jest liniami rozgraniczającymi teren. W takiej sytuacji, na mocy specustawy drogowej, przysługujące Skarżącej do działki nr [...] prawo użytkowania wieczystego wygaśnie. Pozostawałoby to w zgodzie z u.d.p., z której wynika, ze drogi publiczne nie mogą być obciążone prawem użytkowania wieczystego.
Wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 3 P.g.k. na terenach zamkniętych prace geodezyjne mogą być wykonywane tylko przez wykonawców działających na zlecenie organów, które wydały decyzję o zamknięciu terenu lub za ich zgodą. Tym samym, podział działki stanowiącej teren zamknięty, przeprowadzany także w ramach postępowania
w sprawie wydania decyzji o z.r.i.d., wymaga uprzedniego uzyskania ww. zgody.
Podsumowując zarzucono, że organ pierwszej instancji nie zastosował żadnej
z ww. podstaw i rozwiązań prawnych. Podkreślono, że ustalając obowiązek przebudowy innych dróg na działce nr [...] Prezydent dopuścił jednocześnie budowę przejazdu tramwajowego, sygnalizacji świetlnej i oświetlenia drogowego. A zatem, w ramach planowanej inwestycji nie nastąpi jedynie przebudowa części istniejącego pasa drogowego, ale także budowa nowych obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem
i obsługą ruchu drogowego.
Decyzją z 1 kwietnia 2022 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł merytorycznie doprecyzowując zapisy punktów 12a i 15 decyzji organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in. na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie przepisów specustawy drogowej podkreślając, że szczególna rola tej ustawy oraz jej cel powodują, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora we wniosku
o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w odniesieniu do działki nr [...] (stanowiącej teren linii kolejowej) art. 20a specustawy drogowej Wojewoda wskazał,
że zgodnie z tą regulacją w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że specustawa drogowa nie definiuje pojęcia "terenów linii kolejowej", stąd, kierując się regułami wykładni systemowej, odwołał się do definicji pojęcia "linii kolejowej" zawartego w ustawie kompleksowo regulującej kwestie związane z infrastrukturą kolejową i ruchem kolejowym, czyli do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1984 ze zm.) - dalej: "u.t.k.".
W ustawie tej pod pojęciem linii kolejowej rozumie się wyznaczoną przez zarządcę infrastruktury drogę kolejową przystosowaną do prowadzenia ruchu pociągów (art. 4 pkt 2). Droga kolejowa to z kolei tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do u.t.k., o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (art. 4 pkt 1a).
Wojewoda wskazał, że definicja linii kolejowej została zmieniona ustawą z dnia
16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1923). Przed tą nowelizacją linia kolejowa definiowana była jako droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Odwołując się do uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej organ odwoławczy podał, że definicja linii kolejowej została poprawiona. O tym, czy droga kolejowa jest linią kolejową, decyduje zarządca infrastruktury. Warunkiem koniecznym uznania drogi kolejowej za linię kolejową jest jej przystosowanie do prowadzenia ruchu pociągów.
Z powyższego Wojewoda wywiódł, że droga kolejowa może być linią kolejową.
O tym, czy droga kolejowa jest linią kolejową, decyduje zarządcą infrastruktury, który nadaje jej ten status i go znosi (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.k.).
Odwołując się do poglądów doktryny organ odwoławczy podniósł, że pojęcie drogi kolejowej stanowi fundament ustalenia treści definicji legalnych takich terminów, jak "linia kolejowa", a w rezultacie niemal wszystkich pojęć zawartych w treści słowniczka ustawowego z art. 4 u.t.k.
Wojewoda wskazał następnie, jakie elementy, zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.t.k., wchodzą w skład infrastruktury kolejowej, wskazując że działka nr [...], chociaż stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Skarżącej, nie stanowi terenu linii kolejowej, a zatem nie może podlegać nieodpłatnemu zajęciu na czas realizacji inwestycji na podstawie
art. 20a ust. 1 specustawy drogowej.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego podziału działki nr [...] i wydzielenia, za zgodą właściwego ministra, tej części działki, która jest objęta liniami rozgraniczającymi teren, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor we wniosku o wydanie decyzji o z.r.i.d.,
w zakresie dotyczącym podstawy prawnej zajęcia części ww. nieruchomości wniósł - na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej - o określenie obowiązku przebudowy innej drogi publicznej na części działki nr [...], stanowiącej drogę krajową
ul. Marynarki. Polskiej, o ograniczenie w korzystaniu z ww. nieruchomości dla realizacji ww. obowiązku, jak również o zezwolenie na jego wykonanie. A zatem, obecnie brak jest konieczności i zasadności dokonania podziału ww. działki. Podkreślono, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie
w szczególności przepisów specustawy drogowej, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", a także u.d.p. - poprzez zezwolenie na wykonanie obowiązku przebudowy innych dróg publicznych,
tj. drogi krajowej ul. Marynarki Polskiej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta z 20 lipca 2021 r. ustalającej obowiązek przebudowy innych dróg publicznych, tj. drogi krajowej ul. Marynarki Polskiej na działce nr [...] znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Skarżącej. Zarzucono, że organ wydał ww. rozstrzygnięcie pomimo braku tytułu prawnego do zajęcia działki nr [...] w celu realizacji wyżej wymienionego obowiązku. Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr [...] stanowi teren inwestycji
i znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Przez działkę tę przebiega
ul. Marynarki Polskiej, ale jednocześnie działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym Skarżącej. W związku z tym Skarżącej przysługuje prawo do korzystania z tej działki
z wyłączeniem osób trzecich oraz prawo do rozporządzania nią. Jako użytkownikowi wieczystemu Skarżącej przysługuje zatem również prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Dysponowanie tym uprawnieniem jest, w świetle Prawa budowlanego, niezbędnym warunkiem, jaki inwestor musi spełnić, aby udzielono mu pozwolenia na budowę. Jest to istotne również w kontekście specustawy drogowej.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w sprawach dotyczących z.r.i.d. nieuregulowanych
w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, z którego wynika (art. 35 ust. 4), że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz
art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ jest zobowiązany zezwolić na realizacje inwestycji. Tym samym niezbędną przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę, o której mowa we wskazanej regulacji, jest dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie w odniesieniu do działki nr [...] takiego tytułu brak. W związku z tym organ wydał ww. rozstrzygnięcie pomimo braku tytułu prawnego do zajęcia działki nr [...] w celu realizacji przewidzianego w decyzji obowiązku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 1 kwietnia 2022 r., którą organ ten uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 20 lipca 2021 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "Budowa ulicy 008-KD82 wraz z przebudową ulicy 009-KD80 (oznaczenia wg MPZP 1125 Gdańsk Nowe Miasto Północ) w Gdańsku" realizowanej m.in. na działce nr [...] (obręb [...]), której użytkownikiem wieczystym jest Skarżąca.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy specustawy drogowej, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach
(art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce. Celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy miało poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy ich bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych" odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyroki WSA w Gdańsku: z 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 54/21 i z 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 831/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ww. ustawy wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń
w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.
Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydawana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż - jak wynika
z art. 11e tej ustawy - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami)
z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o z.r.i.d., określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to
z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.
A zatem, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie z.r.i.d. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne
i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 711/20, wyrok NSA
z 28 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 93/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 228/21, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt
VII SA/Wa 866/19, wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 41/19, wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 988/18).
W judykaturze wskazuje się również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym, doznając
w określonych sytuacjach ograniczeń. Konstytucja RP dopuszcza je w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko
w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności
i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31
ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej.
W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się m.in. potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3586/19).
Z poczynionych dotychczas rozważań wynika, że chociaż postępowanie w sprawie z.r.i.d. toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany, to organ ten jest uprawniony do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo przysługujące do nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy drogowej nie zwalnia organów od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności decyzji organów obu instancji nie wykazała naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie stwierdzono również naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że inwestycja drogowa, na której realizację zezwolono
w decyzji Prezydenta z 20 lipca 2021 r., służy celowi publicznemu. Inwestycja ta obejmuje budowę ulicy 008-KD82 oraz przebudowę ulicy 009-KD80 (oznaczenia wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1125 Gdańsk Nowe Miasto Północ) w obszarze ulicy Marynarki Polskiej w Gdańsku. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce, w tym znajdujących się w granicach miast,
i w rezultacie poprawa infrastruktury drogowej (w tym infrastruktury podziemnej), leży
w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny. Należy zwrócić uwagę, że z decyzji z 20 lipca 2021 r. wynika, iż w odniesieniu do działki nr [..] planowana inwestycja drogowa będzie polegała na budowie i przebudowie sieci uzbrojenia terenu.
Inwestycja liniowa przebiega najczęściej przez wiele nieruchomości, dlatego też specyfika specustawy drogowej polega m.in. na tym, że połączono odrębne procedury
i rozstrzygnięcia administracyjne w jedno postępowanie zakończone wydaniem decyzji
o z.r.i.d. W rozstrzygnięciu tym organ stwarza podstawę prawną rozpoczęcia prac budowlanych dotyczących inwestycji Realizacja inwestycji liniowej może wiązać się
z ingerencją w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak automatycznie, że taka decyzja o z.r.i.d. jest wadliwa. Utrudnienia te uzasadnia mianowicie cel założony przy realizacji inwestycji drogowej. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych w celu ochrony środowiska.
Poza powyższymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z przepisów zawartych w wymienionych ustawach, pozostają natomiast zarzuty wyrażające oczekiwania i postulaty co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami, czy też - jak w sprawie niniejszej - oczekiwanie przejęcia będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżącej nieruchomości za odpowiednim odszkodowaniem. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji
w zakresie dróg użytku publicznego.
W ocenie Sądu główne argumenty podniesione w skardze, a wcześniej
w odwołaniu i piśmie Skarżącej z 2 czerwca 2021 r., pomijają przedstawione cele omawianej regulacji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę, że to z przepisów specustawy drogowej wynika, iż o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z punktu widzenia inwestycji, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych decyduje inwestor. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza,
że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia, oraz czy przedłożony projekt jest zgodny ze specustawą drogową i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych
w obowiązujących przepisach.
W ślad za orzekającymi w sprawie organami należy powtórzyć, że na skutek wydania w niniejszej sprawie decyzji o z.r.i.d. nie powstają nowe linie rozgraniczające teren ul. Marynarki Polskiej, a jedynie następuje przebudowa części tej ulicy, w celu lepszego skomunikowania jej z innymi drogami publicznym. Oznacza to, że w rzeczywistości nie powstaje nowe połączenie drogowe, ale modyfikacjom ulega już istniejące. Nie ma wobec tego zastosowania do nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżącej art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej.
W odniesieniu do sugerowanego przez Skarżącą podziału nieruchomości (który to podział wymagałby zgody właściwego ministra) należy zwrócić uwagę, że jedynie
w sytuacji, kiedy działka jest dopiero wydzielana pod drogę publiczną dochodzi do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego zgodnie ze specustawą drogową. Natomiast w sytuacji, kiedy droga już istnieje na takim gruncie (co ma miejsce w niniejszej sprawie) nie ma podstaw dla dokonywania takiego podziału.
Odnosząc się z kolei do zarzucanego przez Skarżącą naruszenia art. 13 ust. 3 P.g.k. należy powtórzyć, że specustawa drogowa stanowi szczególną regulację, umożliwiającą uproszczenie procedur związanych z realizacją inwestycji celu publicznego. Powoduje to, że wpisane jest w nią również zwolnienie z niektórych obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też wprowadzenie w ich miejsce własnych uregulowań. Taką szczególną regulacją jest m.in. art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, zgodnie z którym w zakresie linii kolejowych do wniosku o wydanie decyzji
o z.r.i.d. wymagane jest dołączenie opinii zarządcy infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie opinia taka została wydana (pismo P. S.A. z 5 sierpnia 2020 r., k. 7 teczki nr 1 akt administracyjnych) i z uwagi na niewykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych na terenie działki nr [...] opinię tę należy uznać za wystarczającą. Zwłaszcza w kontekście art. 11d ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie
z którym wydane opinie "zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami".
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że uzyskano wszystkie wymagane prawem opinie zastępujące zgody i pozwolenia.
Z uwagi na brak dokonywania zmian w liniach rozgraniczających na działce nr [...] nie można wymagać, aby inwestor przedstawiał również te, które nie są wymagane
w danym momencie. Nie ma podstawy prawnej, aby wymagać od inwestora takiego działania (zob. M. Wolanin, Komentarz do art. 11f [w:] M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2021).
Należy powtórzyć, że w ramach realizowanej inwestycji nie powstają nowe linie rozgraniczające. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że podziały nieruchomości
i dokonane wywłaszczenia dotyczyły wyłącznie działek położonych w obrębie [...]. Będąca w użytkowaniu wieczystym Skarżącej działka nr [...] (położona w obrębie [..]) nie została objęta tymi zmianami przewidziany w decyzji o z.r.i.d.
Końcowo należy ponownie wskazać na charakter specustawy drogowej, który determinuje kształt rozwiązań proceduralnych przyjętych w związku z realizacją inwestycji drogowych. Z uwagi na doniosłość prawną skutków osiąganych w trybach przeprowadzanych w oparciu o tę ustawę, tj. realizację celu publicznego i zaspokojenie potrzeb zbiorowości w zakresie komunikacji i bezpieczeństwa przemieszczania się, dozwolone są pewne proporcjonalne odstępstwa od ogólnie przyjętych reguł, które przejawiają się również w dopuszczeniu uproszczonych procedur działania.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]