II SA/Gd 480/21

II SA/Gd 480/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
I OSK 1900/22 - Wyrok NSA z 2023-03-21
II OSK 1900/22 - Wyrok NSA z 2023-12-20
II SAB/Gd 59/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-07-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi U. Ż. i B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
U. Ż. i B. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [..], która uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2015 r., nr [..], i nakazano B. i A. P. oraz U. i B. Ż., współwłaścicielom budynku mieszkalno - usługowego, położonego na działce nr [..] przy ul. G. w U., demontaż sześciu okien, usytuowanych w ścianie budynku od strony działki nr [..], a następnie zamurowanie powstałych po demontażu otworów wyrobem budowlanym spełniającym wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 232 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził, na wniosek J. i B. W. z dnia 20 sierpnia 2012 r., postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworów okiennych i zamontowaniem w nich stolarki okiennej w budynku mieszkalno – usługowym położonym na działce nr [..], usytuowanym na granicy z działką nr [..] w U.
Powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że właścicielami działki nr [..] są J. i B. W., a współwłaścicielami działki nr [..] są B. i A.P. oraz B. Ż. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2014 r. stwierdzono, że na działce nr [..] istnieje budynek dwukondygnacyjny o konstrukcji murowanej, który wzniesiony został przy granicy z działką nr [..]. Obiekt ten stanowi budynek mieszkalno – usługowy i został wybudowany w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w z dnia 26 czerwca 1973 r., udzielającą J. Ż. pozwolenia na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu budynku – stołówki (fundamenty i ściany parteru). Następnie, decyzją z dnia 15 marca 1975 r. Naczelnik Powiatu zatwierdził plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu działki budowlanej i budynku mieszkalno - usługowego przy ul. G. w U. Aktualnie pierwsza kondygnacja o funkcji usługowej jest własnością B. i A. P., a druga kondygnacja o funkcji mieszkalnej jest własnością B. Ż. Budynek ten na ścianie od strony działki nr [..] posiada otwory okienne w ilości po 3 sztuki na każdej z kondygnacji. Organ ustalił, że decyzją z dnia 23 sierpnia 1989 r. odmówiono B. Ż. zatwierdzenia projektu zabudowy tarasu przy granicy z sąsiednią działką z uwagi na niezgodność z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania oś. D., który określał m.in. linię zabudowy oraz wskazywał na zabudowę sąsiedniej działki budynkiem mieszkalnym jako zabudowę bliźniaczą. W decyzji tej odniesiono się również do przeprowadzonej wizji lokalnej i analizy materiałów źródłowych i na ich podstawie stwierdzono, że inwestor realizując budowę przedmiotowego budynku, w oparciu o decyzję Urzędu Powiatowego z dnia 15 marca 1975 r. odstąpił od warunków zatwierdzonej dokumentacji budowlanej poprzez samowolne wykonanie okna w pokoju (przyległym do tarasu) na granicy z sąsiednią działką, co w rezultacie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej działki. Decyzją tą odmówiono zatwierdzenia przedłożonego projektu również z uwagi na schody ażurowe biegnące poza ustaloną w miejscowym planie linia zabudowy.
W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez organ uzyskano kopię rysunków budowlanych: rzut przyziemia – koncepcja technologiczna "Adaptacja i rozbudowa pomieszczenia stołówki sezonowej dla 200 konsumentów w U., ul. G. wykonanej dla inwestora J. Ż." z pieczątką Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 17 stycznia 1975 r., z której wynika, że w poziomie przyziemia od strony działki Państwa W. brak jest zaprojektowanych okien, a w pomieszczeniu zmywalni od strony działki państwa W. zaprojektowano prawdopodobnie ścianę z pustaków szklanych; rzut dachu, przekrój I-I oraz rzut piętra, przyziemia – które to rysunki, jak wskazał, nie zawierają opisu czego dotyczą i kto jest ich autorem, nie zawierają też daty wykonania ani pieczątek służbowych i dlatego też nie mogą zostać uznane za załączniki do pozwolenia na budowę z 1975 r., jak również dlatego, że uwidoczniono na nich zabudowę tarasu, na którą inwestor uzyskał pozwolenie dopiero w 2000 r. i to pod warunkiem realizowania zabudowy w odległości 3,30 m od granicy z sąsiednią działką nr [..].
W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 23 lutego 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał B. P., A. P. i B. Ż. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanych okien i wykonać ścianę pełną od strony działki nr [..] w budynku mieszkalno – usługowym położonym na działce nr [..] w U.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe rozstrzygnięcie i nakazał B. i A.P. oraz B.Ż., współwłaścicielom budynku mieszkalno - usługowego położonego na działce nr [..] przy ul. G. w U., dokonać demontażu sześciu okien, usytuowanych w ścianie budynku od strony działki nr [..], a następnie zamurować powstałe po demontażu otwory wyrobem budowlanym spełniającym wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego określone w § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.
Wyrokiem z 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 450/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Na rozprawie bowiem uczestnik postępowania A. P. ujawnił zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego, które wskazywało na udzielenie pozwolenia na użytkowanie z 14 listopada 1984 r., nr [..], prawdopodobnie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Ponadto, uczestnik postepowania przedłożył kserokopię części graficznej planu zagospodarowania obejmującego przedmiotową działkę. Ujawnienie się w sprawie nowych dowodów wymagało ich analizy pod kątem wpływu na dotychczasowe ustalenia. Sąd wskazał, że pomimo gromadzenia dowodów z dużą starannością, to treść wskazanych nowych dokumentów może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy pozyskał dokumenty przedłożone przez A. P. na rozprawie przed sądem administracyjnym oraz jego wyjaśnienia, a także informacje i dokumenty ze Starostwa Powiatowego oraz z Urzędu Miasta U.
W konsekwencji, decyzją z 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2015 r. i nakazał B. P., A. P. i B. Ż. demontaż 6 okien usytuowanych w ścianie budynku od strony działki nr [..] a następnie zamurowanie powstałych po demontażu otworów odpowiednim wyrobem budowlanym.
Zdaniem organu, w świetle zebranych dodatkowo dokumentów, szczególnie miejscowego planu szczegółowego miasta U. zagospodarowania przestrzennego osiedla "D.", inwestor na działce nr [..] nie mógł zyskać akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej na lokalizację okna lub okien w ścianie budynku na granicy działki przy założeniu legalnego wykonania takich robót budowlanych (niezależnie od faktu, czy na sąsiedniej działce realizowana będzie zabudowa bliźniacza). Ponadto, nie udało się odnaleźć jakichkolwiek dokumentów dotyczących odbioru budynku. Analizując przedłożoną przez A. P. kserokopię zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego informującego, że dla nieruchomości miejskiej położonej w U. przy ul. J. K. nr [..] do działki gruntu w użytkowaniu wieczystym dopisano stanowiący odrębną nieruchomość budynek o kubaturze 1260 m2, na podstawie opisu i mapy oraz pozwolenia na użytkowanie budynku Urzędu Miejskiego z 14 listopada 1984 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie dokonano odbioru nie tylko całego budynku, lecz nie odebrano żadnej z jego części, która mogłaby mieć w ścianie na granicy wykonane okna (ściana stołówki na granicy nie miała okien, również obecnie na tym fragmencie ściany budynku brak jest okien). Okna zlokalizowano bowiem w tych częściach budynku, które jak powyżej wskazano, w momencie odbioru nie zostały jeszcze wykonane (tj. w poziomie przyziemia - w ścianie zaplecza na granicy działki, a w poziomie piętra - w ścianie na granicy działki nad zapleczem). Organ uznał więc, że w dacie odbioru przyjęto do użytkowania jedynie pomieszczenie stołówki w przyziemiu budynku ze ścianą na granicy bez okien, inne części budynku jeszcze nie istniały (były częściowo w budowie).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że twierdzenia A. P., jakoby okna w ścianie przedmiotowego budynku na granicy z działką nr [..] były już zaprojektowane i zaakceptowane "od początku" (zatwierdzone decyzją w 1975 r.), nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Brak jest bowiem dowodów, aby wydano wtedy decyzję zatwierdzającą projekt techniczny budynku. Zdaniem organu, okna usytuowane w ścianie na granicy z działką nr [..] zostały wykonane po odbiorze, tj. po 1984 r. Ponadto, bezsporne jest, że nowy inwestor – A. P., podejmował starania, aby "zmodernizować" realizowaną inwestycję pod kątem dostosowania jej do wymagań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie organu odwoławczego, powyższe działania wskazują, że inwestor w kolejnych etapach budowy zamierzał wprowadzić m.in. doświetlenie oknami wnętrza budynku na działce nr [..] w przyziemiu i piętrze w ścianie budynku na granicy z działką [..], aby spełnić wymagania sanepidu.
Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że sporne okna powstały w warunkach samowoli budowlanej, zatem słusznie organ I instancji wszczął postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wykazano, że 6 otworów okiennych (3 szt. w przyziemiu oraz 3 szt. na piętrze) zrealizowano z naruszeniem przepisów obowiązujących zarówno w dacie budowy, jak również aktualnie obowiązujących. Organ nie znalazł możliwości zalegalizowana istniejących na granicy działek otworów okiennych. Uznał, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodności z przepisami może nastąpić jedynie poprzez wydanie decyzji nakazującej likwidację okien i wypełnienie otworów okiennych.
Na skutek rozpoznania skarg U. Ż. i B. Ż. oraz B. P. i A. P., wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 56/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy w sposób wadliwy pominął U. Ż., jako współwłaścicielkę nieruchomości od 10 lipca 2018 r., nie zawiadamiając jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz kierując sformułowany w decyzji nakaz tylko do niektórych współwłaścicieli, co czyni przeprowadzone przed organem odwoławczym postępowanie oraz wydaną decyzję – z tego powodu wadliwymi. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie zapoznać pominiętą stronę z zebranym materiałem dowodowym, umożliwić jej ustosunkowanie się do niego, rozważyć ewentualne przedstawione przez nią stanowisko pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów, w tym także rozważyć skierowanie również do niej sformułowanego nakazu, jeśli uzna to za uzasadnione okolicznościami sprawy.
Poza tym, Sąd dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że postępowanie dotyczyło realizacji robót polegających na wstawieniu okien w ścianę budynku usytuowaną na granicy działki. Sporna ściana, jest częścią budynku położonego w U. przy ul. G., na działce nr [..]. Jest to budynek dwukondygnacyjny, a od strony sąsiedniej działki nr [..] na każdej z dwóch kondygnacji znajdują się po trzy sporne okna. Budynek ten został posadowiony na wymienionej działce na mocy decyzji Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 26 czerwca 1973 r. wydanej na wniosek J. Ż. Z kolei decyzją 15 marca 1975 r. Naczelnik Powiatu zatwierdził plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu działki budowlanej i budynku mieszkalno-usługowego wraz ze szkicem koncepcji technologicznej zatytułowanym "Adaptacja i rozbudowa pomieszczeń stołówki sezonowej dla 200 konsumentów", który był zgodny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzonym planem ogólnym miasta U. W związku z tym Sąd przeanalizował ówcześnie obowiązujące przepisy budowlane i techniczno-budowlane i stwierdził, że z żadnego z nich nie wynikała (i do dziś nie wynika) co do zasady możliwość postawienia ściany budynku na granicy działki, a tym bardziej – wstawienia okien w ścianę budynku usytuowaną na granicy z działką sąsiednią. Także dostępna treść miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "D." pozwala na akceptację wniosku organów administracji o dopuszczalności posadowienia spornego budynku w granicy z działką nr [..], skoro plan przewidywał zabudowę bliźniaczą. Jednak, nie oznacza to dopuszczalności posadowienia w ścianie na granicy z działką sąsiednią okien, tym bardziej w sytuacji, gdy było to jednoznacznie sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami technicznymi. Sąd zgodził się przy tym, że o ile miejscowe plany szczególne określały zasady kształtowania zabudowy, w tym lokalizację budynków w stosunku do granic działek, to mimo to nie określały one elementów związanych ze szczegółową, techniczną stroną zabudowy, w tym kwestii otworów okiennych w budynkach, które z kolei podlegały przepisom techniczno – budowlanym (warunkom technicznym).
Reasumując Sąd stwierdził, że w braku dokumentacji, która jasno potwierdzałaby legalność wybudowania budynku, którego jedna ze ścian znajduje się w granicy z działką sąsiednią i są w niej otwory okienne, tj. decyzji zatwierdzającej projekt techniczny budynku, czy też decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku, stanowisko skarżących, że sporne okna były zaprojektowane i zaakceptowane już w 1975 r. nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie ma bowiem dowodów na to, że w 1975 r. zatwierdzono projekt techniczny tego budynku, co prowadzi do wniosku, że należało go realizować w sposób zgodny z warunkami technicznymi, a te nie przewidywały możliwości realizacji otworów okiennych w ścianie na granicy z działką sąsiednią. Podobnie, w ocenie Sądu, prawidłowo organ ustalił, że w 1984 r. zrealizowano i odebrano jedynie część budynku – tj. część z planowaną stołówką w przyziemiu z pełną ścianą na granicy działki. Natomiast jak wynika z zebranych dokumentów, w budowie pozostawało w przyziemiu zaplecze oraz piętro, zatem te części budynku, w których później wykonano sporne okna w ścianie na granicy z działką nr [..].
Końcowo Sąd ocenił, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niepełny ze względu na upływ czasu, jednakże organy wyczerpały inicjatywę dowodową w zakresie pozyskania wszelkich możliwych dokumentów, mogących mieć znaczenie w sprawie, w tym – stosownie do wytycznych wyroku tutejszego Sądu z 22 czerwca 2016 r., dopuściły dokumenty przedstawione przez skarżącego A. P. na rozprawie przed tym Sądem i cały ten materiał dowodowy oceniły w sposób spójny i logiczny, przedstawiając argumentację świadczącą o samowolnym wykonaniu spornych okien po roku 1985.
Ponownie rozpoznając sprawę na skutek ww. wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniami z 15 stycznia 2021 r. i 27 stycznia 2021 r. poinformował strony, w tym U. Ż., że przed podjęciem rozstrzygnięcia istnieje możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego. W związku z tym stanowisko w sprawie zajęli małżonkowie Ż., jak również pełnomocnik małżonków W., który przedłożył kopię decyzji Urzędu Miasta i Gminy nr [..] datowanej na dzień 23 marca 1989 r. oraz pismo W. G. z 15 maja 1972 r. i oświadczenie Pani L. G. z 26 kwietnia 2019 r., poprzednich właścicielki działki nr [..].
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2015 r. i nakazał B. i A. P. oraz U. i B. Ż. demontaż sześciu okien, usytuowanych w ścianie budynku od strony działki nr [..], a następnie zamurowanie powstałych po demontażu otworów wyrobem budowlanym spełniającym wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.
W uzasadnieniu organ wskazał, że jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., II SA/Gd 56/20, gdzie przesądzono, że w sprawie doszło do niezgodnego z warunkami technicznymi wstawienia okien w warunkach samowoli budowlanej, a roboty te zostały zakończone i w efekcie naruszają § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego należało nakazać demontaż nielegalnych otworów okiennych i odpowiednie zamurowanie powstałych otworów. W związku z tym stanowisko organu I instancji, że nie mogą pozostać istniejące otwory okienne od strony działki nr [..] w budynku na działce nr [..] w U. – jest prawidłowe. Jedynie ze względu na to, że orzeczony nakaz zamurowania okien i wykonania ściany pełnej jest nieprecyzyjny, konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej.
W skardze do sądu U. Ż. i B. Ż. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu budynku i faktu istnienia okien na granicy działek zatwierdzonych przez Urząd Miejski dokumentami złożonymi przez strony niniejszego postępowania B. i A. P. w postaci: inwentaryzacji z listopada 1984, koncepcji rozbudowy ze stycznia 1985, projektu technicznego z pozwoleniem na budowę z marca 1985 r., które wskazują, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej,
2. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy ze złożonych do akt sprawy ww. dokumentów przez B. i A. P. wynika, że otwory okienne i zamontowane okna zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną.
W uzasadnieniu wskazano, że wskazane wyżej, zatwierdzone przez Urząd, dokumenty ukazują, że okna na parterze i piętrze były ujęte w dokumentach budowlanych. W koncepcji rozbudowy ze stycznia 1985 r, wyraźnie na rysunkach kondygnacji parteru i piętra oznaczono ściany istniejące z oknami i projektowane. Pozwala to jednoznacznie ustalić że otwory okienne znajdowały się w części istniejącej. Projektowanie i budowanie piętra w tamtym czasie bez okien w pomieszczeniach pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. Wprawdzie Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20 w opisie stanu faktycznego wymienił te dokumenty, ale nie dokonał ich szczegółowej analizy w pozostałej części uzasadnienia, stąd konieczność ich ponownego rozważenia. Ponadto, Sąd w tym orzeczeniu wskazał, że niewątpliwie materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niepełny ze względu na upływ czasu.
Odnosząc się z kolei do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania osiedla "[..]" z 1979 r. skarżący wskazali, że w planie tym budynek z ich lokalem jest zaznaczony jako istniejący, a możliwość dobudowy bliźniaczej ustalono od frontu budynku na głębokość 10 m w głąb działki uwzględniając w ten sposób fakt istnienia okien w ścianie na granicy. Sporne okna znajdują się dalej niż 10 m w głąb działki. W związku z tym, plan ten zakładał ówcześnie zabudowę bliźniaczą i uwzględniał miejsca, w których zabudowa już istniała. Pomimo, że nie przewidywał posadowienia okien na granicy z sąsiednimi działkami, to także należy podkreślić, że tego nie zakazywał, a zatem strony nie mogą być karane nakazaniem zamurowania otworów okiennych.
Według skarżących, odbiór budynku nastąpił w 1980 r. i nie zostałby odebrany, gdyby był wybudowany niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami.
Wskazano też, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Ewentualna więc decyzja nakazująca zamurowanie okien doprowadzi do zmiany ładnej nieruchomości w niejako ciemny bunkier, gdyż od strony zachodniej lokal skarżących jest całkowicie zacieniony przez czterokondygnacyjny budynek usługowy. Nadto podkreślono, że nakazanie zamurowania okien jest możliwe jedynie ze względów bezpieczeństwa pożarowego, a w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.
Końcowo, w odniesieniu do kwestii braku dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę budynku skarżący wskazali, że nawet w przypadku uznania, że brak jest dokumentów z udzielenia właścicielowi działki pozwolenia na budowę, w szczególności planu sytuacyjnego działki będącego załącznikiem do tego pozwolenia na budowę, nie daje to podstawy do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. Niedopuszczalność domniemywania niezgodności wspomnianego usytuowania budynku z otworami okiennymi z pozwoleniem na budowę, a także obciążania inwestorów skutkami niezachowania pozwolenia na budowę wynika stąd, że obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a więc również pozwolenia na budowę, został wprowadzony dopiero Prawem budowlanym z 1994 r. We wcześniejszym stanie prawnym przepisy zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, a organy wydające pozwolenia budowlane były zobligowane do przechowywania dokumentów tylko przez 5 lat. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2021 r., na mocy której B. P. i A.P. oraz U. Ż.i B.Ż. zostali zobowiązani do demontażu sześciu okien, usytuowanych w ścianie budynku mieszkalno - usługowego, położonego na działce nr [..] przy ul. G. w U., znajdującej się od strony działki nr [..], a następnie zamurowania powstałych po demontażu otworów wyrobem budowlanym spełniającym wymagania jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie zdołały tej oceny podważyć.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 56/20, którym uchylono poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2018 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r, poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W konsekwencji, zarówno organ odwoławczy, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, oraz sąd administracyjny kontrolujący legalności efektów działań jurysdykcyjnych tego organu, zobowiązani byli do uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20. Oznacza to, że sąd aktualnie orzekający w niniejszej sprawie po pierwsze, winien był ocenić działania organu odwoławczego w aspekcie ich zgodności z wytycznymi sądu, a po drugie nie mógł ocenić odmiennie zagadnień, które były przedmiotem rozważań sądu we wskazanej sprawie. Prawomocnie przesądzone kwestie wyznaczyły bowiem zarówno kierunek orzekania organu odwoławczego, jak też zdeterminowały zakres kontroli prowadzonej przez sąd.
Ponownie rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji wojewódzki organ nadzoru budowlanego uwzględnił wytyczne sądu i zweryfikował stronę podmiotową zobowiązania ustalając, że współwłaścicielem działki nr [..] w U., oprócz B. P., A.P. i B. Ż., jest również U. Ż., czemu dano wyraz w sentencji zaskarżonej decyzji formułując zmodyfikowany obowiązek. W przypadku, gdy przedmiot własności podlegający czynnościom naprawczym stanowi współwłasność, wówczas obowiązek winien być solidarnie nałożony na wszystkich współwłaścicieli. Stan własności działki nr [..] został przez organ odwoławczy zbadany i potwierdza prawidłowość kręgu adresatów obowiązków naprawczych. W tym zakresie organ odwoławczy, przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20 i wydał rozstrzygniecie odzwierciedlające stan własności, zgodne z dyspozycją art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.
Pozostałe kwestie, mające zasadniczy wpływ na wynik postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zostały przez sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20 wiążąco przesądzone. Żadna ze stron powyższych ustaleń i wniosków nie kwestionowała. W tej sytuacji ani organ odwoławczy ani sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł odstąpić od poczynionych we wskazanym wyroku ocen faktycznych i prawnych.
We wskazanym wyroku sąd ocenił jako prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i podjęcie rozstrzygnięcia zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż okien usytuowanych w ścianie budynku położonego na działce nr [..] na granicy z działką nr [..]. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do sformułowania ostatecznych twierdzeń odnośnie nielegalności usytuowanych w ścianie granicznej okien. W tym zakresie, wbrew zarzutom skargi, sąd uwzględnił wszelkie dostępne dokumenty związane z realizacją zabudowy na działce nr [..], w tym dokumenty wskazane w skardze, które były dostępne organom i sądowi już na wcześniejszych etapach postępowania.
Przede wszystkim w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 26 czerwca 1973 r. udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - budynku stołówki (fundamenty i ściany parteru) oraz decyzję Naczelnika Powiatu z 15 marca 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu działki budowlanej i budynku mieszkalno-usługowego wraz ze szkicem koncepcji technologicznej zatytułowanym "Adaptacja i rozbudowa pomieszczeń stołówki sezonowej dla 200 konsumentów", sąd doszedł do przekonania, że dokumentacja ta nie dostarcza informacji odnośnie szczegółowych parametrów technicznych projektowanego budynku, w tym w szczególności nie ma projektu, który wskazywałby na dopuszczenie okien w ścianie usytuowanej na granicy z działką sąsiednią nr [..]. Przy tym, braku projektu budowlanego zatwierdzającego usytuowanie okien w ścianie granicznej nie mogła zrekompensować uwzględniona przez sąd jako dopuszczalna zabudowa w granicy działki, w oparciu o brzmienie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "D." – załącznik nr 1 do zarządzenia nr [..] Naczelnika Miasta z dnia 31 grudnia 1979 r. (Dz. Urz. WRN z 2 kwietnia 1980 r., nr 3, poz. 4). Nie oznaczało to bowiem dopuszczalności posadowienia w ścianie na granicy z działką sąsiednią okien. Miejscowe plany szczególne określały bowiem zasady kształtowania zabudowy, w tym lokalizację budynków w stosunku do granic działek, ale nie określały elementów związanych ze szczegółową, techniczną stroną zabudowy, w tym kwestii otworów okiennych w budynkach, które z kolei podlegały przepisom techniczno – budowlanym (warunkom technicznym). Treść wskazanego planu nie mogła zatem dostarczyć informacji odnośnie dopuszczalności sytuowania okien w ścianie na granicy z działką sąsiednią.
Z kolei przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące budynków i ich usytuowania, przeanalizowane przez uprzednio orzekający sąd począwszy od zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB z 1966 r., nr 10, poz. 44), poprzez rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., nr 17, poz. 62), rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1994 r., nr 10, poz. 46), aż do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), pozwoliły na stwierdzenie, że zarówno w dacie realizacji budynku, jak i w czasie prowadzenia postępowania naprawczego, nie było i nie ma możliwości wybudowania ściany budynku z oknami na granicy z działką sąsiednią. Powyższe stwierdzenie dało zasadnicze podstawy do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dokumenty w postaci inwentaryzacji architektonicznej budynku mieszklano – usługowego z listopada 1984 r., koncepcji architektonicznej modernizacji stołówki w budynku usługowo – mieszkalnym z grudnia 1984 r., projektu technicznego modernizacji stołówki w budynku usługowo – mieszkalnym ze stycznia 1985 r., na które w skardze już po raz kolejny w toku postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie powołali się skarżący, nie mogły wpłynąć na zmianę oceny wykonania okien w ścianie granicznej budynku na działce nr [..] jako samowoli budowlanej. Treść tych dokumentów nie potwierdza bowiem, że decyzjami z lat 70-tych zatwierdzono projekt realizacji budynku na wskazanej działce z oknami w ścianie graniczącej z działką nr [..]. Inwentaryzacja i koncepcja z 1984 r. odzwierciedlały ówczesny stan obiektu istniejącego na działce nr [..], stanowiący punkt wyjścia do dalszych działań inwestycyjnych, które sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20, na podstawie tej dokumentacji, uznał za niezgodne z warunkami technicznymi. Wbrew zarzutom skargi, dokumentacja inwentaryzacyjna, znana już wcześniej organom, jak i sądowi, była przedmiotem ich analizy i podstawą wniosków uzasadniających rozstrzygnięcie, którego niesatysfakcjonująca skarżących treść nie podważa prawidłowości przeprowadzonej oceny.
Dodatkowo, sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20, ustosunkowując się do przedłożonego przez skarżących zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z 14 listopada 1984 r., z którego wynikało, że dokonano odbioru (udzielono pozwolenia na użytkowanie) budynku o kubaturze 1260 m3, stwierdził, że nie dotyczyło ono budynku na działce nr [..]. W dacie sporządzenia zawiadomienia bowiem zabudowa na działce nr [..] była na etapie wykluczającym możliwość odbioru całego budynku o wyżej wskazanej kubaturze, co potwierdza treść dokumentacji inwentaryzacyjnej z 1984 i 1985 r. Wynika z niej, że w 1984 r. na działce nr [..] istniały fundamenty oraz częściowo postawione ściany parteru, natomiast w opisie projektu technicznego modernizacji stołówki z 1985 r. odnotowano, że istniały wówczas fundamenty oraz fragmenty murów niedokończonego zaplecza. W ocenie sądu, przedstawione zaświadczenie nie mogło stanowić dowodu na legalność okien wykonanych w ścianie graniczącej z działką nr [..]. Natomiast z przedłożonych fragmentów dokumentacji projektowej – projektu technicznego modernizacji stołówki w budynku usługowo – mieszkalnym ze stycznia 1985 r., stanowiącej załącznik do decyzji z 19 lutego 1985 r. o pozwoleniu na budowę, której brak w aktach sprawy, wynika, że przedmiotem tej inwestycji była wyłącznie modernizacja stołówki, której budowy, rozpoczętej w 1972 r., nie dokończono. Nie wybudowano bowiem zaplecza stołówki. Z tego powodu zaprojektowano dobudowanie pomieszczeń od strony zachodniej nieruchomości, nie przewidując żadnej ingerencji od strony ściany południowej, z oknami w granicy z działką nr [..], co potwierdza realizacyjny plan zagospodarowania terenu. Zatem również i te dokumenty nie stanowią dowodu na legalność wykonania okien w ścianie granicznej.
W oparciu o powyższe dowody poprzednio orzekający sąd stwierdził, że w braku zatwierdzonej urzędowo dokumentacji (projektu technicznego, pozwolenia na użytkowanie), która potwierdzałaby legalność umieszczenia okien w ścianie budynku usytuowanej na granicy z działką nr [..], stanowisko skarżących, że sporne okna były zaprojektowane i zaakceptowane już w 1975 r. nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podkreślono, że decyzja z 1975 r. zatwierdza ogólny plan realizacyjny inwestycji, a stanowiący integralną część decyzji szkic koncepcyjny jedynie wyznacza lokalizację brył planowanych budynków. Zatem sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami zatwierdzonego planu ogólnego miasta U. z 1979 r. mogło odnosić się wyłącznie do ogólnych zasad lokalizacji tego obiektu. Skoro nie ma dowodów, że w 1975 r. zatwierdzono projekt techniczny tego budynku z oknami w ścianie na granicy, to należało go realizować w sposób zgodny z warunkami technicznymi, a te nie przewidywały możliwości realizacji otworów okiennych w ścianie na granicy z działką sąsiednią.
W tej sytuacji, wykonanie okien w ścianie granicznej z przekroczeniem udzielonych pozwoleń i z naruszeniem wymogów technicznych, jako nielegalne, wymagało odpowiedniej interwencji organów nadzoru budowlanego, która przybrała w niniejszej sprawie prawidłową postać.
Podsumowująco sąd uznał wówczas stanowisko wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego za prawidłowe i znajdujące uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach prawa. Ocena ta również w odniesieniu do obecnie kontrolowanej decyzji nie mogła ulec zmianie, ze względu na wiążący walor wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20 oraz wobec braku przedstawienia jakichkolwiek nowych dowodów lub okoliczności, co do których nie miałby wcześniej okazji wypowiadać się organ bądź sąd. Skoro nie przedstawiono żadnych "nowości" w wymiarze tak faktycznym, jak i prawnym, to ocena zaprezentowana przez sąd we wskazanej wyżej sprawie, nie mogła być inna również w przedmiotowym postępowaniu.
Uwzględnienie wiążącego wyroku sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20 znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie stwierdzono, że działania związane z umieszczeniem spornych okien stanowiły samowolę budowlaną, w związku z czym konieczne było wdrożenie procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Formułując powyższe wnioski organ uwzględnił również stanowisko małżonków W. wyrażone w piśmie z dnia 27 marca 2021 r. oraz załączonej do niego dokumentacji.
W konsekwencji zaś prawidłowo uznano, że jedynym sposobem, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem jest zamurowanie okien i wypełnienie otworów wyrobem spełniającym wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jak wymaga tego § 232 ust. 1 w zw. z § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem organ odwoławczy, kierując się oceną wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20, ocenił realizację okien w ścianie granicznej w świetle przepisów techniczno – budowlanych, w sytuacji, gdy z zebranej dokumentacji towarzyszącej pozwoleniom na budowę z 1973 r. i 1975 r. nie wynikało zezwolenie na takie usytuowanie okien. Przepisy z zakresu wymogów technicznych budynków w żadnym okresie nie dopuszczały takiego rozwiązania. Prawidłowo też określono zakres obowiązku, którego celem było doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie działań jurysdykcyjnych organu. Przepisy techniczne wymagają, aby ściana budynku bez okien i drzwi usytuowana bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 (§ 272 ust. 3 rozporządzenia).
Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 p.p.s.a., a jednocześnie została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego spełniającego wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i trafnego sformułowania obowiązku naprawczego, skierowanego wobec prawidłowo ustalonego kręgu podmiotów zobowiązanych.
Zarzuty skargi nie zdołały podważyć powyższej oceny, tym bardziej, że większość z nich była już formułowana wcześniej przez skarżących i stanowiła przedmiot refleksji organów, jak i sądu w prawomocnym wyroku wiążącym w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że zbliżenie budynku do granicy działki sąsiedniej i umieszczenie w niej okien stanowi niewątpliwie zagadnienie techniczno – budowlane, związane z bezpieczeństwem pożarowym, podlegające regulacjom rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstąpienie bowiem od dopuszczonych prawem odległości wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym (zob. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym nie można było zgodzić się ze skarżącymi, że odległość budynku usytuowanego na działce nr [..] od granicy z działką sąsiednią jest tylko przedmiotem regulacji cywilistycznych.
Podsumowując powyższe rozważania sąd doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ bowiem działał zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i mając na uwadze oceny wyrażone w wiążącym go prawomocnym wyroku sądu stwierdził, że sporne roboty wykonano w warunkach samowoli budowlanej i zastosował właściwy tryb procedowania. Wątpliwości sądu nie budzi również zakres nałożonego obowiązku oraz krąg zobowiązanych. Powyższej oceny nie mogły podważyć zarzuty skargi, które w zasadniczej części dotyczyły kwestii już przesądzonych w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 56/20. Z tych względów przedmiotową skargę należało uznać za niezasadną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.