II SA/GD 476/21

II SA/Gd 476/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1630/22 - Wyrok NSA z 2023-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 217 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2021 r., Nr [...] w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowani obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
J. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 czerwca 2021 r., na mocy którego utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia.
Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 22 lutego 2021 r. J. S. i M. S. zwrócili się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania położonego na działce nr [..] w miejscowości L. budynku o funkcji rekreacyjnej na budynek o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.
Postanowieniem z 24 lutego 2021 r. Wójt odmówił wydania żądanego zaświadczenia stwierdzając, że treść złożonego wniosku uprawnia do stwierdzenia, że podstawą prawną sformułowanego w nim żądania stanowił art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 296 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wydając zaświadczenie o zgodności z planem organ może podać tylko te dane, które wynikają z treści planu miejscowego. Nie jest natomiast obowiązany ani uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w części tekstowej planu.
Wójt wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie sposób zagospodarowania nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] został określony w uchwale nr 11/159/20 Rady Gminy z dnia 26 lutego 2020 roku (Dz. Urz. Woj.. z 6 kwietnia 2020 r. poz. 1731) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego L. Stosownie do § 18 ust. 5 pkt 2 działka nr [..] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 8.ZR - tereny zabudowy rekreacyjnej. W strefie oznaczonej tym symbolem przeznaczenie terenu to: tereny lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej w zabudowie wolnostojącej. Dopuszcza się wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, altany oraz przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni do 35 m2. Tereny od 3.ZR do 16.ZR leżą w granicach obszaru Natura 2000 [..] i w granicach otuliny Parku Krajobrazowego - procesy budowlane należy prowadzić z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu ochrony przyrody. Wszelka działalność na powyższej działce, w tym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, musi być zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. A zatem zmiana funkcji budynku z rekreacyjnej na mieszkaniową jest niezgodna z postanowieniami zawartymi w § 18 ust. 5 pkt 2 ww. planu miejscowego.
Organ stwierdził, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. W konsekwencji, należało odmówić wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie.
J. S. i M. S. wnieśli zażalenie do SKO podnosząc, że organ I instancji naruszył przepisy w kwestii swoich obowiązków poprzedzających wydanie postanowienia, jak i ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg wnioskowanego zaświadczenia wynika z art. 71 ust.2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane - obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dotychczasowego na planowany. Wnioskowane zaświadczenie dotyczy zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Następuje to także w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z § 5 pkt 8 uchwały Rady Gminy ilekroć w uchwale jest mowa o funkcji zgodnej z planem - należy przez to rozumieć funkcję znajdującą się w terenie o innym przeznaczeniu, dla której ustala się możliwość jej kontynuacji poprzez dopuszczenie wszelkich procesów budowlanych. Zdaniem wnoszących zażalenie, taki proces nie ma swojej definicji prawnej, ale w rozumieniu potocznym obejmuje zbiór działań związanych z projektowaniem, budową i przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynków oraz budowli. W uchwale brak jest zapisów zakazujących dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji rekreacyjnej na mieszkalną, także w § 18 ust. 5.
Postanowieniem z 8 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wyjaśnił, że złożony w niniejszej sprawie wniosek wskazuje na art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W ocenie Kolegium, zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności z treścią uchwały Nr 11/159/20 Rady Gminy z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [..]. Działka nr [..] wskazana we wniosku stron znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako 8.ZR - tereny zabudowy rekreacyjnej. Z uwagi na to, że wniosek stron dotyczy zamierzonej tylko zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny jednorodzinny, to zdaniem Kolegium, należy odnieść się wyłącznie do § 18 ust. 5 pkt 2 ww. uchwały, czyli do przeznaczenia tego terenu. Jak wskazuje powołany przepis teren ten, w tym działka nr [..], jest określony jako teren lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej. Nie dopuszcza on nawet częściowo zabudowy o innej funkcji niż rekreacyjna.
Kolegium uznało za nieuzasadnione twierdzenie stron, że jeśli coś nie jest wprost zabronione, to jest dozwolone. Przepisy obowiązującej uchwały należy odczytywać w sposób ścisły, czyli odnosić się do treści uchwały. Powołanie się przez strony na § 5 pkt 8 uchwały jest w niniejszej sprawie nieuzasadnione. Przepis ten stanowi, że ilekroć jest mowa o funkcji zgodnej z planem - należy przez to rozumieć funkcję znajdującą się w terenie o innym przeznaczeniu, dla której ustala się możliwość jej kontynuacji poprzez dopuszczenie wszelkich procesów budowlanych. Oczywiście jest to zapis ogólny odnoszący się do wszystkich terenów objętych przedmiotowym planem miejscowym. Jednakże jego treść odnosi się do innej funkcji obiektu budowlanego, która istniała w dacie wejścia w życie przedmiotowej uchwały, a która to uchwała dla danego terenu określiła inne przeznaczenie niż przeznaczenie obiektu już istniejącego. Natomiast budynek posadowiony na działce nr [..] w dacie wejścia w życie ww. uchwały był budynkiem letniskowym, czyli o funkcji zgodnej z wyznaczoną w planie dla tego terenu funkcją zabudowy rekreacyjnej. Reasumując, nie sposób zasadnie stwierdzić zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego posadowionego na działce nr [..] obręb L. na budynek mieszkalny jednorodzinny.
W skardze na powyższe postanowienie zatytułowanej "zażalenie", J. S. i M. S. wnieśli o uchylenie postanowienia w całości i jego przekazanie do ponownego rozpoznania.
W ocenie skarżących, Wójt Gminy naruszył obowiązujące przepisy w obu kwestiach, tj. swoich obowiązków poprzedzających wydanie postanowienia, jak i ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący przypomnieli, że wymóg posiadania zaświadczenia wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że do wydania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który to organ - zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. sporządza projekt tego planu, przedkładając go do uchwalenia radzie gminy. Zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
Skarżący powołali się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19, zgodnie z którymi powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W jego treści organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie zatem, jego zadaniem jest interpretacja postanowień prawa miejscowego w kontekście zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak wynikałoby z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
Zatem, organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Tym samym dokonuje w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do metody wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy, która ograniczyła się jedynie do odczytania ustaleń z karty terenu obowiązującego planu miejscowego.
W ocenie skarżących, oceniając sprawę organy obu instancji odniosły się tylko do dopuszczeń planu miejscowego, pomijając pozostałe jego ustalenia. Skoro wykładnia organów jest prawidłowa, tj. ustalenia planu zawarte w karcie terenu należy traktować wąsko, w sposób ścisły, to po co w uchwale zapisy planu dotyczące m.in. zakazów i ograniczeń. Taka wykładnia pozbawiona jest sensu. Skoro w § 11 pkt 2) i 3) wymieniono z nazwy inwestycje zabronione – z pominięciem funkcji mieszkalnej, to logika wskazuje na to, że ta druga jest do zaakceptowania, a postępowanie Wójta poprzedzające wydanie zaświadczenia jest nie do zaakceptowania.
Skarżący przypomnieli, że w § 5 pkt 8) powołanej uchwały stwierdzono, że ilekroć w uchwale jest mowa o funkcji zgodnej z planem - należy przez to rozumieć funkcję znajdującą się w terenie o innym przeznaczeniu, dla której ustala się możliwość jej kontynuacji poprzez dopuszczenie wszelkich procesów budowlanych. Proces budowlany nie ma swojej definicji prawnej, ale w rozumieniu potocznym obejmuje zbiór działań związanych z projektowaniem, budową i przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynków oraz budowli. Tak więc z cytowanego przepisu planu wynika, że jako taka zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego jest możliwa. Skarżący zauważyli także, iż w wielu miejscach przedmiotowej uchwały zamieszczono szereg zapisów zawierających liczne zakazy. W całym tym dokumencie brak jest jednak zapisów zakazujących dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji rekreacyjnej na mieszkalną. W § 18 ust. 5 opisano szczegółowo ustalenia dotyczące strefy funkcyjnej 8.ZR, która precyzuje przeznaczenie terenu, zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony, nakazy i zakazy. Budynek, którego sposób użytkowania skarżący chcą zmienić spełnia wszystkie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W § 18 ust. 5 pkt 5) pt. "zasady ochrony, nakazy, zakazy" brak jest zakazu zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków.
Skarżący podnieśli, że na użytek planu nie zdefiniowano pojęć zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej. Z tego względu definicji należy poszukiwać w ustawie Prawo budowlane oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Z art. 29 ust. 1 pkt 16) ustawy Prawo budowlane wynika, że budynki rekreacji indywidualnej to budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7).
W obowiązującym planie miejscowym w § 10 ust. 1 pkt 1) minimalną powierzchnię działki ustalono na 1000 m2. W karcie terenu 8.ZR w pkt 3) wskaźnik zabudowy ustalono na 15%, a wskaźnik intensywności zabudowy na 30%, co daje odpowiednio 150 i 300 m2. Biorąc pod uwagę fakt, że definicja zabudowy rekreacji indywidualnej określona w ustawie Prawo budowlane odnosi się tak do przeznaczenia takiego obiektu, jak i jego powierzchni, a zamieszczona w wymienionym wyżej rozporządzeniu jedynie do jego przeznaczenia, zdaniem skarżących należy uznać ustalenia ustawy za szersze i wiążące. Z powyższego wynika, że plan miejscowy określa inną zabudowę rekreacyjną aniżeli definicja ustawowa.
Skarżący wskazali, że głównym celem planu miejscowego jest zapewnienie szeroko pojętego ładu przestrzennego. Budynek należący do skarżących przylega do tej samej drogi, oznaczonej w planie miejscowym symbolem 9.KDW, która obsługuje część terenu przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan miejscowy to cały akt, a nie tylko jedna karta terenu. Ograniczenie się tylko do jego fragmentu stanowi w opinii skarżących o wadliwości postępowania. Skarżący wskazali, że mieszkają w przedmiotowym obiekcie, czyli w momencie uchwalenia planu miejscowego funkcja tego obiektu była właśnie taka - zaspakajała i zaspakaja ich potrzeby mieszkaniowe. Biorąc pod uwagę ustalenia planu miejscowego można to uznać za "inną" funkcję istniejącą w momencie jego uchwalenia. Jednocześnie niezrozumiałe jest, z jakiej przyczyny część terenu przy tej samej drodze została przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a część nie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sądowa kontrola legalności działań organów administracji publicznej dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 czerwca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy z 24 lutego 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.), natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
W niniejszej sprawie wnioskodawcy złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec tego należy uznać, że zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że zakres postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest bardzo wąski i nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (zob. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, dostępny w CBOSA).
Jednocześnie zwraca się uwagę, że zaświadczenie wydawane w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 331/20 i w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 534/20, dostępne w CBOSA). Utrwalony jest wobec tego pogląd, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 289/19, dostępny jw.).
W związku z tym, wbrew zarzutom skargi i oczekiwaniom skarżących, rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności danej zabudowy z planem miejscowym, organ nie stwierdza w zaświadczeniu, że ta zabudowa jest zgodna z planem bądź też, że takiej zgodności brak. Treść zaświadczania nie przybiera więc formy "stwierdza się zgodność" lub też "stwierdza się niezgodność", a jedynie wydaje się zaświadczenie "o zgodności", jeżeli przeprowadzona przez organ ocena wykaże, że wnioskowana zabudowa nie narusza postanowień planu i jest dopuszczalna, bądź też odmawia wydania zaświadczenia, jeżeli dostrzeże brak zgodności zabudowy z planem. W świetle tego nie może budzić wątpliwości prawidłowość treści postanowienia Wójta Gminy z 24 lutego 2021 r., w którym wobec uznania, że zmiana sposobu użytkowania budynku o funkcji rekreacyjnej na budynek o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym - odmówił wydania zaświadczenia. Organ nie był bowiem uprawniony do wydania postanowienia orzekającego o braku zgodności zabudowy z planem, gdyż celem postępowania zaświadczeniowego jest "urzędowe potwierdzenie pewnych faktów", jak stanowi art. 217 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a nie im zaprzeczenie.
Nie oznacza to, że organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia nie dokonał oceny w zakresie zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem, co w istocie zarzucają skarżący. Przeciwnie, taka ocena miała miejsca i znalazła swój wyraz w uzasadnieniu postanawiania, zaś jej procesową konsekwencją jest postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, tj. zaświadczenia o zgodności z planem zmiany sposobu użytkowania obiektu o funkcji rekreacyjnej na funkcję mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast, w ocenie Sądu, ocena ta również była prawidłowa.
Jak wynika z ustaleń Wójta, działka nr [..], położona w miejscowości L., objęta jest postanowieniami uchwały Rady Gminy z dnia 26 lutego 2020 r., nr II/159/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [..] (Dz. Urz. Woj.. z dnia 6 kwietnia 2020 r., poz. 1731), a dokładnie jej § 18 ust. 5. Przepis ten zawiera ustalenia szczegółowe m.in. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 8.ZR - tereny zabudowy rekreacyjnej. W pkt 2 omawianego przepisu wskazano, że przeznaczeniem ww. terenu jest lokalizacja budynków rekreacji indywidualnej w zabudowie wolnostojącej; dopuszcza się wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, altany oraz przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni do 35 m 2. Wnioskowana zaś zmiana sposobu użytkowania działki położonej na terenie o takim przeznaczeniu dotyczy zmiany na przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne, a zatem niewątpliwie na funkcję o innym charakterze i – jak prawidłowo oceniły organy – niezgodną z ww. postanowieniami planu.
Należy bowiem odróżnić zabudowę rekreacji indywidualnej od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, których nie można utożsamiać. Takie rozróżnienie wprowadził zresztą sam uchwałodawca w planie, gdzie w § 6 pkt 1 i pkt 5 planu przewidziano zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazując, że są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i nadano im oznaczenie na rysunku symbolem MN. Odrębnie zaś uregulowano tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, za które uznano tereny lokalizacji budynków rekreacji indywidualnej w zabudowie wolnostojącej, oznaczając je na rysunku planu symbolem ZR.
Podobnie, wbrew argumentacji skarżących, również ustawodawca odróżnia obiekty przeznaczone na cele mieszkalne od obiektów rekreacji indywidualnej, jak należy kwalifikować obecnie istniejący budynek na działce nr [..]. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) w § 3 pkt 7 wskazano bowiem, iż budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego.
Co więcej, owo odróżnienie nie ma przy tym charakteru wyłącznie definicyjnego, gdyż w szeregu szczegółowych przepisów powołanego rozporządzenia prawodawca w odmienny sposób ukształtował warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne. I tak, zgodnie z § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 ww. rozporządzenia w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Jednocześnie, jak wynika z § 27 wymienionego rozporządzenia, dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub z własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki.
Ponadto, zgodnie z § 46 powołanego rozporządzenia, budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Niemniej w § 46 in fine rozporządzenie stwierdza się, że warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Jak wynika z kolei z § 49 cytowanego rozporządzenia, budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Ponownie jednak wymaganie to w myśl § 49 in fine tego rozporządzenia nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim. Dalej, w § 64 rozporządzenia nakazano, by wejście do budynku i do każdej klatki schodowej miało elektryczne oświetlenie zewnętrzne. Prawodawca zastrzega jednak, że wspomniany wymóg nie dotyczy budownictwa zagrodowego i rekreacyjnego.
Wprawdzie przytoczone powyżej przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie naetapie budowy, nie zaś ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania obiektu, niemniej jednak ze względu na bezpośredni związek pomiędzy przepisami o planowaniu przestrzennym i przepisami budowlanymi, stanowią one posiłkowy argument na rzecz wniosku o braku tożsamości funkcji realizowanej przez zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową.
Oceny tej nie zmiana fakt, że w powołanym przez skarżących art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego jako zabudowę rekreacji indywidualnej rozumie się budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2, natomiast zgodnie z § 18 ust. 5 pkt 2 lit. b planu powierzchnia zabudowy została ustalona na 15 %, co dla przedmiotowej działki daje powierzchnię 150 m2. Zdaniem Sądu takie postanowienia planu nie wykluczają tego, że znajdująca na działce zabudowa stanowi zabudowę rekreacji indywidulanej w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż przepis planu podaje maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, jaka może znaleźć się na działce, przy czym w świetle pkt 2 omawianego przepisu planu - nadal zachowany musi być wymóg powierzchni do 35 m2.
Wyjaśnić też trzeba, że wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, iż nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (zob. wyrok NSA z 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, dostępny w CBOSA), gdyż obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych porach roku – niemniej jednak zastrzeżenie to ma znaczenie dla oceny, czy w danym wypadku intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania mieszkaniowego z czasowego na stały, niepołączona z wewnętrzną lub zewnętrzną konstrukcję budynku, zmieniającą jego paramenty i tym samym wymogi bezpieczeństwa, stanowi zmianę wymagającą uzyskania warunków zabudowy w trybie art. 59 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, tj. na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 561/19, dostępny w CBOSA).
Rozważania te nie mają jednak znaczenia dla samej oceny, czy w świetle przepisów planu miejscowego, przewidującego na danym terenie zabudowę rekreacyjną, dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdyż w postępowaniu mającym na celu wydanie zaświadczenia o zgodności zabudowy z planem, organ nie ocenia, czy podana we wniosku zabudowa faktycznie stanowi zmianę sposobu użytkowania terenu. To, czy w konkretnym wypadku w ogóle zasadny jest tryb zmiany sposobu użytkowania, w którym to wymagane jest zaświadczenie właściwego organu o zgodności z prawem miejscowym, podlega ocenie w innym postępowaniu.
W świetle tego nie powinno więc budzić wątpliwości, że na gruncie badania zgodności z planem planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu zabudowa rekreacji indywidualnej nie jest tożsama z zabudową mieszkalną jednorodzinną. To zaś oznacza, że ustalone w § 18 ust. 5 planu miejscowego przeznaczenie działki nr [..] pod zabudowę rekreacji indywidualnej wyklucza zgodność z tym planem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oceny tej nie zmienia zarzut skargi, zgodnie z którym przy tej samej drodze, do której dostęp ma nieruchomość skarżących, plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieruchomość skarżących znajduje się w jednostce planistycznej przewidującej wyłącznie zabudowę rekreacji indywidualnej, co nie wyklucza, by inne nieruchomości, znajdujące się przy tej samej drodze, lecz w innej jednostce planistycznej, przeznaczone były pod inny rodzaj zabudowy lub inną funkcję.
W związku z tym, prawidłowo Wójt Gminy orzekł w postanowieniu z 24 lutego 2021 r. o odmowie wydania żądanego przez wnioskodawców zaświadczenia o zgodności zmiany sposoby użytkowania budynku na działce nr [..] z funkcji rekreacji indywidualnej na funkcję mieszkalną jednorodzinną, zaś Kolegium zasadnie utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły zatem zdaniem Sądu przepisów art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, ani art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a., co czyni wniesioną skargę bezzasadną.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.
Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.