II SA/GD 471/22

II SA/Gd 471/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/6881/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 23 września 2021 r. A. L. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Kartuz (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. J.
Decyzją z 28 października 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4
i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego na ojca A. J.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie rodzicom lub opiekunom dzieci z niepełnosprawnością, powstałą do 18. roku życia lub do 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko było w trakcie nauki. Zdaniem Burmistrza w sytuacji, gdy A. J. jest osoba niepełnosprawną, której znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od 15 lutego 2017 r. (zgodnie
z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności
w Kartuzach z 27 maja 2019 r.), zatem w wieku 79 lat, świadczenie to nie przysługuje.
Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego
i moralnego obowiązku, lecz za rzeczywisty, faktyczny i obiektywnie sprawdzalny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Odwołując się do ustaleń przeprowadzonego w dniu 18 października 2021 r. wywiadu środowiskowego Burmistrz podał, że Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci. Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym, którego właścicielami są rodzice Strony (S. i A. J.). Wnioskodawczyni z rodziną zamieszkuje piętro, natomiast rodzice parter. Organ pierwszej instancji przyznał, że Strona sprawuje opiekę nad swoim ojcem (przygotowuje ubrania, posiłki, towarzyszy podczas wizyt lekarskich), który porusza się przy pomocy kuli, jednak pomimo zobowiązania się do dostarczenia pisemnej informacji o przebiegu aktywności zawodowej nie dostarczyła stosownego dokumentu, natomiast z informacji, które uzyskał pracownik socjalny wynika, że Wnioskodawczyni od kilku lat nie jest czynna zawodowo. Organ pierwszej instancji uznał tym samym, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie istnieje związek przyczynowy.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 25 kwietnia 2022 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazując m.in., że ojciec Wnioskodawczyni jest żonaty ze S. J., która pomimo złego stanu zdrowia (nadciśnienie tętnicze, astma oskrzelowa, choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa, refluks żołądkowo-przełykowy, zaburzenia depresyjno-lękowe) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt
K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło,
że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone
w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze tę regulację Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni, tj. córce na niepełnosprawnego ojca, w sytuacji, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy zaznaczył, że takie orzeczenie nie zostało przedłożone na żadnym etapie postępowania, przy czym zaświadczenie lekarskie i zaświadczenie o stanie zdrowia nie może stanowić zastępczego dowodu wobec wyraźnie wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że orzekaniem o stopniu niepełnosprawności zajmują się powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenie takie posiada ściśle określone wytyczne co do jego treści, choćby w zakresie przyczyn niepełnosprawności ze wskazanymi ich symbolami, czy ustaleń co do okresu wydania takiego orzeczenia bądź daty, od kiedy dany stopień niepełnosprawności się datuje. Dodatkowymi elementami są ujęte tam wskazania. Mając to na uwadze organ odwoławczy podniósł, że zaświadczenia (lekarskie i o stanie zdrowia) nie mogą zastąpić orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; ustawodawca nie przewidział innego rodzaju dowodów, które potwierdzałyby niezdolność małżonka do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem, jak tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Końcowo Kolegium wskazało, że okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej matki Wnioskodawczyni, sytuacji rodzinnej, czy opieki sprawowanej przez Stronę nad ojcem pozostają poza sferą oceny, gdyż istotny jest brak legitymowania się przez żonę A.J. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze na decyzję organu odwoławczego A. L., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej:
1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim,
a jego współmałżonka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znaczny;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym
w szczególności niewyjaśnienie, czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności i podeszły wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę na niepełnosprawnym mężem.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny
i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) - dalej: "k.r.o.". Podkreślono, że zgodnie
z zamiarem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą ze względu na swój stan zdrowia. Zdaniem strony skarżącej pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku
z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Za niewystarczające uznano tym samym poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu. Podniesiono, że wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie
w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 kwietnia 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 28 października 2021 r. odmawiającą A. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. J.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która
w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce lub ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia
18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, aczkolwiek analiza uzasadnień decyzji wydanych przez organy daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem odmiennych przesłanek negatywnych.
Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zakreślona przez art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojca Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału
z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"):
z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16,
z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.
Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie Kolegium, a mianowicie, czy okoliczność, że żona niepełnosprawnego w stopniu znacznym A. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozbawia Skarżącą prawa do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (który stanowił podstawę odmowy przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ odwoławczy) dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita.
W orzecznictwie ukształtowały się na tle interpretacji tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
W odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. pogląd taki został wyrażony
w wyrokach NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, z 14 grudnia 2018 r.
sygn. akt I OSK 1939/18, z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19 i z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2161/20. Przyjęto w nich, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Podkreślano, że formalistyczna wykładnia tych przepisów może prowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą
z niepełnosprawnością. Dlatego formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun
z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.
Analogicznie stanowisko w odniesieniu do przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. NSA zajął w wyrokach: z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada
2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14,
z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 394/21, z 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21. W uzasadnieniach tych wyroków wskazywano, że pierwszeństwo współmałżonka, ustalone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wynika z uwzględnienia regulacji k.r.o., na gruncie której obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób. Niemniej jednak art. 132 k.r.o. wyraźnie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe, lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Systemowe odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności, co do zasady, przysługuje małżonkowi - jeżeli jest zdolny do sprawowania tej opieki. Założenie spójności systemowej przepisów pozwala na wniosek, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może być odczytywany tylko łącznie z założeniami k.r.o., a to z kolei prowadzi do konstatacji,
że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę, która nie jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, badaniu musi podlegać możliwość spełniania tego obowiązku przez współmałżonka. Pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. Wzajemna relacja przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5
pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że właściwa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w możliwości sprawowania bezpośredniej opieki, a w związku z tym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o to świadczenie osoby zobowiązanej alimentacyjnie na podstawie k.r.o. w dalszej kolejności, a tym samym nie dyskwalifikuje wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego takiej osobie, bez dokonania wszechstronnej oceny podstaw zgłoszonego żądania.
W ramach drugiego stanowiska NSA przyjmował, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie
z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki pogląd dotyczący wykładni art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2
lit. a u.ś.r. został wyrażony w wyrokach NSA: z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt
I OSK 2391/20, z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 229/21, z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt
I OSK 371/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 575/21, z 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 700/21, z 2 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 997/21.
Będąca przedmiotem ww. rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono,
że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), natomiast warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Należy wskazać, że powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy również podkreślić, że uchwała ta ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że z punktu widzenia języka kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. NSA wskazał, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji". Orzeczenia
w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania
o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami tej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania
o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał również, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki u.ś.r. w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to
w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. NSA zaznaczył,
że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów
i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny
i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności
w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W omawianej uchwale NSA zwrócił również uwagę, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności
z chronionymi przez nią wartościami.
W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko Kolegium, które prawidłowo wskazało na istnienie negatywnej przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne - z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może być przyznane. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani orzekające w sprawie organy ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalnych, które pozwalałyby
w pełni wyważyć, czy stan zdrowia małżonka zobowiązanego do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom u.ś.r. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia faktu, że art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro jest on konsekwencją nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru relacjom i więzom prawnym istniejącym między małżonkami.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie zasadniczych okoliczności sprawy, a więc nielegitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu. Skoro w dniu 25 kwietnia 2022 r. S. J. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należało uznać, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Organy podjęły czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy prowadzący do wydania decyzji odmownej sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W jej motywach organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczność, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 6 akt sądowych).[pic]