II SA/Gd 470/22

II SA/Gd 470/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.421.198.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 14 stycznia 2022 r. M. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Czerska (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji")
o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. K.
Decyzją z 10 lutego 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia
28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką A. K.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że A. K. jest wdową
i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Odwołując się do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 1 lutego 2022 r. Burmistrz wskazał, że Wnioskodawca sprawuje nad matką opiekę w wymiarze 8-10 godzin dziennie, czasami w nocy, a sprawowana opieka nie budzi zastrzeżeń. A. K. choruje długotrwale na szereg chorób, przemieszcza się tylko w obrębie mieszkania przy pomocy chodzika, wymaga stałej i długotrwałej pomocy osób drugich. Wskazano, że A. K. posiada tylko jednego syna - Wnioskodawcę, który sprawuje nad nią niezbędną opiekę. M. K. sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką od około 25 lat i ze względu na pogarszający się stan jej zdrowia musiał zawiesić działalność gospodarczą, a obecnie nie jest możliwe podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia, gdyż nie mógłby pogodzić pracy zarobkowej z wykonywaną opieką nad matką.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał,
że Wnioskodawca nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność A.K. nie powstała zgodnie z art 17 ust. 1b u.ś.r.,
tj. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Burmistrz wskazał,
że z przedłożonego wraz z wnioskiem orzeczenia wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności A. K. datuje się od 29 stycznia 2021 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Organ pierwszej instancji zaznaczył, że orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności, wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, nie podlega ono weryfikacji przez organ.
Burmistrz wskazał, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") wyrokiem
z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto TK wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia odpowiednich działań ustawodawczych przywracających równe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że nie neguje faktu, iż A. K. jest osobą wymagającą opieki, ani tego, że w 2016 r. Wnioskodawca zakończył swoją działalność gospodarczą i nie podejmuje zatrudnienia na rzecz opieki nad matką i tę opiekę sprawuje, jednak biorąc pod uwagę, że niepełnosprawność A. K. nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, stanowi przesłankę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 23 marca
2022 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r. wskazując następnie, że pomoc świadczona przez Wnioskodawcę matce, pomimo jej potrzeb, jest doraźna. W ocenie Kolegium ustalenia Burmistrza potwierdzają, że brak aktywności zawodowej Strony nie miał związku bezpośrednio z objęciem opieki nad matką, podobnie jak obecnie niepodejmowanie zatrudnienia.
Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na wynik sprawy ma okoliczność wieku, w którym ustalono niepełnosprawność A. K.
Kolegium wskazało następnie, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku strony wnioskującej o przyznanie tego świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy ocenił, że Wnioskodawca nie był zmuszony do rezygnacji z pracy zarobkowej w związku
z objęciem opieki nad matką. Wskazano, że ostatnie zatrudnienie Strony miało miejsce do 2019 r. Nie sposób tym samym przyjąć, aby w sprawie wystąpił związek przyczynowy między zaprzestaniem przez Wnioskodawcę pracy a koniecznością zajęcia się matką
z powodu niepełnosprawności ustalonej w 2021 r., nie ma też mowy o niepodejmowaniu pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zdaniem Kolegium opieka, która na swój sposób niewątpliwie jest potrzebna, nie potwierdza, że stanowiła wyłączny powód obecnej bierności zawodowej Wnioskodawcy, co czyni nieuprawdopodobnioną tezę o tym, że opieka nad bliską osobą miałaby spowodować rezygnację ze starań o zatrudnienie. W ocenie organu odwoławczego zakres opieki
i wsparcia udzielanego przez Stronę matce do tej pory nie przekonuje, że powodował bezpośrednio rezygnację z pracy. Zdaniem Kolegium A. K. w istocie potrzebuje wsparcia, nie zaś stałej całodobowej opieki, co znajduje poparcie w zebranych dowodach. Wskazano, że czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorą matką nie zajmują Stronie całego czasu, są realizowane w pewnych odstępach czasowych, jak
np. czynności higieniczne, podawanie i przygotowywanie posiłków oraz leków i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu Wnioskodawcy, aby nie mógł on podjąć zatrudnienia. Oceny tej nie zmienia przy tym podnoszona przez Stronę okoliczność pogarszania się stanu zdrowia matki, zmianie nie uległ bowiem zakres niezbędnej opieki.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych
z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zdaniem Kolegium zakres zaangażowania Strony w opiekę nie uzasadnia przyjęcia, że chodzi o opiekę świadczoną bez możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy (chociażby
w niepełnym wymiarze czasu) i zorganizowania w związku z tym dalszej opieki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że mimo niewątpliwie złego stanu zdrowia A. K. jest w stanie pozostać bez opieki część dnia, nie jest "pampersowana", samodzielnie korzysta z toalety. W ocenie Kolegium pomoc w myciu, przygotowaniu posiłków, sprzątanie mieszkania, zakup leków, umawianie wizyt lekarskich, czy załatwianie spraw urzędowych nie przesądza o braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Nic nie wskazuje na to,
że niepełnosprawna przynajmniej przez część dnia nie jest w stanie pozostać bez opieki.
Kolegium przyznało, że w orzeczeniu o niepełnosprawności znajdują się (pkt 7) wskazania dotyczące "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby
w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", lecz wydanie takiego orzeczenia nie przesądza z góry, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że wprost uprawnia do przyjęcia ww. związku przyczynowego. Organ odwoławczy podniósł,
że opisane w sprawie czynności związane z opieką nad matką (zwłaszcza opiekuńcze dotyczące utrzymania higieny osobistej, mycie, kąpanie, pomoc w przygotowaniu
i spożywaniu posiłków, przyjmowaniu leków, organizacja wizyt lekarskich), jak też sama konieczność opieki na osobą niepełnosprawną, nie przekonują, że nie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby możliwe było podjęcie pracy (chociażby dorywczo).
Podsumowując Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie świadczenie pielęgnacyjne nie jawi się jako takie, które mogłoby służyć rekompensacie rezygnacji przez Stronę z aktywności zawodowej. Powtórzono, że Wnioskodawca nie pracuje od 2019 r.
W ocenie organu odwoławczego taka okoliczność nie pozostaje jednak bezpośrednio
w związku z koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz opieki nad matką, a obecnie, że stan zdrowia matki i jej potrzeby mają uzasadniać niepodejmowanie pracy. Brak takiego związku nie uprawnia do świadczenia.
W skardze na decyzję organu odwoławczego M. K. nie zgodził się ze stanowiskiem tego organu, że nie zrezygnował z zatrudnienia, aby zaopiekować się matką. Zdaniem Skarżącego z akt sprawy wynika, że miał umowę o pracę do 31 grudnia 2021 r.,
a ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki musiał z niej zrezygnować już
w 2019 r. Skarżący zaznaczył, że mimo, iż orzeczenie jego matka otrzymała od 29 stycznia 2021 r. to już wcześniej jej stan zdrowia wymagał jego stałej opieki. Skarżący podkreślił,
że niepodejmowanie zatrudnienia jest formą rezygnacji z zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. Skarżący podał, że stan zdrowia jego matki stale się pogarsza i potrzeba ciągłej opieki wzrasta. Skarżący podkreślił, że jest jedynym dzieckiem A.K. i w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Wyjaśnił również, że obecnie praktycznie cały czas przebywa w mieszkaniu matki, które jest dostosowywane do potrzeb osoby niepełnosprawnej, zaś prace remontowe są dofinansowywane przez PCPR, ponieważ jego nie stać poniesienie tych wydatków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 23 marca 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Burmistrza Czerska z 10 lutego 2022 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. K.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.ś.r., która
w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce lub ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji świadczenie pielęgnacyjne w związku
z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, aczkolwiek analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem odmiennych przesłanek negatywnych.
Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17
ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki Skarżącego, zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.
Organ odwoławczy ocenił natomiast, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy między zaprzestaniem przez Skarżącego pracy a koniecznością zajęcia się matką z powodu jej niepełnosprawności ustalonej w 2021 r., nie ma też mowy
o niepodejmowaniu pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17
ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r.
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która
z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, wszystkie przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe.
Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organu odwoławczego,
a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką.
W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez A. K. orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 25 lutego 2021 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji, z którego to orzeczenia wynika wyraźnie,
że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania
z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku
z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r.
w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia
w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 ww. rozporządzenia wskazano jednocześnie, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Należy więc uznać,
że z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu
i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu
o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 1045/21).
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu
o niepełnosprawności.
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadu środowiskowego z 1 lutego 2022 r.) wynika, że A. K. (ur. w 1937 r.) jest wdową i mieszka sama
w C., natomiast Skarżący wraz z żoną mieszka w R. i codziennie dojeżdża do matki (dojazd zajmuje mu około 30 minut w jedną stronę), gdzie spędza 8-10 godzin dziennie. M. K. jest cały czas dyspozycyjny ("pod telefonem") i w razie potrzeby przyjeżdża do matki również w nocy, zostając z nią do rana. Posiadająca orzeczenie
o znacznym stopniu niepełnosprawności A. K. zmaga się z chorobą wieńcową, ma mechanicznie uszkodzoną wątrobę, zwyrodnienie biodra i kolan, miażdżycę obu nóg, reumatoidalne zapalenie stawów, podwyższony poziom cukru we krwi, nie trzyma moczu. Matka Skarżącego jest po operacji raka macicy (w 2016 r.) i operacji usunięcia woreczka żółciowego. A. K. nie opuszcza miejsca zamieszkania, zaś po mieszkaniu porusza się przy pomocy dwóch kul, balkonika albo przy pomocy i asekuracji syna. Wizyty lekarskie, które umawia Skarżący, odbywają się w miejscu zamieszkania A. K. Z ustaleń przeprowadzającego wywiad pracownika socjalnego wynika, że Skarżący wykonuje na rzecz matki zarówno czynności pielęgnacyjne, jak i czynności gospodarcze dnia codziennego. W opinii pracownika socjalnego, z uwagi na podeszły wiek (84 lata)
i przewlekłe schorzenia (w tym głównie utrudniające poruszanie się) A. K. wymaga zapewnienia stałej opieki, którą sprawuje Skarżący (będący jej jedynym dzieckiem), przy czym sposób sprawowania tej opieki nie wzbudził zastrzeżeń pracownika socjalnego.
W oświadczeniach z 14 stycznia 2022 r. i 1 lutego 2022 r. M. K. podał,
że pomaga matce we wszystkich czynnościach higienicznych, przygotowuje wszystkie posiłki, umawia wizyty lekarskie, załatwia wszystkie sprawy urzędowe i rachunkowe, utrzymuje mieszkanie matki w czystości dbając o to, żeby miała ona godne warunki do życia. Skarżący potwierdził ustalenia wywiadu środowiskowego, w tym m.in. to, że jego matka od 2019 r. nie opuszcza mieszkania. M. K. podkreślał również, że stan zdrowia jego matki z dnia na dzień się pogarsza, co wymaga coraz większego zaangażowania z jego strony. Należy zwrócić uwagę, że również pracownik socjalny
w wywiadzie środowiskowym zwrócił uwagę, iż stan zdrowia A. K. uległ pogorszeniu (poważne trudności w poruszaniu się).
W związku z powyższym za całkowicie niezasadne, czy wręcz niezrozumiałe należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że okoliczność pogarszania się stanu zdrowia matki Skarżącego nie powoduje zmiany zakresu niezbędnej opieki (s. 3 decyzji). Stwierdzenie takie pozostaje w sprzeczności chociażby z doświadczeniem życiowym. Podczas rozprawy w dniu 7 grudnia 2022 r. M.K. wskazał, że z uwagi na pogarszający się nieustannie stan zdrowia matki przebywa u niej już nie tylko 8-10 godzin dziennie (jak wcześniej deklarował), lecz praktycznie przez cały czas. Tym samym przyjąć należy, że pogarszający się stan zdrowia A.K. (co zostało potwierdzone chociażby zaświadczeniem lekarskim z 6 grudnia 2022 r., w którym wskazano m.in., że jej choroby o przewlekłym charakterze wymagają nie tylko stałej opieki specjalistycznej, ale również stałej opieki osób drugich) bezsprzecznie spowodował zmianę, a konkretnie zwiększenie zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącego.
Mając powyższe na uwadze jako błędne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Wbrew twierdzeniom Kolegium, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia A. K. był na tyle dobry,
a wykonywane przy niej, przez opiekuna, czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy. Biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala Skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby dorywczo.
Dalej należy wskazać na znajdujące się w aktach sprawy kserokopie dokumentów potwierdzających aktywność zawodową Skarżącego (umowy o pracę, świadectwa pracy), z których wynika, że M. K. rozpoczął pracę zawodową 1 września 1983 r.
i pracował (z przerwami) do 31 grudnia 2021 r. Natomiast od 5 grudnia 1996 r. prowadził działalność gospodarczą, którą - jak podał - zmuszony był zawiesić z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki.
Analizując powyższe dokumenty należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpił również związek czasowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia
a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ostatnie zatrudnienie Strony zakończyło się w 2019 r. (pomimo posiadania umowy do 31 grudnia 2021 r.), zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący złożył 14 stycznia 2022 r., albowiem - jak wskazał - dotychczasowe zatrudnienia nie mógł kontynuować,
a kolejnego zatrudnienia nie mógł podjąć z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki
i coraz większy zakres opieki, którą musi nad nią sprawować.
Podsumowując Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje syn niepełnosprawnej w stopniu znacznym A. K., czyli Skarżący. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Skarżącego nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności. W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez Kolegium, zgodnie z którym Strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę
o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17
ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA
z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych
w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła
w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu
o niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu Skarżący spełnił wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i który zrezygnował z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącego wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia
w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.[pic]