II SA/Gd 469/24

II SA/Gd 469/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt SKO Gd 1565/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2022 r., nr GZDiZ.NP.701.122.10.2022.MNG/MP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie kwotę 1.062 (jeden tysiąc sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 30 grudnia 2022 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 9 pkt 2 lit. h, § 4 ust. 1 pkt 4 i § 15 ust. 3 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska
(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył "J." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej
(dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 4.083,40 zł za umieszczenie w dniach od 12 października 2022 r. do 14 listopada 2022 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy [...] (od strony ul. D.) w G. (działka nr [...], obręb [...]) o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją
z 23 lutego 2024 r. uchyliło ją w części określającej karę za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej w kwocie 4.083,40 zł
i określiło ją na kwotę 3.603 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 12 października 2022 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego (o powierzchni 0,81 m2) w witrynie lokalu przy [...] (od strony ul. D.) w G. Do protokołu kontroli dołączono zdjęcia. Pismem
z 17 października 2022 r. zawiadomiono właściciela tablicy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o oględzinach zaplanowanych na 15 listopada 2022 r. Kontrole zostały powtórzone w dniach 12 i 20 października 2022 r. oraz 4 i 10 listopada 2022 r. Podczas oględzin w dniu 15 listopada 2022 r. stwierdzono, że tablica reklamowa została zdemontowana.
Odwołując się do treści art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Kolegium wskazało, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.).
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem oceny był ekran LED znajdujący się za witryną (szybą) budynku. Ekran ten stanowił urządzenie komunikacyjne wielofunkcyjne, służące ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również (w ograniczonym czasie emisji) reklamy komercyjnej. Ekran został zamontowany wewnątrz lokalu poza płaszczyzną szklenia witryny, nie był przytwierdzony do szyby okiennej.
Za nietrafne Kolegium uznało stanowisko Spółki, że umieszczenie ekranu LED przy szybie lokalu, zwróconego do ulicy, stanowi element aranżacji wnętrza lokalu, w związku
z czym nie jest on tablicą reklamową i nie podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej. Zdaniem organu odwoławczego opisany przedmiot stanowił tablicę reklamową
w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą funkcją ekranu była bowiem ekspozycja treści w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Zwrócono uwagę, że tablica w części świetlnej skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się
w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Oznacza to, że obiekt ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianych przez Uchwałę Krajobrazową.
Jako nietrafne organ odwoławczy ocenił również analogie przywoływane przez Spółkę do telewizorów LED znajdujących się w lokalach, które nie podlegają uregulowaniom Uchwały Krajobrazowej. Kolegium podkreśliło, że telewizor znajdujący się wewnątrz pomieszczenia służy temu, aby dostęp do emitowanych przez niego treści posiadały osoby znajdujące się wewnątrz lokalu, a nie na ulicy. Inaczej mówiąc, telewizor znajdujący się w lokalu nie udostępnia treści w sferze publicznej. Organ odwoławczy przyznał, że telewizor ulokowany w witrynie lokalu użytkowego, wyświetlający zamówione przez zleceniodawców treści reklamowe, mógłby stać się tablicą reklamową, ale sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zdaniem Kolegium nie ma przy tym znaczenia, że opisywany ekran LED nie służył reklamie w sposób ciągły i trwały. Zwrócono uwagę, że zawarta w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. definicja tablicy reklamowej nie zawiera takiego wymogu, nie określa przedziału czasowego ekspozycji treści reklamowych. Dla zakwalifikowania danego przedmiotu jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu ww. przepisów istotne jest, aby dany przedmiot konstrukcyjnie pozwalał i był przeznaczony do prezentowania
w przestrzenni publicznej przekazu wizualnego stanowiącego reklamę w rozumieniu u.p.z.p. Innymi słowy, tak ustawa, jak i ww. uchwała nie formułują wymogu, aby prezentacja reklamy była wyłączną funkcja danego urządzenia, bądź też by eksponowane na nim treści musiały stanowić wyłącznie reklamy. W definicji ustawowej kluczowe pozostaje przeznaczenie lub rzeczywiste wykorzystanie danego nośnika do ekspozycji reklamy ("przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy" jak stanowi art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). W opinii organu odwoławczego użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że ww. ekran LED stanowił przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi
i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni, co jest wystarczające do uznania, że stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p.
Organ odwoławczy przytoczył następnie treść przepisów art. 37a i art. 37d u.p.z.p. oraz § 2 ust. 1 i § 15 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej uznając za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że tablica reklamowa w postaci ekranu świetlnego umieszczona w witrynie lokalu przy [...] (od strony ul. D.) w G. jest niezgodna z Uchwałą Krajobrazową, jej przepisy nie przewidują bowiem tablicy w formie ekranu świetlnego w obszarze S2.
Odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Kolegium podało, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Organ odwoławczy podkreślił,
że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte
z urzędu, zaś przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że wszczęcie postępowania
z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobowiązany poinformować strony postępowania, lecz obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona, może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. A zatem zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy przyznał, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty jego wszczęcia. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało,
że 12 października 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z Uchwałą Krajobrazową, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. O czynności tej Spółka została zawiadomiona. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony o czynności organu przeprowadzonej podczas kontroli
i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, datą, od której należy naliczać karę, jest dzień 12 października 2022 r.
Jako zasadny organ odwoławczy ocenił zarzut braku w aktach sprawy protokołu
z kontroli z 14 listopada 2022 r. Kolegium wskazało, że ostatnią czynnością postępowania, przed wyznaczeniem terminu do zapoznania się z aktami sprawy, były oględziny dokonane 15 listopada 2022 r., podczas których stwierdzono, że reklama została usunięta. Natomiast poprzedni protokół kontroli nosił datę 10 listopada 2022 r. i wynikało z niego, że tablica znajduje się w opisanej wyżej lokalizacji. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie
w przedmiocie kary nie może opierać się na dowodzie z oględzin z 14 listopada 2022 r., gdyż Strona nie mogła ustosunkować się do treści notatki służbowej sporządzonej
w wyniku tej kontroli. W tej zaś sytuacji notatka ta nie mogła stanowić podstawy ustaleń faktycznych przez organ pierwszej instancji. Z tego powodu Kolegium dokonało korekty rozstrzygnięcia przyjmując, że reklama znajdowała się w lokalizacji do 10 listopada 2022 r.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", "Kodeks", zgodnie z którym można odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma,
a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem Kolegium waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma - można byłoby tak mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu Strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której Strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem Spółka umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku można kwalifikować jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzuciła zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji w zakresie utrzymanym w mocy, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich:
– niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określanych dalej uchwałami krajobrazowymi) objęte są wnętrza lokali użytkowych, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych;
– błędną wykładnię polegającą na przyjęciu szerokiego władztwa pianistycznego gminy w odniesieniu do kształtowania przestrzeni przez tablice reklamowe, urządzenia reklamowe, obiekty małej architektury oraz ogrodzenia i uznanie,
że gmina ma kompetencje nie tylko do ustalenia warunków lokalizacji ww. nośników, ale także w zakresie ich wpływu na przestrzeń publiczną, tj. może ustalać zasady sytuowania nośników, które emitują "na zewnątrz" treści reklamowe
z wykorzystaniem projekcji świetlnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna sprowadzać się do przyjęcia, że uchwały krajobrazowe regulują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, zatem nie obejmują wnętrz obiektów budowlanych;
2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p.,
a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;
3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja", w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.
Ewentualnie, w razie nie podzielenia przez Sąd powyższych zarzutów, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie utrzymanym w mocy zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia, zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;
2. art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu
w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim nie została ona uchylona. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie,
w jakim nie została ona uchylona oraz umorzenie postępowania administracyjnego
w sprawie. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie,
w jakim nie została ona uchylona. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy obu instancji nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia. Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis
art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest u.p.z.p. Za niedopuszczalne uznano takie rozumienie tych przepisów, które pozostawałoby w sprzeczności z istotą, celem
i konstrukcją ustawy planistycznej. Zwrócono uwagę, że przedmiot uchwał krajobrazowych obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym, służąc wyznaczeniu granic prawa zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykorzystania wnętrza lokalu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mieści się ani w pojęciu "zabudowy" ani w pojęciu "zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym. Aranżacja wnętrza lokalu użytkowego jest korzystaniem z tego lokalu, niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego (zabudowę terenu). Zdaniem Skarżącej za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia sposób dookreślenia w art. 37d ust. 2 u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych. Tym samym, za tablicę lub urządzenie reklamowe, których zasady i warunki sytuowania mogą być reglamentowane uchwałą krajobrazową uznać należy wyłącznie nośniki umieszczane na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych.
Spółka podkreśliła, że ustawodawca nie uwzględnił w definicji zakresowej "tablicy reklamowej" nośników reklamowych umieszczanych wewnątrz obiektów budowlanych, przez co nośniki te nie są objęte definicją "tablicy reklamowej". Za niedopuszczalne uznano przy tym wnioskowanie z podobieństwa (analogii) jako co do zasady zakazane na gruncie prawa publicznego, zwłaszcza gdy stosowane przepisy mają charakter sankcyjny.
W ocenie Skarżącej z perspektywy wykładni celowościowej trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich wyglądu.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe Spółka argumentowała, że wykładnia językowa
i zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawiają za uznaniem, iż nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie
w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalnie mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel
w sposób ciągły i trwały. Zdaniem Skarżącej ograniczona czasowo w ciągu doby emisja reklam wyłącza możliwość skalkulowania wysokości kary za niezgodne z uchwałą usytuowanie nośnika, co potwierdza interpretacja art. 37d ust. 8 u.p.z.p.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów dotyczących okresu naliczania administracyjnej kary pieniężnej za popełnienie deliktu reklamowego, o którym mowa
w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., Spółka podniosła, że akcentowanie przez przedstawicieli doktryny daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero
z dniem jego doręczenia. Wtedy dopiero czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Podkreślono też, że celem kary określonej w art. 37d u.p.z.p. nie jest represja, lecz ochrona wartości prawnie chronionej, jaką jest krajobraz. Kara wymierzana w tym trybie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego
z prawem. Funkcji tej nie wypełni tym samym kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy, tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 lutego 2024 r. uchylająca
w części (tj. w zakresie wysokości kary pieniężnej) decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 30 grudnia 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "J." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej karę pieniężną w kwocie 4.083,40 zł za umieszczenie w dniach od 12 października 2022 r. do 14 listopada 2022 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy [...] (od strony ul. D.) w G., o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już legalność decyzji, którymi wymierzono Skarżącej kary pieniężne za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej
m.in. w wyrokach z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 761/22, z 16 lutego 2023 r.
sygn. akt II SA/Gd 522/22, czy z 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 764/22 (zarówno te, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych wyrokach w zdecydowanej większości aprobuje
i przyjmuje za własną.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału,
z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła
w życie 3 kwietnia 2018 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych
z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie
w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego
z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba,
że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie
art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony
o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej zasady
i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego przy [...] (od strony
ul. D.) w G. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu w okresie od 12 października 2022 r. do 10 listopada 2022 r., a jej powierzchnia wynosiła 0,81 m2, co nie było sporne.
Orzekające w sprawie organy uznały, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej oraz że uchwała ta nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typy tablic reklamowych,
w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie
art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Natomiast zdaniem Skarżącej umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami Uchwały Krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta G. realizację projektu M., który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych - w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa Skarżącej na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej Spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.
Skarżąca argumentowała, że ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku,
a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.
W powyższym sporze należy przyznać rację organom administracji publicznej.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu organy te prawidłowo uznały, że przedmiotowy ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom Uchwały Krajobrazowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji
o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały.
Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji
i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest Skarżąca, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.
Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto Uchwała Krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.
Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy, o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły
i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani Uchwała Krajobrazowa nie formułują wymogu, aby emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam
w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu Uchwały Krajobrazowej.
Odwołując się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320) - dalej: "u.d.p.", w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, Spółka wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować
w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem Strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z Uchwałą Krajobrazową.
Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy zauważyć, że u.p.z.p. oraz wydana na jej podstawie Uchwała Krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w u.d.p. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku
w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 u.d.p. wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.
Nie można też zgodzić się z argumentacją Spółki, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami Uchwały Krajobrazowej, gdyż umieszczona jest wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy Uchwały Krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić
w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa
w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały,
z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 Uchwały Krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów
i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.
Z powyższych przepisów nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi Skarżąca. Swoje stanowisko Spółka wywodzi właściwie
z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być
w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje Strona rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów u.p.z.p., w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.
Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Należy zauważyć, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach
"w szczególności". Zdaniem Strony z przepisu tego wynika, że ustawodawca uznał,
iż szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak w ocenie Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji, o czym będzie mowa dalej.
Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w tej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym
w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym,
o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.
Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji należy wskazać,
że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia
24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie,
w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".
W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c).
Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.
Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi,
że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji
i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta. W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Argumentacja skargi, że w związku z takim umieszczeniem nośnika reklamowego nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, opiera się bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez Spółkę pod nazwą M. umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy, w związku z czym są objęte regulacjami Uchwały Krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że przepisy art. 37d ust. 1
i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również Uchwała Krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.
Poczynione wyżej rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności przedmiotowego ekranu świetlnego o zmiennej treści z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
Przypomnieć należy przytaczaną już zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h tej uchwały,
w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych niniejszą Uchwałą.
Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S2 określa § 15 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów tej uchwały nie dopuszcza w obszarze S2 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S2.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej
z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Mimo braku zarzutów skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania przez organy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione
w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma
(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu
(zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa
w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak
i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam
z naruszeniem zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej - nie była znikoma. Spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez Stronę postanowień Uchwały Krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie
w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Przytoczony wyżej przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania
w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 ("Wszczęcie postępowania") także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności art. 61 § 1 k.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych.
Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów ww. uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały powinien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów,
o których mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu.
Ponadto należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano,
iż datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1679/10).
Z powyższych powodów za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że już wcześniej podmiot powziął informację o takiej czynności. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej (zob. np. wyrok NSA
z 11 października 2024 r. sygn. akt II OSK 166/24).
Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji sporządził w dniu 17 października 2022 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z wyznaczeniem na dzień 15 listopada 2022 r. terminu oględzin. Pismo to zostało doręczone Spółce w dniu 24 października 2022 r. Kara pieniężna została zaś wymierzona Skarżącej za okres od 12 października 2022 r., tj. od dnia przeprowadzenia pierwszej kontroli na działce nr [...], obręb [...] w G.
Z porównania dat wynika, że sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej obejmuje także okres od dnia dokonania pierwszej czynności w sprawie, tj. kontroli
w dniu 12 października 2022 r., do dnia doręczenia Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (24 października 2022 r.), co miało wpływ na wysokość wymierzonej kary (poprzez jej zawyżenie).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 1.062 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (145 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (900 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]