II SA/Gd 468/22

II SA/Gd 468/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor W. Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze skargi Z. K. na zaświadczenie Burmistrza Władysławowa z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr RGNiGP.6723.5.2022.DB w przedmiocie informacji, że decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r. stała się ostateczna oraz o jej wygaśnięciu postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność administracji publicznej w postaci umieszczenia w zaświadczeniu z 24 kwietnia 2022 r. wydanym przez Burmistrza Władysławowa informacji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r.
Wskazanym zaświadczeniem, wydanym na wniosek skarżącego o wydanie duplikatu decyzji wraz z klauzulą ostateczności, na podstawie art. 217 k.p.a., Burmistrz zaświadczył, że ww. decyzja z 11 kwietnia 2006 r. stała się ostateczna 4 kwietnia 2006 r., stając się prawomocna. Jednocześnie Burmistrz poinformował, że decyzja ta wygasła na podstawie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego (z dniem 1 stycznia 2018 r.), a także przekazał zaktualizowany wykaz decyzji, wygasłych na podstawie wskazanego przepisu.
W złożonej skardze, Z. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając czynności administracji publicznej w postaci:
1. umieszczenia w zaświadczeniu z 24 kwietnia 2022 r. wydanym przez Burmistrza Miasta Władysławowa informacji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r.
2. zaktualizowania wykazu decyzji wygasłych na podstawie art. 546 Prawa wodnego,
wniósł o:
1. nakazanie wydania skarżącemu zaświadczenia bez informacji, że decyzja z 11 kwietnia 2006 r. wygasła;
2. usunięcie ww. decyzji z wykazu decyzji wygasłych na podstawie art. 546 Prawa wodnego;
W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacja o wygaśnięciu decyzji została wydana mimo braku jakiegokolwiek wniosku w tym zakresie. Wskazano, że skarżący nie mógł złożyć zażalenia na zaświadczenie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż art. 219 k.p.a. daje podstawę do złożenia zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści. Zaświadczenie obejmuje zaś treść zgodną z wnioskiem. Skargą objęto zatem umieszczenie w zaświadczeniu niezgodnej, zdaniem skarżącego, z prawem informacji, że objęta zaświadczeniem decyzja wygasła.
Skarżący wskazał, że umieszczenie takiej informacji stanowi czynność z zakresu administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnił, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskał możliwość zabudowy działki nr [..] poprzez budowę budynku usług turystycznych. Z tytułu decyzji wynikać ma, że dotyczy ona także działek nr [...]-[...], jednakże z treści decyzji nie wynika, żeby znajdować się miała na nich jakakolwiek zabudowa. Brak w decyzji także ustaleń co do zagospodarowania pozostałych działek. Po wejściu w życie Prawa wodnego Burmistrz wydał wykaz decyzji, które wygasły, a który obejmował 32 decyzje i decyzja nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r. w tym wykazie nie była ujęta. Sugestia, że decyzja wygasła znalazła się w wystosowanym przez organ wezwaniu do wykazania interesu prawnego, a w wydanym zaświadczeniu organ poinformował o aktualizacji wykazu decyzji.
Zdaniem skarżącego, działania organu są sprzeczne z prawem. Podkreślił, że decyzja z 11 kwietnia 2006 r. obejmuje wyłącznie uprawnienie do zabudowania działki nr [...], zaś zgodnie z zaświadczeniem Wód Polskich działka ta nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Nadto w wykazie sporządzonym na podstawie art. 546 ust. 5 Prawa wodnego brak jest informacji, by decyzja z 11 kwietnia 2006 r. wygasła. Skarżący podniósł nadto, że brak jest także podstawy prawnej do aktualizacji czy modyfikacji wykazu, zwłaszcza, że termin na wydanie wykazu upłynął wraz z upływem 12 miesięcy od wejścia w życie Prawa wodnego. Zatem, zdaniem skarżącego, organ dokonał aktualizacji wykazu bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Władysławowa wniósł o jej oddalenie.
W odpowiedzi na powyższe, w piśmie procesowym skarżący uznał argumentację organu za błędną, podkreślając, że rozstrzygnięcie decyzji odnosi się do działki nr [...], a jedynie w tytule decyzji wskazano cztery działki. Do pisma załączono mapkę.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału złożone skargi rozdzielono i przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na zaświadczenie z 26 kwietnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Przedmiotem zaskarżenia jest zaświadczenie z 24 kwietnia 2022 r. wydane przez Burmistrza Władysławowa, zawierające informację o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy nr RGP-7331/56/2006 z 11 kwietnia 2006 r.
Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Z tych względów Sąd zobligowany jest do zbadania, czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm.), dalej zwanej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 p.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd sądów administracyjnych (postanowienia: NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2949/14, WSA w Krakowie z 9 listopada 2020 r. sygn. III SA/Kr 1157/20, WSA we Wrocławiu z 21 maja 2021, sygn. II SA/Wr 174/21, WSA w Białymstoku z 23 września 2022, sygn. II SA/Bk 557/22), że zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 - 220 k.p.a.) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie - zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej jeszcze z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 219 k.p.a. jedynie odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści przybiera postać postanowienia, które podlega kontroli instancyjnej i sądowej, pozostaje zatem w sferze kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu zatem, zaskarżone zaświadczenie nie może być uznane za inny akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak tego żąda skarżący. W przywołanym przepisie chodzi bowiem o takie akty (czynności), które formułują (nadają) uprawnienia lub ustanawiają obowiązki, ale również o akty (czynności), które odbierają, ograniczają uprawnienia lub rozszerzają obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Takiego charakteru nie mają zaś akty (czynności) stwierdzające jedynie prawa wynikające z przepisów prawa oraz akty o charakterze informacyjnym. W tym kontekście nie można zatem mówić, że zaświadczenie "dotyczy" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W żaden bowiem sposób zaświadczenie nie kształtuje uprawnień, ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia, ani zakresu. Także w literaturze wskazuje się na zaświadczenia jako przykłady działań administracji publicznej, które nie mieszczą się w kategorii aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 66-72.; postanowienie NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 760/14).
Należy jednak zauważyć, że niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przy pomocy administracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza możliwości żądania wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie - nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach - nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylanie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest również niedopuszczalne (patrz: postanowienie NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/14; postanowienie NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 760/14, LEX nr 1457624). Nadto moc dowodowa zaświadczenia trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013 i cyt. tam literatura) (za postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2949/14).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na czynność organu polegającą na wydaniu zaświadczenia, nie mieszczącą się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowej, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, biorąc pod uwagę treść skargi, że w odrębnym postępowaniu sądowym (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 472/22) przedmiotem kontroli będzie czynność organu, polegająca na umieszczeniu w wykazie decyzji o warunkach zabudowy, które wygasły z mocy prawa w trybie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego.