II SA/Gd 464/23

II SA/Gd 464/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 marca 2023 roku, nr SKO Gd/5098/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
A. C. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 marca 2023 r., nr SKO Gd/5098/22, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sadlinkach, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Sadlinki, z 9 września 2022 r., nr GOPS.5202.361.5.2022 o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", wnioskowanego na M. C.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 5 sierpnia 2022 r. A. C. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sadlinkach o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia synem, M. C. Do wniosku dołączono dokumenty wykazujące niepełnosprawność syna oraz fakt pobierania przez wnioskodawcę renty chorobowej, a także jego oświadczenia.
W dniu 10 sierpnia 2022 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że wnioskodawca wykonuje czynności zabezpieczające samodzielną egzystencję syna, do których należą przede wszystkim tzw. czynności samoobsługi jak utrzymanie higieny osobistej, ubieranie, podstawowe prace porządkowe. Niezbędna jest również pomoc przy załatwianiu elementarnych spraw życia codziennego takich jak uiszczanie opłat, składanie wizyt u lekarza czy robienie zakupów. Pomoc opiekuna w życiu codziennym jest niezbędna. M. C. jest bowiem osobą niepełnoprawną głęboko. Czynności jakie może wykonywać samodzielnie to tylko czynności fizjologiczne - też nie zawsze wykonywane prawidłowo.
Organ ustalił nadto, że wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy - na dzień złożenia wniosku nie pracuje i nie rezygnuje z zatrudnienia. Ostatnie zatrudnienie było w okresie od 19 kwietnia 1999 r. do 18 października 1999 r. przez Urząd Gminy w Sadlinkach jako pracownik gospodarczy. Do dnia 31 lipca 2022 r. świadczenie pielęgnacyjne pobierała matka M. C., jednakże opuściła ona rodzinę i nie zajmuje się synem.
Mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sadlinkach, działający z upoważnienia Wójta Gminy, decyzją z dnia 9 września 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy między brakiem aktywności zawodowej strony a koniecznością sprawowania opieki, a ponadto wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W odwołaniu A. C. podniósł, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie musi w momencie składania wniosku być zatrudniona ani zarejestrowana w urzędzie pracy. Skoro odwołujący się ma możliwość podjęcia pracy, a jej nie podejmuje ze względu na opiekę nad synem to świadczenie pielęgnacyjne powinien otrzymać. Dodatkowo strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący negatywnej przesłanki przyznania świadczenia jaką jest ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przez osobę ubiegającą się o świadczenie oraz opisała swoją sytuację życiową.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z dnia 24 marca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jednakże, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257), na który powołała się strona w odwołaniu, przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Oznacza to, że nie może on stanowić podstawy prawnej dla decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym.
Oceniając jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że choć niewątpliwie wnioskodawca sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w znacznym zakresie, jednak wnioskowane świadczenie jest przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Omawiana przesłanka powinna być bowiem rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej ma być więc spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad taką osobą, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem organu, sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania mu z środków publicznych świadczenia związanego z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż brak jego aktywności zawodowej nie wiąże się bezpośrednio z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Czynności sprawowane w ramach opieki, wynikające z materiału dowodowego w realiach niniejszej sprawy stanowią, co oczywiste, znaczącą pomoc, która może jednak być świadczona mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu. Organ zauważył też, że wnioskodawca od ponad 20 lat nie pracuje, nie posiada świadectw pracy ani żadnych innych dokumentów potwierdzających staż pracy. Organ uznał więc, że nie istnieje wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, trudno bowiem przyjąć, że dotychczasowa bierność zawodowa była związana wyłącznie z niepełnosprawnością syna, a w okresie, kiedy składano wniosek o przyznanie świadczenia, strona nosiła się z zamiarem podjęcia zatrudnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. C. podniósł, że przedmiotowe świadczenie było wcześniej pobierane przez jego żonę, która opuściła rodzinę i aktualnie małżonkowie są w separacji. Jednakże, choć formalnie to żona pobierała świadczenie, to w praktyce opiekę nad synem sprawował skarżący. Zdaniem strony, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi już przeszkody do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przepisy nie ustanawiają żadnego limitu czasowego na niepodejmowanie zatrudnienia. Osoba częściowo niezdolna do pracy może podjąć zatrudnienie w każdej chwili, chyba że - tak jak skarżący, nie może tego uczynić ze względu na opiekę nad synem.
Skarżący zarzucił też Kolegium, że w uzasadnieniu decyzji znajdują się fragmenty skopiowane z innej sprawy, a nadto nie odniesiono się do akcentowanej w odwołaniu kwestii przyznawania przedmiotowego świadczenia osobom w takiej samej sytuacji faktycznej przez GOPS w Elblągu. Także porady prawne, z jakich skarżący korzystał i materiały w Internecie wskazują, że w sytuacji strony zasadne jest przyznanie świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 30 maja 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 marca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Sadlinki, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia 9 września 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, przyczyną odmowy przyznania tego świadczenia ustaloną przez organ I instancji i zaakceptowaną przez Kolegium był brak bezpośredniego związku przyczynowego między brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy a koniecznością sprawowania opieki. Kolegium nie podzieliło natomiast poglądu, jakoby świadczenie to nie mogło być przyznanie ze względu to, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i posiada III grupę inwalidzką.
Mając to na uwadze należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium co do tego, iż regulacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i nie mogła stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r, sygn. akt SK 2/17, który uznał przepis ten - w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy - za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął bowiem, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Z tego względu zarzuty skargi odnoszące się do kwestii zasadności przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miały znaczenia dla oceny decyzji SKO, gdyż decyzja Kolegium w tym zakresie de facto zgodna jest ze stanowiskiem strony. Niemniej jednak Kolegium dalej uznało, że pomimo błędnego stanowiska organu I instancji, iż ustalone wnioskodawcy prawo do renty stanowi przeszkodę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, decyzja Wójta ostatecznie jest zgodna z prawem. Zauważono bowiem, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywne), przy braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Wnioskodawca zaś nie spełnia warunku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w szczególności brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między brakiem aktywności zawodowej a koniecznością opieki. Organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że w rozważanym wypadku przyczyny niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.
Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium w tym zakresie jest nieprawidłowe i wynika z błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego.
Poza sporem jest, że syn skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W toku postępowania administracyjnego specjalista pracy socjalnej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sadlinkach przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego wnioskodawca opisał sytuację rodziny oraz przedstawił zakres czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uzyskanych informacji wynikało, że skarżący pomaga synowi – niepełnosprawnemu głęboko, zdolnemu właściwie jedynie do wykonywania podstawowych czynności fizjologicznych, w czynnościach higienicznych, przy ubieraniu, przygotowuje posiłki, sprząta, prasuje, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, wykupuje leiw. W związku z tym pomoc opiekuna w życiu codziennym niepełnosprawnego jest niezbędna, jednakże - zdaniem organu, nie wyklucza ona pozostawania opiekuna w zatrudnieniu. Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, gdyż opisany zakres czynności opiekuńczych wraz z przedstawioną podczas wywiadu środowiskowego sytuacją rodziny wnioskodawcy – odejście żony, a także brak możliwości uzyskania pomocy od dalszej rodziny oraz wykonywanie obowiązków domowych, pozwalają przyjąć, że opieka nad osobą niepełnosprawną koliduje z jakimkolwiek zatrudnieniem opiekuna.
W tym zakresie wskazać trzeba, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają stwierdzić, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, dostępny jw.).
Ponadto, choć pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków i zażywaniu leków można traktować jako czynność dnia codziennego, to jednak trzeba mieć na uwadze, że dotyczy to codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem (przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, zakupy) mogą wypełniać cały dzień, w szczególności gdy – tak jak w niniejszej sprawie – pod pieczą wnioskodawcy są jeszcze inne osoby. Charakter tych czynności nie pozostawia natomiast wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy, nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 319/21, dostępny w CBOSA).
Kolegium więc nieprawidłowo oceniło zebrany materiał dowodowy w kontekście rodzaju i zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki oraz w kontekście braku możliwości łączenia tej opieki z zatrudnieniem.
Sąd nie podziela też twierdzeń organu o braku związku przyczynowo -skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki, ze względu na dotychczasową bierność zawodową strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się bowiem, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest także aktualne na dzień złożenia wniosku niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, związane bezpośrednio z opieką nad osobą niepełnosprawną. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn wcześniejszego braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej zaś sprawie organ nie dokonał wnikliwej oceny zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki w kontekście braku możliwości podejmowania zatrudnienia. Jednocześnie z akt nie wynika, aby w czasie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zachodziły inne, niż sprawowana opieka, obiektywne przeszkody do podjęcia przez niego zatrudnienia i takich też przyczyn nie wykazał organ. Nie ma zatem przesądzającego znaczenia, co stanowczo akcentuje Kolegium, że od 1999 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia. Istotne jest bowiem w tej sprawie ustalenie czy aktualnie, tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad synem. Nawet bowiem osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22; wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Kr 1194/22, dostępne w CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20, dostępny w CBOSA). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza zatem przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku, pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 827/19, dostępny jw.). Dlatego też nie można a priori, jak czynią to organy, wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej.
Inaczej mówiąc, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżący przed złożeniem wniosku o świadczenie nie podejmował zatrudnienia, nawet z przyczyn innych niż opieka nad synem, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw obecnej rezygnacji z aktywności zawodowej leży właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana aktualnie, tj. odnosić się do czasu, w którym strona wystąpiła o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Tych zaś okoliczności Kolegium nie oceniło wydając zaskarżoną decyzję – organ stwierdził wyłącznie, że wnioskodawca od ponad 20 lat pozostaje bierny zawodowo, co wyklucza przyjęcie związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Jednocześnie organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad synem z określonym zajęciem zarobkowym, jak też nie wskazał, że istnieją inne przyczyny niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego, niż opieka nad synem. Tymczasem zasadne było ustalenie, czy skarżący aktualnie obiektywnie może podjąć zatrudnienie (np. ze względu na nieosiągnięcie jeszcze wieku emerytalnego czy orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy) i czy jedyną przeszkodą do niepodjęcia pracy jest sprawowanie opieki nad synem. Przy czym należy w tym wypadku uwzględnić podnoszone przez stronę okoliczności, a mianowicie, że choć dotychczas świadczenie pielęgnacyjne na syna było przyznane jego żonie, to w praktyce przez lata to skarżący sprawował opiekę nad synem, oraz że zmieniła się sytuacja rodziny, tj. żona odeszła, co skutkowało odebraniem rodzinie dochodu związanego ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Zdaniem Sądu okoliczności te mogą mieć wpływ na ocenę związku przyczynowego między brakiem podejmowania przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną – tym razem jako jedyny opiekun – opieką nad synem.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego i błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium.
Rozpoznając tę sprawę Sąd zważył nadto, że zarówno Kolegium, jak i skarżący, argumentując możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, odwołali się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (OTK-A 2019/36), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając utratę jego mocy obowiązującej, co miało nastąpić po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został ogłoszony 8 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257), co oznacza, że we wskazanym wyżej zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. utracił moc z dniem 9 stycznia 2020 r., pozostając w mocy w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie powoduje jednak skutku w postaci możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie z różnych systemów - ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej. W ramach u.ś.r. funkcjonuje bowiem zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r., sygn. I OSK 1623/21 (dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl): stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych, pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Słusznie zatem zauważyło Kolegium, że ustalone prawo skarżącego do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy samo w sobie nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy winien jednak uwzględnić, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
W orzecznictwie aktualnie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja, umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak należy uznać, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu, musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ powinien pouczyć skarżącego, że tylko zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiąc w istocie potwierdzenie dokonanego przez niego wyboru wnioskowanego świadczenia jako korzystniejszego. Pouczeniu temu winno towarzyszyć wzywanie do zawieszenia prawa do renty w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury czy renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do takiego świadczenia, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nawet ewentualna potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ - biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokładnie poinformuje skarżącego o jego sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącego w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jego wniosku.
Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium uwzględni nadto zakres i charakter opieki sprawowanej przez skarżącego nad synem oraz sytuację faktyczną rodziny, zaś kwestię związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad synem a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia oceni aktualnie, tj. weźmie pod uwagę czy w dacie złożenia wniosku o świadczenie i sporządzania wywiadu środowiskowego strona nie podejmowała zatrudnienia w związku ze sprawowaniem tej opieki. Uwzględni też, że fakt dotychczasowej bierności zawodowej skarżącego nie ma istotnego znaczenia, szczególnie, że nie można wykluczyć, iż w świetle informacji przekazywanych przez stronę, bierność ta wynikała jedynie ze sprawowanej przez lata opieki nad niepełnosprawnym synem.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż z wnioskiem w tej sprawie wystąpił skarżący, a organ administracji nie sprzeciwił mu się w wyznaczonym terminie.