II SA/Gd 462/25

II SA/Gd 462/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 35 ust. i 4, art. 32 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr WI-I.7840.1.43.2025.ZK w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
H. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 29 maja 2024 r. Starosta Wejherowski (dalej jako: "Starosta" "organ I instancji") udzielił H. S.A. (dalej jako: "inwestor", "Spółka", "skarżąca") pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] w R.
Wojewoda Pomorski (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania J. W., decyzją z 8 listopada 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1304/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda, decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu, przywołując treść przepisu art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: "Prawo budowlane") Wojewoda wskazał, że zgodnie z przedłożonym w sprawie wnioskiem przedmiotem zamierzenia jest budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R. Na terenie inwestycji obowiązuje uchwała Rady Miejskiej Rumi nr XXVI/335/2012 z 27 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rumi, zwanego "JEZIORNA" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r. poz. 3423) oraz uchwała Rady Miejskiej Rumi nr XLIX/652/2022 z 18 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXVI/335/2012 Rady Miejskiej Rumi z dnia 27 września 2012 r., dla stref 5.MW/U oraz 8.MW/Ul w rejonie ul. Wiejskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r. poz. 228; dalej jako: "obowiązujący plan miejscowy") - karta terenu oznaczonego symbolem 8.MW/Ul, przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Projektowane zamierzenie obejmujące budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest zatem zgodne z rodzajem zabudowy określonym w planie dla omawianego terenu.
W § 10 pkt 6.8 lit. b plan miejscowy ustala maksymalną powierzchnię zabudowy budynku, dla pozostałej części terenu, tj. poza obszarem intensyfikacji zabudowy oznaczonym na rysunku planu, wynoszącą 400 m2. Określenie maksymalnej powierzchni zabudowy budynku może być traktowane jako uzupełnienie wskaźnika określonego procentowo, sformułowanego dla ograniczenia wielkości nowej zabudowy, jako nawiązanie do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektuje się trzy budynki mieszkalne wielorodzinne B1, B2, B3, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2. Przy czym, zgodnie z częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu oraz rzutami poszczególnych kondygnacji załączonymi do projektu architektoniczno-budowlanego, budynki B1 i B2 przylegają do siebie boczną ścianą, na całej jej powierzchni. W ocenie Wojewody z przestrzeni wydzielone tym samym zostały nie trzy, a dwie bryły, z których jedna ma kształt prostokąta i wymiary 16,43 m x 48,48 m (rzut parteru budynku B1 i B2 - rys. A-01; elewacja wschodnia budynków B1 i B2 - rys. A-10; elewacja zachodnia budynków B1 i B2 - rys. A-11). W efekcie budynki B1, B2 mają widoczne wyłącznie trzy elewacje, ponieważ czwarta przylega do sąsiedniego budynku.
Następnie, przywołując treść przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako: "u.p.z.p.") organ odwoławczy wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe należy wykładać w sposób, który gwarantował będzie zachowanie zasadniczej wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny, a jednocześnie uwzględnia walory architektoniczne i krajobrazowe, ale także prawo własności inwestora.
Kierując się powyższymi regułami Wojewoda wskazał, że nakaz projektowania budynków o maksymalnej powierzchni zabudowy - 400 m2 oznacza konieczność takiego projektowania budynków, aby oczywistym było, że mamy do czynienia z pojedynczym budynkiem o takiej powierzchni zabudowy i to nie tylko samodzielnym konstrukcyjnie. Zaprojektowanie przylegających do siebie dwóch budynków wielorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 799,48 m2 niweczy cel, któremu służyć mają ustalenia prawa miejscowego w tym zakresie, bowiem dla obserwatora z zewnątrz będzie to jeden budynek, znacznie przekraczający dopuszczalną powierzchnię zabudowy.
Organ podkreślił, że nowoprojektowane budynki na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania, dla którego wprowadza on tego rodzaju wymogi, muszą zostać zaprojektowane w sposób gwarantujący zachowanie na tym obszarze ładu przestrzennego ustanawianego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a obejmującego między innymi konieczność zaprojektowania budynków o wymaganej powierzchni zabudowy, to jest w sposób nie niweczący ogólnego wrażenia wizualnego, że bryła projektowanej zabudowy jest w istocie jednym budynkiem o maksymalnej powierzchni zabudowy - 400 m2, a nie dwoma budynkami wielorodzinnymi o tej powierzchni w zabudowie bliźniaczej. W ocenie Wojewody zaprojektowanie dwóch budynków wielorodzinnych, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2, stykających się przeciwległymi ścianami jest oczywistą próbą obejścia przepisów obowiązującego planu miejscowego.
W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że analiza projektu budowlanego - tabela na s. 59 - wykazała, że inwestycja jest zgodna z parametrami ustalonymi w miejscowym planie, dla zabudowy zlokalizowanej poza obszarem intensyfikacji zabudowy jak na rysunku planu, w zakresie: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni obszaru inwestycji - maksimum 25% (1199,22 m2/f>145 m2= 23,31%); minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej - 30% (34,36% w projekcie). Wątpliwości organu budzi jednak prawidłowość sporządzonych wskaźników, albowiem w opisie do projektu podano różne wartości powyższych parametrów, bowiem na s. 57 "powierzchnia zabudowy dla całego terenu objętego opracowaniem" wynosić ma 24,39%, a na s. 58 "powierzchnia biologicznie czynna dla całego terenu objętego opracowaniem" stanowi 34,71%.
Dodatkowo organ, mając na względzie, że § 5 ust. 1 lit. 1 planu miejscowego wskazał, że przedstawienie bilansów dla całej działki inwestycyjnej, a nie tylko dla jej części objętej niniejszym opracowaniem, wymaga przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego.
W ocenie Wojewody projekt w zakresie wymogu określonego w § 10 pkt 8.3 uchwały, zgodnie z którym "ustala się dla zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy wielorodzinnej z usługami zagospodarowanie co najmniej 15% terenu inwestycji w formie placu zabaw dla dzieci oraz zieleni urządzonej", "wprowadzenie gatunków drzew i krzewów zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi" jest niekompletny. W odniesieniu do tych zapisów w projekcie, poza wyliczeniem obszaru odpowiadającego takiemu przeznaczeniu terenu oraz oznaczeniem na rysunku projektu zagospodarowania terenu projektowanych nasadzeń drzew, nie uszczegółowiono planowanych rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej, ograniczając się do zadeklarowania, że szczegółowy projekt zieleni ma być przedmiotem odrębnego opracowania (s. 57 projektu).
Następnie Wojewoda wskazał, że projektowana inwestycja nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu w odległości 6 m od drogi 13.KDD - ul. A. F. Dodatkowo, odnosząc się do kwestii wysokości projektowanych budynków, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 10 pkt 6.5 lit. b i c uchwały "wysokości projektowanej zabudowy dla pozostałej części terenu - minimalna: nie ustala się, maksymalna: 12,5 m (2-4 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem piwnic)", "dopuszcza się wysokość zabudowy podwyższoną o kolejne maksymalne 3 m (3-5 kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem piwnic), w przypadku: - realizacji dachu, tarasu którego pokrycie stanowi powierzchnia biologicznie czynna". Z projektu wynika, że budynki będą miały pięć kondygnacji nadziemnych i wysokość 15,48 m. Zgodnie z opisem zamieszczonym na s. 58 "projektuje się stropodachy zielone każdego z budynków". Z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenia MI") przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W projekcie architektoniczno-budowlanym na rysunkach przedstawiających przekroje przez projektowane budynki (rys. A-08, A-09, A-20, A-21) wyjaśniono, że stropodach zielony jest projektowany np. w systemie Bauder, a składać się na niego będą następujące warstwy: zieleń, 8 cm substrat ekstensywny, włóknina filtracyjna, 2 cm drenaż i zasobnik, włóknina ochronna, PE warstwa ślizgowa, papa wierzchniego krycia, papa podkładowa, 1-16 cm styropian EPS twardy - warstwa spadkowa, 22 cm styropian EPS twardy A. = 0,034 W/mK, folia polietylenowa, 20 cm strop żelbetowy typu Filigran wg. proj. konstrukcji. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, w projekcie wykazano, że powierzchnia stropodachu może zostać zaliczona do powierzchni biologicznie czynnej, o której mowa w § 3 pkt 22 rozporządzenia MI, a w rezultacie liczba projektowanych kondygnacji oraz wysokość projektowanych budynków jest zgodna z miejscowym planem, który dopuszcza w takim przypadku zwiększenie wysokości zabudowy.
Organ zwrócił uwagę, że granice terenu w projekcie zagospodarowania terenu obejmują działki nr [...] i [...] oraz wyłącznie część działki nr [...] obr. [...] w R. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Starosta Wejherowski prowadził jednocześnie dwa niezależne postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku inwestora dotyczące wskazanej nieruchomości. Przedmiotem osobnego postępowania odwoławczego była bowiem decyzja Starosty z dnia 29 maja 2024 r. o pozwoleniu na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynku gospodarczego i dwóch obiektów inwentarskich oraz budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [...] obr. [...] w R., wydana dla tego samego inwestora. Organ zauważył, że niniejsze postępowanie dotyczy terenu od strony ul. [...], wytyczonego przez wschodnią granicę działki nr [...] oraz w przeważającej mierze przez część granicy północnej i część granicy południowej działki nr [...] oraz od zachodu przez linię, którą inwestor ustalił sam, niezależnie od wytyczonych formalnie granic. Linia ta biegnie z północy na południe i dzieli działkę nr [...] na dwie nierówne części. Drugie postępowanie dotyczyło zaś zachodniej części działki nr [...], tj. terenu przyległego do ul. [...]. Przedmiotem obu postępowań jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym w niniejszym są to trzy budynki (B1, B2, B3), a w drugim cztery takie budynki (A1, A2, A3, A4) zlokalizowane na pozostałej części działki nr [...].
Wojewoda zwrócił też uwagę, że oba zespoły budynków są ze sobą powiązane komunikacyjnie, ponieważ łączą je pośrodku chodniki. Z opisu do projektu zagospodarowania sporządzonego dla niniejszej inwestycji wynika, że "w ul. [...] brak sieci wodociągowej, projektowana inwestycja będzie zasilana w wodę z wodociągu miejskiego DN110 w ul. [...] za pośrednictwem przyłącza wodociągowego oraz odcinka zewnętrznej instalacji wodociągowej na terenie etapu A inwestycji (wg odrębnego opracowania)", "na instalacji wodociągowej zaprojektowano hydranty przeciwpożarowe w ilości i rozmieszczeniu wynikającym z przepisów. W obrębie etapu B zaprojektowano 1 hydrant nadziemny DN80" (s. 54). O zależności pomiędzy obiema inwestycjami świadczy także projektowana kanalizacja sanitarna, ponieważ zgodnie z opisem na s. 55 "z uwagi na brak kanalizacji w ul. [...], projektowana kanalizacja sanitarna będzie odprowadzała ścieki bytowe i gospodarcze z projektowanej inwestycji za pośrednictwem przyłącza kanalizacji sanitarnej włączonej do kanału miejskiego DN200 w ul. [...] oraz odcinka instalacji na terenie etapu A inwestycji (wg odrębnego opracowania)". Do projektu dołączone zostały także wydane przez O. Sp. z o.o. warunki techniczne nr [...] z 28 kwietnia 2022 r. dotyczące przyłączenia projektowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w R., przy ul. W., do miejskiej sieci ciepłowniczej wysokich parametrów wraz z budową węzłów cieplnych, które obejmują budynki A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3. Z wyjaśnień przedstawionych przez pełnomocnika inwestora w piśmie z 30 kwietnia 2024 r. wynika również, że "instalacje wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej zakończono studniami w których zostało przewidziane podłączenie z etapem zaprojektowanym na części działki nr [...]. Instalacja zewnętrzna elektryczna oraz teletechniczna została zakończona mufami do których przewidziano wpięcie się instalacji z etapem zaprojektowanym na części działki nr [...]". W ocenie Wojewody wymienione okoliczności świadczą o tym, że pomiędzy jedną i drugą inwestycją istnieje ewidentne powiązanie, a teren całej działki nr [...] oraz dodatkowo działek nr [...], [...] jest przedmiotem jednego zainwestowania właściciela tej nieruchomości.
W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę, że funkcjonowanie przedmiotowego zamierzenia będzie zależało od zrealizowania instalacji na terenie etapu A inwestycji (objętego osobnym opracowaniem), to z unormowania zawartego w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, że nie ma możliwości, aby organ zatwierdził tylko część projektu, gdzie wyłączeniu z opracowania podlegają elementy infrastruktury niezbędne do jej funkcjonowania. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, które stwierdza jednoznacznie, że przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza czy sieci) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy, nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji.
W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dokonaniem przez inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych (A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3) dla których przewidziano wspólne instalacje na terenie całej działki nr [...]. W rezultacie Starosta wadliwie wydał pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R., zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego. Nie ulega ponadto wątpliwości, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem jest zależna od budowy instalacji przewidzianych w etapie A.
W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, że projektowana inwestycja jest niezgodna z § 40 ust. 2 rozporządzenia MI. Przepis ten stanowi, że nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy, w godzinach 1000-1600. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny. Z przedstawionej na rys. U03 analizy nasłonecznienia wynika, że cień rzucony przez projektowany budynek obejmie plac zabaw w godzinach od 1100 do 1600. Z załączonego rysunku wynika zatem, że projektowany plac zabaw nie ma zapewnionego wymaganego czasu nasłonecznienia.
Reasumując Wojewoda wskazał, że stwierdzone uchybienia dyskwalifikują możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Wobec dostrzeżonych nieprawidłowości Wojewoda jest zobligowany wydać orzeczenie reformatoryjne i odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że budzi wątpliwości prawidłowość sporządzenia obliczeń wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, z uwagi na rozbieżność wskazane w projekcie na str. 57, 58 i 59, podczas gdy w projekcie w tabeli na str. 59 wskazano prawidłowe wartości, a w części opisowej projektu na str. 57-58, nastąpiła oczywista omyłka pisarska (niezależnie od tego, że wszelkie wartości na str. 57-59 i tak mieszczą się w dopuszczalnych prawem wymaganiach). Ponadto, w sytuacji gdyby nawet ta oczywista omyłka pisarska, pomimo jednoznacznej tabeli zawartej na str. 59 projektu budziła wątpliwości organu w zakresie prawidłowości wyliczeń powyżej wskazanych wskaźników, to powinien on w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. wezwać skarżącą do wyjaśnienia tej omyłki pisarskiej, czego nie uczynił, co również stanowi naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne (zapewne na skutek błędnego odczytania przez organ rys. U03). Jej zdaniem organ administracji błędnie przyjął, że przedstawiona analiza nasłonecznienia wskazuje, iż cień rzucony przez projektowany budynek obejmuje plac zabaw w godzinach od 11 do 16, a projektowany plac zabaw nie ma zapewnionego wymaganego nasłonecznienia, podczas gdy skarżąca wprost w projekcie wskazała informację, że plac zabaw spełnia wymagania dotyczący czterogodzinnego godzin nasłonecznienia. Z przedstawionej analizy nasłonecznienia (rys. U03) wynika, że plac zabaw posiada stałe nasłonecznienie w godz. 10 do 16, z tym, że w godz. 10-12 oraz w godz. 14-16 w znacznej części, natomiast w godz. 12-14 w nieznacznej części, co także skutkowało naruszeniem § 40 ust. 2 rozporządzenia MI.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 10 pkt 6.8 lit. b obowiązującego planu miejscowego poprzez błędną wykładnię tych przepisów, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie, które przejawiło się uchyleniem decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 29 maja 2024 r. i odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy kierował się przy tym pozanormatywnymi przesłankami do oceny powierzchni zabudowy (takimi jak choćby wizualny charakter zabudowy) i błędnie określił powierzchnię zabudowy budynków, obliczając ją w odmienny sposób niż skarżąca. Skutkowało to bezpodstawnym uznaniem, że skarżąca próbuje obejść aktualnie obowiązujący plan miejscowy poprzez nieuprawniony sztuczny podział jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych (A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3). Ponadto, skutkowało to również błędnym uznaniem, że skarżąca nie przedłożyła projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (budowlanego), a jedynie dla części wynikającego z podziału zamierzenia (zdaniem organu sztucznego). Skarżąca wyjaśniła, że inwestycja obejmuje trzy oddzielne budynki mieszkalne wielorodzinne, o powierzchni poniżej 400 m2, a nie budowę osiedla budynków wielorodzinnych (A1- A2, A4-A3, B2-B1, B3) i nie jest jej celem obejście aktualnie obowiązującego planu miejscowego.
Końcowo Spółka wskazała na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 10 pkt 8.2.-8.3 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegająca na błędnym przyjęciu, że nie uszczegółowiono planowanych rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakładał na skarżącą obowiązku sporządzenia na etapie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę sporządzania szczegółowego projektu zieleni. Skarżąca podkreśliła wskazanie w projekcie wyliczeń dotyczących obszaru placu zabaw oraz zieleni urządzonej, które zgodnie w wymogami wynoszą 15% terenu inwestycji i oznaczyła to na rysunku planu zagospodarowania terenu. Gdyby nawet twierdzenia organu o niedostatecznym uszczegółowieniu planowanego rozwiązania projektowego w zakresie zieleni urządzonej były prawdziwe, to organ powinien był w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. wezwać skarżącą do wyjaśnienia i sprecyzowanie tej kwestii, czego nie uczynił. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik spraw.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została ocena legalności decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, którą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, dla zamierzenia polegającego budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiornika retencyjnego na wody opadowe na działkach nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podnieść, że za zasadny uznał Sąd podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. związany z rozbieżnością w przedstawionych dokumentach projektowych w zakresie procentowej wartości intensyfikacji zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego budzi prawidłowość sporządzonych obliczeń powyższych wskaźników powinien on dokonać samodzielnie ich przeliczenia lub wezwać w tym zakresie inwestora do uzupełnienia danych w trybie art. 136 w zw. z art. 12 k.p.a.
Za zasadny uznał także Sąd zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 8 i § 10 pkt 6.8 lit. b obecnie obowiązującego planu miejscowego związany z zakwestionowaniem przez Wojewodę powierzchni zabudowy projektowanych budynków i uznanie, że skarżąca zamierza obejść postanowienia planu miejscowego poprzez zaprojektowanie dwóch budynków wielorodzinnych, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2, stykających się przeciwległymi ścianami. W ocenie Wojewody z ogólnego wrażenia wizualnego konstrukcji tych budynków wynika bowiem, że bryła projektowanej zabudowy jest w istocie jednym budynkiem o powierzchni 799,48 m2. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że odwoływanie się przez Wojewodę do pozanormatywnego pojęcia "ogólnego wrażenia wizualnego" nie może stanowić przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa, a tym samym nie może stanowić kryterium oceny w kontekście przesłanek determinujących udzielenie pozwolenia na budowę.
Sąd podziela także podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 10 pkt 8.2. - 8.3. planu miejscowego poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą błędnym przyjęciem, że w przedstawionym projekcie skarżąca nie uszczegółowiła planowanych rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej, ograniczając się jedynie do zadeklarowania, że szczegółowy projekt zieleni będzie przedmiotem odrębnego opracowania. W ocenie Sądu żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na inwestora na etapie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązku sporządzenia szczegółowego projektu zieleni urządzonej. W szczególności obowiązek ten nie wynika z § 14 pkt 3 lit. f rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), zgodnie z którym część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym ukształtowanie terenu i układ zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu.
Stwierdzone powyżej uchybienia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie organu jest, co do zasady, prawidłowe.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca wystąpiła do Starosty Wejherowskiego z dwoma niezależnymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiornika retencyjnego na wody opadowe, przy czym w przedmiotowym postępowaniu wniosek dotyczy budowy trzech budynków (B1, B2, B3) zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i [...] oraz na części działki nr [...] obr. [...] w R., natomiast drugi wniosek dotyczy budowy czterech budynków (A1, A2, A3, A4) zlokalizowanych na pozostałej części działki nr [...].
W przedłożonym w niniejszej sprawie projekcie zagospodarowania terenu granice terenu obejmują działki nr [...] i [...] oraz część działki nr [...] obręb [...] w R. Przedmiotowe postępowanie dotyczy terenu od strony ul. [...], wytyczonego przez wschodnią granicę działki nr [...] oraz w przeważającej mierze przez część granicy północnej i część granicy południowej działki nr [...] oraz od zachodu przez linię, którą skarżąca ustaliła sama, niezależnie od wytyczonych formalnie granic działki. Linia ta biegnie z północy na południe i dzieli działkę nr [...] na dwie nierówne części. Drugie postępowanie dotyczy natomiast zachodniej części działki nr [...], tj. terenu przyległego do ul. [...] (decyzja kończąca to postępowanie jest przedmiotem skargi w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 461/25).
Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego.
Za utrwalone w orzecznictwie sądowym uznać należy stanowisko przyjmujące, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas organ administracji może ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy decyzją o warunkach zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. W sprawach dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzaniu decyzją administracyjną. Nie można akceptować sytuacji, że dana kwestia w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu podlegałaby kilkukrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 878/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 735/19; wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 28/18). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji powinna obejmować jedynie projekt architektoniczno-budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 663/18).
Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania działki (terenu) dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Projekt zagospodarowania działki (terenu) z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1302/20).
W ocenie Sądu stanowisko Wojewody, że obie planowane inwestycje są ze sobą powiązane, a teren całej działki nr [...] oraz dodatkowo działek nr [...], [...] jest przedmiotem jednego zainwestowania właściciela tej nieruchomości jest prawidłowe. Trafnie Wojewoda przyjął, że przemawiają za tym następujące okoliczności: oba zespoły budynków mają być powiązane komunikacyjnie, mają mieć wspólne przyłącza wodociągowe, wspólną kanalizację sanitarną oraz zostaną wspólnie podłączone do miejskiej sieci ciepłowniczej wysokich parametrów. Budowa węzłów cieplnych również obejmie wszystkie budynki. Ponadto instalacje wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej zakończone będą studniami, do których przewidziano wpięcie się instalacji z etapem zaprojektowanym na części działki nr [...].
Sąd podziela ocenę Wojewody, że w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych (A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3) dla których przewidziano wspólne instalacje na terenie całej działki nr [...], a także, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem jest zależna od budowy instalacji przewidzianych w etapie A.
Biorąc zatem pod uwagę, że funkcjonowanie przedmiotowego zamierzenia będzie zależało od zrealizowania instalacji na terenie etapu A inwestycji (objętego osobnym opracowaniem) organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż z unormowania zawartego w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, że nie ma możliwości, aby organ zatwierdził tylko część projektu, gdzie wyłączeniu z opracowania podlegają elementy infrastruktury niezbędne do jej funkcjonowania. Oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w Starosta wadliwie wydał pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R., zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego.
W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego nie może być podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza czy sieci) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy, nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17; wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1799/17; wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 999/18, wyrok WSA w Gdańsku z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 453/19).
Niezależnie od powyższego prawidłowe jest w ocenie Sądu stanowisko Wojewody, że przedstawiona przez skarżącą analiza nasłonecznienia wskazuje, że projektowany plac zabaw nie ma zapewnionego wymaganego nasłonecznienia. Badając przedstawioną na rys. U03 analizę nasłonecznienia Wojewoda uznał, że cień rzucany przez planowany budynek obejmie plac zabaw w godzinach od 1100 do 1600, a tym samym projektowany plac zabaw nie ma zapewnionego wymaganego czasu nasłonecznienia. Ustosunkowując się do powyższej kwestii skarżąca wskazała natomiast, że wbrew stanowisku organu, projektowany plac zabaw posiada stałe nasłonecznienie w godzinach 1000-1600, z tym że w godzinach 1000- 1200 oraz w godz. 1400-1600 plac zabaw nasłoneczniony będzie w znacznej części, natomiast w godz. 1200-1400 w nieznacznej części. Zdaniem strony do spełnienia wymogów wynikający z § 40 ust. 2 rozporządzenia MI wystarczy, że choćby fragment placu zabaw będzie nasłoneczniony, nawet na minimalnym na poziomie 1% (s. 6 skargi do Sądu).
W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe. Zgodnie z § 40 ust. 2 rozporządzenia MI w brzmieniu sprzed nowelizacji, nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy, w godzinach 1000-1600. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny. Od dnia 1 sierpnia 2024 r. regulacja zawarta we wskazanym przepisie została dość istotnie zmieniona. Zgodnie natomiast z nowym brzmieniem rozporządzenia MI (§ 40 ust. 3) nasłonecznienie co najmniej 50% powierzchni placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 2 godziny, liczone w dniach równonocy, w godzinach 1000-1600, przy czym w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 1 godzina. W nowej regulacji doprecyzowano zatem, że przez wymagany czas nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinien obejmować co najmniej 50% powierzchni placu zabaw. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje jednak przepis § 40 ust. 2 sprzed nowelizacji (zob. § 2 rozporządzenia z dnia 27 października 2023 r. Ministra Rozwoju i Technologii zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, Dz. U. z 2024 r., poz. 2442), w którym ustawodawca nie unormował minimalnej powierzchni placu zabaw, który powinien być nasłoneczniony, a tym bardziej nie wskazał, że powierzchnia ta ma być nasłoneczniona w znacznej lub nieznacznej części. Skoro tak to, w ocenie Sądu, nie było podstaw do różnicowania zakresu nasłonecznienia w dotychczasowym stanie prawnym.
Skoro z przedłożonej analizy nasłonecznienia nie wynika, by w stosunku do projektowanego placu zabaw został spełniony warunek wynikający z § § 40 ust. 2 rozporządzenia MI to brak jest podstaw by uznać, że plac zabaw ma zapewniony normatywnie wymagany czas nasłonecznienia.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.