II SA/Gd 460/25

II SA/Gd 460/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. Z., M. Z. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 28 lutego 2014 r., nr XXXVI.437.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Rowy Gmina Ustka oddala skargę.
Uzasadnienie
Pan W. Z. oraz Pani M. Z. (Skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 28 lutego 2014 r., nr XXXVI.437.2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Rowy Gmina Ustka, domagając się stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...], gmina [...].
Powyższej uchwale Skarżący zarzucili:
naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tj. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego Skarżących przez określenie przeznaczenia terenu nieruchomości pod Las, co nastąpiło przy nieuwzględnieniu (i) wymagań ładu przestrzennego, (ii) prawa użytkowania wieczystego Skarżących i celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, (iii) interesu prywatnego Skarżących, (iv) przeznaczenia w planie miejscowym okolicznych terenów oraz (v) wykorzystywania w przeszłości terenu pod usługi turystyczne;
naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1), 1a), 7) i 9) u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego, potrzeb zrównoważonego rozwoju, prawa własności (użytkowania wieczystego), ale również potrzeb interesu publicznego;
naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie przeznaczenia obszaru nieruchomości w sposób nieuwzględniający interesu prywatnego, jak również interesu publicznego w zakresie zapewnienia rozwoju gospodarki i turystyki;
naruszenie prawa materialnego, stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji przez ich niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne w świetle prawa jest ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego) w postaci pozbawienia nieruchomości położonej na działce należącej do Skarżących na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczonych symbolem D12.ZL możliwości usytuowania zabudowy turystycznej i czerpania korzyści z pozostającej w ich użytkowaniu nieruchomości, mimo, iż okoliczne działki zostały zakwalifikowane pod zabudowę turystyczną, jak również nieruchomość w przeszłości była wykorzystywana na cele turystyczne;
Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jako swój interes prawny Skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi działki nr [...], postanowienia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące nieruchomości w znaczący sposób ograniczają możliwość korzystania z niej, a cel oddania działki w użytkowanie wieczyste, jak również dotychczasowy sposób korzystania z niej był ukształtowany odmiennie niż sposób korzystania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wezwali również organ do usunięcia prawa pismem z 21 lutego 2025 r. Odpowiedź organu została Skarżącym doręczona w dniu 14 kwietnia 2025 r. Z daty na stemplu pocztowym wynika, że Skarga została przesłana w dniu 13 maja 2025 r.
Skarżący wskazali, że zatwierdzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Ustka dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, gdyż ograniczyła prawo własności użytkownika wieczystego. Dokonano tego poprzez ustalenie przeznaczenia terenu nieruchomości jako las, umożliwienie wyłącznie biernej rekreacji na nieruchomości oraz brak możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Skarżący nie mogą korzystać z działki w dotychczasowy sposób a właściciele sąsiednich nieruchomości zostali bezzasadnie uprzywilejowani, co skutkuje naruszeniem zasady równego traktowania.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Prawo użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] położonej w miejscowości R. zostało nabyte przez Skarżących 9 lutego 2015 r. w toku postępowania upadłościowego, nabycie takie ma charakter pierwotny i brak jest podstaw do twierdzenia, że nabywca nieruchomości w postępowaniu upadłościowym jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości upadłego. Zgodnie z art. 313 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe sprzedaż dokonana w postępowaniu upadłościowym ma skutki sprzedaży egzekucyjnej. Nabywca składników masy upadłości nie odpowiada za zobowiązania podatkowe upadłego, także powstałe po ogłoszeniu upadłości. Przepis art. 313 ustawy Prawo upadłościowe określa zasady regulujące skutki sprzedaży dokonywanej w postępowaniu upadłościowym. Podstawowa i najważniejsza regulacja dotyczy zrównania skutków sprzedaży w postępowaniu upadłościowym ze sprzedażą egzekucyjną. W tym zakresie, dla określenia, w jakim stanie prawnym otrzymuje rzecz nabywca, zastosowanie mają przepisy ustawy procesowej o egzekucji. Natomiast w odniesieniu do niektórych przedmiotów sprzedaży przepisy prawa upadłościowego modyfikują te rozwiązania i w tym zakresie wyłączają stosowanie przepisów ustawy procesowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sprzedaż zasadniczych składników majątku upadłego (nieruchomości, przedsiębiorstwa) ma w zasadzie charakter nabycia pierwotnego dla nabywcy (kupującego), jeżeli dokonana została w toku tzw. upadłości likwidacyjnej, a formuła nabycia pierwotnego ma właśnie służyć prawnej efektywności takiej wersji postępowania upadłościowego.
Niezależnie od powyższego organ odpowiadając na zarzuty Skarżących wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rowy zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ustce 89/83 z dnia 28 października 1983 r. oraz aneksem do tego planu z 1985 r. teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczony jest symbolem 7 ZP - projektowany pas lasu ochronnego, likwidacja ośrodka wczasowego M., odtworzenie lasu. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele lasu ochronnego nastąpiło już w planie w 1983 r. Z powyższego wynika, iż uchwalony plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżących.
W piśmie procesowym z 29 lipca 2025 r. Skarżący wskazali powołując się na orzecznictwo, że prawo do wniesienia skargi na plan miejscowy podlega sukcesji (następstwu prawnemu), tj. przechodzi z dotychczasowego właściciela nieruchomości na nowego właściciela wraz z przenoszonym prawem własności. Forma nabycia nieruchomości nie ma znaczenia dla legitymacji wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Nabywca nie wstępuje bowiem w "sukcesję procesową" po upadłym właścicielu, ale nabywa własny interes prawny w kwestionowaniu miejscowego planu. Skoro zatem plan miejscowy obowiązuje względem nabywcy i ogranicza jego sposób korzystania z nieruchomości, to jest on podmiotem, którego interes prawny został naruszony, Dalej Skarżący podnieśli również, że organ nie przedstawił pełnej treści poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. jego części tekstowej i graficznej, przez co nie wykazali jednoznacznie, że konkretna nieruchomość Skarżących znajdowała się w granicach tego planu, jak również nie umożliwili porównania wcześniejszych i obecnych ustaleń planistycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Podstawę prawną wniesionej przez Skarżących skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną Skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny Skarżącego.
W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istnieje związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją Skarżących, będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej na obszarze objętym planem, a zaskarżoną uchwałą, która wprowadza określone przeznaczenie (leśne) i sposób jego zagospodarowania, ograniczające zakres przysługującego Skarżącym prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Przyjmowane w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości pozostają zatem w bezpośrednim związku z uprawnieniami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale także unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 26 października 2016 r. II OSK 137/15). Dlatego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. z reguły podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym danym planem (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., II OSK 1490/23). Wykazanie przez Skarżących naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu Rady Gminy, jakoby z faktu, że zakup prawa użytkowania wieczystego nastąpił od syndyka z masy upadłości, czyli doszło to tzw. pierwotnego nabycia prawa, można wywieźć, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu trafny jest wyrażony w orzecznictwie pogląd wskazujący, że plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, tym samym wpływa to bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 255/22). Tym bardziej zatem, skoro doszło do pierwotnego nabycia prawa użytkowania wieczystego, czyli w sposób niezależny od treści tego prawa przysługującego poprzedniemu użytkownikowi, to nie sposób odmówić Skarżącym możliwości realizacji uprawnień o charakterze publicznoprawnym, z treści prawa użytkowania wieczystego wynikających.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie Sąd ocenił, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd nie dopatrzył się w związku z tym istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, dającego podstawy stwierdzenia jej nieważności z tego właśnie powodu. W tym miejscu zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie, w dacie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu, na terenie Gminy U. obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ustka, zatwierdzone uchwałą nr V/37/2002 z 30 grudnia 2002 r., natomiast w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą nr XXVIII.338.2013 z 24 maja 2013 r. Oznacza, to że w toku procedury planistycznej nastąpiła zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę należało przeanalizować pod kątem wpływu na prawidłowość przeprowadzenia procedery planistycznej, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p., stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wymaga już przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego sprawdzenia "stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". Zarówno z treści, jak i celu, jakiemu ma służyć unormowanie art. 14 ust. 5, także po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu musi nastąpić dokonanie oceny przez radę gminy w zakresie ponownego stwierdzenia w kwestii zachowania wymogów dotyczących zachowania zasad polityki przestrzennej gminy. Chodzi bowiem o to, aby istniała pełna zgodność nie tylko przewidywanych rozwiązań (przed sporządzeniem planu), ale także rozwiązań projektowanych z ustaleniami studium (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, art. 20, Opublikowano: LEX/el. 2021).
Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się również, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, z 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17, z 23 maja 2019, II OSK 1353/18). Zdaniem Sądu, zachowanie prawidłowości prowadzonej procedury planistycznej wymaga tego, aby w przypadku zmiany treści studium w okresie od przytępienia do sporządzenia planu miejscowego do momentu jego uchwalenia, organ sporządzający plan miejscowy dokonał ponownej analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i na tej podstawie określił ewentualny stopień wpływu zmiany postanowień studium na proponowane rozwiązania planistyczne w przyszłym planie miejscowym. Od tej bowiem analizy uzależniona jest zasadność ponowienia dokonanych przed zmianą planu czynności planistycznych i ewentualnego ich zakresu.
W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona. Zawarta jest ona we wnioskach z analizy materiałów planistycznych, znajdujących się na k. 389 w tomie II. akt planistycznych. Ponadto, jak wynika z materiałów planistyczny znajdujących się tomach IV i V tych akt, w ramach procedury sporządzenia planu miejscowego wystąpiono o ponowne opinie i uzgodnienia wymagane przepisami u.p.z.p., już w dacie obwiązywania zmienionego Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustka. W ocenie Sądu taki sposób przeprowadzenia procedury planistycznej odpowiada wymogom u.p.z.p. i nie budzi zastrzeżeń. Projekt planu miejscowego jak i ostatecznie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do aktualnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Przechodząc do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zespół uprawnień gminy, o którym mowa w cytowanych przepisach, określany jest jako władztwo planistyczne gminy. W tym kontekście - zasady generalnej właściwości (domniemania kompetencji) gminy w systemie administracji publicznej w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów - powinny być interpretowane przepisy dotyczące pozycji gminy w systemie planowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (pod red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 29-31; wyrok NSA z 18 października 2023 r., II OSK 1246/22).
Jak wynika z cytowanych przepisów, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną (wyrok NSA z 18 października 2023 r., II OSK 1246/22).
W zakres władztwa planistycznego wchodzi z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (zob. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1196/16).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Rada Gminy nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Podkreślić ponownie należy, że stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium. Studium jako akt polityki przestrzennej gminy, wyznacza ogólne kierunki, natomiast plan miejscowy je uszczegóławia. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 26 maja 2022 r II OSK 1753/19, z 10 stycznia 2024 r. II OSK 2124/22, z 11 lutego 2025 r. II OSK 2446/24).
W rozpoznawanej sprawie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące działki Skarżących w prawidłowy sposób realizują kierunki polityki przestrzennej gminy. Działka Skarżących zaliczona została w zaskarżonej uchwale do strefy D12.ZL. Zgodnie z § 41 uchwały, jest to teren przeznaczony na las, w którym poza wydmami dopuszczono wyłącznie rekreację bierną (§ 9 ust. 1 lit. a planu). Bezsporne w sprawie jest także, że działka Skarżących jest niezabudowana i była taka w dacie wejścia w życie zaskarżonej chwały. Skarżący argumentują zaś, że w sposób nieuprawniony na ich nieruchomości nie dopuszczono usług turystycznych, tak jak zrobiono to na działkach sąsiednich. Cel taki jest bowiem zgodny z celem użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości.
Otóż zdaniem Sądu, mając na względzie wcześniejsze rozważania, w rozpoznawanej sprawie nie można abstrahować od kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych przez Gminę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z pkt 5.2. ppkt 1) tiret 3. kierunków rozwoju Gminy Ustka wynika m.in., zasadność eliminacji przeznaczania nowych terenów produkcji leśnej (Ls w ewidencji gruntów) pod lokalizację zainwestowania rekreacyjnego. Dalej w pkt. 7.2.3. pkt 10) eliminuje się przeznaczanie nowych terenów leśnych pod lokalizację zainwestowania rekreacyjnego, natomiast zgodnie z pkt 7.3. (obszary wyłączone z zabudowy) kierunków rozwoju Gminy, należy wyłączyć z możliwości nowej zabudowy tereny leśne i przeznaczone do zalesienia zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały pt. "Kierunki rozwoju gminy Ustka", za wyjątkiem obiektów leśnych i związanych z obsługą turystyki, tras tranzytowych itp. (istniejące ośrodki wypoczynkowe, szlaki turystyczne, parkingi, miejsca postoju itp.).
Nie ulega wątpliwości, że gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 marca 2025 r., II SA/Ol 70/25). W tej sprawie przeznaczenie działki Skarżących na las i niedopuszczenie na niej zabudowy usług turystycznych stanowi niewątpliwie ingerencję w prawo użytkowania wieczystego, jednakże taka ingerencja znajdowała uzasadnienie w ustaleniach Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uznanie w niniejszej sprawie racji Skarżących prowadziłoby do akceptacji stanowiska, zgodnie z którym zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiadają kierunkom zagospodarowania przestrzennego gminy. Niewątpliwie działka nr [...] w dacie nabywania jej prawa użytkowania wieczystego przez Skarżących była działką leśną niezabudowaną. Wynika to z kopii aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z 9 lutego 2015 r. Skarżący tej okoliczności nie kwestionowali. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów wskakujących, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, działka ta była zabudowana. Takiej okoliczności Skarżący nie wykazali. Ostatni dokument, a właściwie jego kopia – który wskazuje na zabudowę działki nr [...], to załączone do skargi postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku z 10 lutego 1993 r., czyli sprzed ponad 20 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały, w dodatku nieznajdujące potwierdzenia w zapisach księgi wieczystej. Jest to ważne, ponieważ brak zabudowy na spornej działce w dacie wejścia w życie zaskarżonego planu miejscowego nie pozwalał Radze Gminy na zastosowanie określonego w Studium wyjątku dopuszczającego jej zabudowę (istniejące zagospodarowanie turystyczne). Z tego powodu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących nierównego traktowania (art. 32 ust. 1). Otóż wyznacznikiem dopuszczalności zabudowy usługowej na terenach leśnych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było istniejące na nich zagospodarowanie. Cecha ta odróżnia zatem sytuację w jakiej znajdują się Skarżący, od sytuacji właścicieli działek leśnych, na których istniała w dacie uchwalania planu określona zabudowa i które zaskarżony plan miejscowy przeznaczył na funkcję usługową z możliwością zabudowy. Jak już wskazano, Skarżący nie wykazali, aby w sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające Radzie Gminy objęcie ich nieruchomości wyjątkiem dopuszczającym zmianę przeznaczenia terenu leśnego na usługowy, wynikającym z obowiązującego Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia zmian społeczno-gospodarczych, obligujących zdaniem Skarżących Radę Gminy do aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. wynika co prawda obowiązek dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Jednakże ustawodawca nie wiąże z tym obowiązkiem żadnych rygorów, w szczególności nie określa maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Poza przypadkami przewidzianymi w ustawie to od organu planistycznego zależy, czy dojdzie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 384/23). Z u.p.z.p nie wynika obowiązek podjęcia czynności mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym terminie.
Chybiony jest również zarzut braku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wymóg uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu odnosi się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Studium zaś nie jest przedmiotem rozpoznawanej w tej sprawie skargi. Wobec planów miejscowych ustawodawca nie przewidział takiego obowiązku, co wydaje się oczywiste w sytuacji nakazu uwzględniania w planach miejscowych ustaleń Studium. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że jak już wcześniej wskazano, działka nr [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały była działką niezbudowaną, co uniemożliwiało zmianę jej przeznaczenia z leśnego na usługowe. Skarżący nie wykazali, aby było inaczej, a w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument przeczący takiemu stanowi rzeczy. Zarówno Skarżący jak i Rada Gminy załączyli do pism procesowych szereg kopii dokumentów mających w ich ocenie potwierdzać przeszły stan zagospodarowania działki, jednakże okoliczności z nich wynikające nie mają znaczenia przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy z uwagi, że na tle obowiązującego w dacie jej podjęcia Studium, sposób zagospodarowania działki miał znaczenie jedynie w dacie uchwalenia spornego planu miejscowego.
Końcowo stwierdzenia wymaga, że z faktu, iż Starostowo pobiera od Skarżących opłatę jak za nieruchomość usługową nie ma zaznaczenia w rozpoznawanej sprawie. To bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu, a nie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzanym na potrzeby ustalania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) Ocena zgodności z prawem postępowania w sprawie wymiaru opłaty leży poza granicami niniejszego postępowania.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl