II SA/Gd 458/22

II SA/Gd 458/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 480/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r. nr WOP.7721.283.2012.KK w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
G. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej także jako PWINB) z 30 marca 2022 r. nr WOP.7721.283.2012.KK, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej także jako PINB) z 31 sierpnia 2015r. nr PINB-7141/60/0016-26/11 w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 11 maja 2004 r. Prezydent Miasta Sopotu zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie części zapleczowej istniejącego budynku będącego siedzibą [....] Zgodnie z charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu zawartą w projekcie budowlanym dotyczącą stanu istniejącego podano, że w budynku na parterze mieści się [....], na piętrze pub-galeria. Projektowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku od strony południowej w gabarytach określonych na rysunkach, w poziomie parteru i piętra, a jej celem jest poprawienie rozwiązań funkcjonalnych budynku związanych w prowadzeniem ww. działalności.
Decyzją z 2 marca 2009 r. PINB, po rozpatrzeniu wniosku z 19 stycznia 2009 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku (w poziomie przyziemia), przy ul. [..] i po przeprowadzeniu w dniu 5 lutego 2009 r. obowiązkowej kontroli, udzielił pozwolenia na użytkowanie części w poziomie parteru budynku biurowego (kategoria XVI-budynki biurowe i konferencyjne) przy ul. [..] w Sopocie działka nr [...].
Z odbioru i z pozwolenia na użytkowanie wyłączono część rozbudowanego budynku w poziomie I piętra, tj. projektowaną klatkę schodową oraz pomieszczenia kuchni. Decyzją z 26 stycznia 2011 r. organ nadzoru I instancji zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zakończenia rozbudowanej części zaplecza istniejącego budynku. W zgłoszeniu inwestor zawiadomił, że zgłosił zmiany w powierzchni mieszkalnej poprzez jej zwiększenie i wyjaśnił, że całe piętro budynku istniejące i rozbudowane stanowią pomieszczenia mieszkalne, natomiast pub mieścił się w budynku przed kilku laty.
Decyzją z 4 marca 2011 r. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że rozbudowę budynku przy ul. [..]. wykonano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej w miejsce zaprojektowanego zaplecza biurowego (pomieszczenia: sala, bufet, kuchnia, hall i szatnia). Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Gd 392/11, oddalił skargę G. M. i A. M. na powyższą decyzję, podzielając stanowisko, że przystąpienie do użytkowania w rozpoznawanej sprawie mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji powyższego w stosunku do zrealizowanego obiektu brak jest możliwości legalnego użytkowania, do którego można przystąpić po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Zawiadomieniem z 19 października 2011 r. PINB w Sopocie wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku położonego w Sopocie przy ul. [..] w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z 11 maja 2004 r. W konsekwencji decyzją z 22 listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010, nr 243, poz. 1623), dalej jako "Prawo budowlane", nałożono na G. M. – A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2012 r. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym decyzję Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie rozwiązań projektowych. Wskazano przy tym, że projekt powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, gdyż zrealizowane one zostały w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pokreślonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, gdyż niezgodnie z projektem nie wykonano zgodnej z projektem klatki schodowej i dokonano zmiany sposobu użytkowania przeznaczając pomieszczenia pubu na mieszkanie. Nadto inwestor niewłaściwie kwalifikuje ww. część budynku jako dom jednorodzinny.
Następnie decyzją z 17 lipca 2012 r. organ odmówił zatwierdzenia przedłożonego "Projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku usługowo- mieszkalnego - zmiana sposobu użytkowania w obrębie piętra przy ul. [..] w Sopocie", w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazując art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Po rozpoznaniu wniesionego od tak wydanej decyzji odwołania, PWINB decyzją z 13 września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z 17 lipca 2012 r. Po rozpoznaniu wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 624/12, uchylił ww. decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 22 listopada 2011 r., nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej PWINB, wyrokiem z 19 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1318/13, NSA ją oddalił.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z 31 sierpnia 2015 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na G. M. – A., inwestora, obowiązek:
1. przeprowadzenia, w terminie do 30 listopada 2015 r., w budynku usługowo- mieszkalnym, usytuowanym przy ul. [..] w Sopocie (działka nr [...]), robót budowlanych polegających na wykonaniu:
a) drzwi wejściowych do klatki schodowej, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,9 m i wysokości 2,0 m;
b) schodów wewnętrznych na I piętro, o szerokości biegu 1,2 m;
c) drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w rozbudowanej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m;
d) drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w istniejącej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m;
e) drzwi do ustępu w poziomie II kondygnacji, w istniejącej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m;
f) skutecznego odłączenia kominka;
g) zabezpieczenia, środkiem do impregnacji przeciwogniowej, drewnianej konstrukcji dachu do stopnia nierozprzestrzeniania ognia;
h) przegród o klasie odporności ogniowej El 30 na suficie we wszystkich pomieszczeniach II kondygnacji - przez zamocowanie dwóch warstw płyt gipsowo-kartonowych GKF typu DH na stelażu metalowym;
2. sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 listopada 2015 r., projektu budowlanego zamiennego (w czterech egzemplarzach) rozbudowy ww. budynku - z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganym przepisami szczególnymi, w tym decyzją Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków.
Pismem z 8 września 2015 r. G. M. i A. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z 8 marca 2019 r. PWINB w Gdańsku odmówił wyłączenia PINB w Sopocie od załatwiania spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [..] [..]-[..] w Sopocie. Wniesiona przez skarżących skarga została odrzucona postanowieniem WSA w Gdańsku z 30 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 266/19, zaś NSA oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2199/19.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 30 marca 2022 r. PWINB uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie jej pkt 1 oraz nałożył na G. M.- A. obowiązek przeprowadzenia, w terminie do 31 października 2022 r., w budynku usługowo- mieszkalnym, usytuowanym przy ul. [..] w Sopocie (działka nr [...]), robót budowlanych polegających na wykonaniu: drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w rozbudowanej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m, drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w istniejącej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m, zabezpieczenia, środkiem do impregnacji przeciwogniowej, drewnianej konstrukcji dachu do stopnia nierozprzestrzeniania ognia, przegród o klasie odporności ogniowej El 30 na suficie we wszystkich pomieszczeniach II kondygnacji - przez zamocowanie dwóch warstw płyt gipsowo-kartonowych GKF typu DH na stelażu metalowym. Jednocześnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu w pkt 2 i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2022 r., w pozostałym zakresie pkt 2 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że mając na uwadze okoliczność, że kontrola stanu rozbudowy miała miejsce 15 listopada 2011 r., a skarżący podnieśli w odwołaniu, że wykonali "wszystkie nałożone obowiązki w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji przez PINB w Sopocie, najpóźniej w pierwszej połowie 2012 r.", organ odwoławczy, w oparciu art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie przez ponowne dokonanie oględzin.
W dniu 31 sierpnia 2021 r. inspektorzy PINB w Sopocie dokonali zleconych oględzin, z udziałem G. M. i A. M..
W rezultacie ustalono, że na obecnym etapie postępowania, nie ma podstaw do nakazania, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wykonania robót budowlanych w zakresie dotyczącym drzwi wejściowych do klatki schodowej i schodów wewnętrznych na 1 piętro oraz kominka (roboty te zostały już wykonane), jak również drzwi do ustępu w poziomie I kondygnacji w istniejącej części budynku (pomieszczenie przestało pełnić taką funkcję). Natomiast w dalszym ciągu tego rodzaju obowiązek pozostaje aktualny wobec drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w rozbudowanej części budynku (o szerokości w świetle ościeżnicy 0,7 m zamiast co najmniej 0,8 m), drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w istniejącej części budynku (o szerokości w świetle ościeżnicy 0,7 m zamiast co najmniej 0,8 m).
Ponadto, co do zasady, a także mając także na uwadze wiążące wskazania w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 624/12, konieczne jest również pozostawienie nakazu wykonania robót budowlanych w zakresie drewnianej konstrukcji dachu (zabezpieczenie konstrukcji środkiem do impregnacji przeciwogniowej do stopnia nierozprzestrzeniania ognia), jak również wszystkich pomieszczeń II kondygnacji (wykonanie przegród o klasie odporności ogniowej El 30 na suficie we wszystkich pomieszczeniach II kondygnacji przez zamocowanie dwóch warstw płyt gipsowo- kartonowych GKF typu DH na stelażu metalowym).
Według aktualnych ustaleń elementy konstrukcyjne poddasza i dachu są wykończone i zakryte i dlatego nie jest możliwe ustalenie ewentualnych zabezpieczeń przeciwogniowych (jedynie w świetle oświadczeń złożonych przez strony podczas oględzin). Samo oświadczenie stron na temat wykończenia sufitów pomieszczeń II kondygnacji płytami kartonowo-gipsowymi przeciwogniowymi i zaimpregnowana przeciwogniowo konstrukcji drewnianej dachu nie może zostać uznane za wystarczające w okolicznościach sprawy, w związku z koniecznością dokonania oceny w trybie nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (strony nie pełnią samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i nie posiadają uprawnień w powyższej specjalności i zakresie). W projekcie budowlanym zamiennym ww. inwestycji powinien bowiem zostać ujęty pełny zakres wykonanych robót budowlanych, a osoba uprawniona powinna zająć stanowisko co do zgodności tych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, mając na uwadze opinie uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi, w tym decyzję Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków.
PWINB poinformował, że projekt budowlany zamienny będzie podlegał ocenie PINB w Sopocie na etapie postępowania w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a następnie - w tym w zakresie wykonanych robót budowlanych - na etapie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (po nałożeniu obowiązku uzyskania takiej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ww. ustawy).
Mając na uwadze upływ pierwotnie wyznaczonego terminu w toku postępowania odwoławczego, organ postanowił wyznaczyć nowy termin wykonania nałożonych obowiązków.
W skardze na ww. decyzję zarzucono jej rażącą obrazę przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana w oparciu o fikcyjną podstawę faktyczną, a wnioski wysnute w oparciu o ww. podstawę były błędne i fałszywe.
W rezultacie wniesiono:
1/ w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę decyzji były fałszywe, nie znajdowały uzasadnienia w materiale dowodowym, nadto w wydaniu orzeczenia brały udział organy, które podlegały wyłączeniu w oparciu o treść art. 24 i 25 k.p.a.;
2/ ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, bowiem decyzja organu II instancji została wydana w oparciu o decyzję organu I instancji, która została wydana bez podstawy faktycznej.
Ponadto podniesiono zarzut rażącej przewlekłości przy prowadzeniu sprawy przez organ I instancji jak również przez organ II instancji: postępowanie organu I instancji trwało około 5 lat, od 2012 r. nie podjął on żadnej czynności w sprawie do wydania zaskarżonej decyzji, natomiast organ II instancji wydał decyzję 30 marca 2022 r., po około 7 latach od jej zaskarżenia, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do zwłoki w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący wskazali na istniejący pomiędzy nimi a pracownikami organu I instancji wieloletni konflikt, owocujący kilkoma sprawami sądowymi. Podkreślili fakt składania wielokrotnych wniosków skarżących o wyłączenie organu I instancji i poszczególnych jego pracowników. Zdaniem skarżących organ odwoławczy powinien był uwzględnić ich wniosek, względnie uchylić decyzję organu I instancji, z uwagi, na to że organ I instancji oparł się na faktach sprzed 4 lat od wydania decyzji administracyjnej. Fakty związane z konfliktem skarżących i organu I instancji znane były z urzędu także wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.
Ze względu na istniejący konflikt skarżący odmówili prawa organowi I instancji do ponownej wizji ich nieruchomości. W konsekwencji organ I instancji skierował sprawę do Prokuratury Rejonowej w Sopocie w związku z zarzutem udaremniania czynności prawnych. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Sopocie skarżący zostali uznani winnymi udaremniania czynności organowi I instancji, jednak w ocenie skarżących są oni ofiarami bezprawnych zachowań obu organów w związku z prowadzonym postępowaniem.
W ocenie skarżących zachowanie organu II instancji nie było prawidłowe. Prowadziło ono do obejścia przepisów prawa, w zakresie instancyjności postępowania, złamania zasady budowania zaufania do organu administracyjnego i celowo zmierzało do rażącej przewlekłości postępowania administracyjnego. Organ II instancji posiadał przy tym bogatą wiedzę i dowody dokumentujące wieloletni konflikt między skarżącymi a organem I instancji.
Nie doszłoby do takiej sytuacji, gdyby nie obawa skarżących o prowokację ze strony organu I instancji, który najpierw przez kilka lat zwlekał z wydaniem decyzji administracyjnej, następnie poświadczył nieprawdę w zaskarżonej decyzji z 31 sierpnia 2015 r., a potem na zlecenie organu II instancji wielokrotnie wyznaczał wizje z udziałem pracowników PINB, pomimo oczywistego, udokumentowanego konfliktu strony i tego organu, który powinien wykluczać udział organu I instancji w postępowaniu naprawczym z oczywistych przyczyn. Skarżący wnioskowali bezskutecznie o zmianę organu wytypowanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego, w oparciu o odwołanie z 8 września 2015 r.
Zatem zdaniem skarżących, oba organy były w osobistym konflikcie i zależało im subiektywnie na ukaraniu skarżących za pokazanie nierzetelności, a nie na obiektywnym przeprowadzeniu obu postępowań administracyjnych.
Pomimo tych faktów, organ II instancji odmawiał konsekwentnie wyłączenia organu I instancji od prowadzenia spraw, jak również organ I instancji odmawiał wyłączenia inspektorów nadzoru budowlanego z Sopotu, którzy dopuszczali się zdaniem skarżącego bezprawnego i nieetycznego zachowania. Opisane konflikty nasilały wrogie nastawienie wobec skarżących ze strony PINB w Sopocie i brak było woli tego organu w kierunku zachowań profesjonalnych i obiektywnych nakierowanych na prowadzenie postępowań zgodnie z literą prawa. Miało miejsce bezprawne doprowadzenie przez organ I instancji za pośrednictwem komornika skarbowego do wyprowadzenie środków finansowych z rachunku radcy prawnego A. M. na polecenie organu I instancji M. Ż. Dopiero kilkuletnie starania skarżących doprowadziły do uchylenia postanowienia o bezprawnym zajęciu środków radcy prawnego A.M. Zostały one mu zwrócone po kilku latach.
Skoro, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z 31 sierpnia 2015 r. bez żadnej podstawy faktycznoprawnej, która powinna wynikać z obiektywnie ustalonego stanu faktycznego, to w ocenie skarżących taka decyzja dotknięta jest wadą nieważności.
Skarżący oświadczyli, że już w dniu 8 września 2015 r. wskazywali, iż wykonali prace budowlane, do których były istotne zastrzeżenia tuż po wizji organu I instancji. Decyzja organu I instancji nie zawierała jednak ani uzasadnienia faktycznego ani prawnego, które uzasadniałyby treść wydanej decyzji. Skarżący nie dokonali jedynie wymiany stolarki drzwiowej w dwóch sztukach drzwi wewnętrznych, z uwagi na to, że ich wysokość jest niższa o 5 cm od nakazanej, jednak nie jest to rażące uchybienie i odstępstwo od projektu zważywszy na fakt, że mają być wykorzystywane na cele mieszkaniowe.
Z nieznanych dla skarżących przyczyn organ II instancji uznał zaskarżoną decyzję organu I instancji za legalną i powielił jej treść w zakresie zarzutu braku wymiany stolarki 2 sztuk drzwi wewnętrznych na wyższe o 5 cm. Powyższy fakt nie stanowi rażącego odstępstwa od projektu budowlanego. Lokal posiada przeznaczenie mieszkalne. W ocenie skarżących nie zachodziła potrzeba wybudowania nowej klatki schodowej, skoro istniejąca spełniała funkcję dla starej i nowo zbudowanej części.
PWINB w Gdańsku nie odniósł się także do bezczynności organu I instancji w okresie około 4 lat, oraz dlaczego organ ten oparł się na ustaleniach z początkowej fazy postępowania administracyjnego tj. ok. 2012 r.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 marca 2022 r. wykazała, że jest ona zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.
W pierwszej kolejności Sąd zatem wskazuje na wydane w niniejszej sprawie lub także w związku z prowadzonym postępowaniem, wyroki, o których posiada wiedzę z urzędu.
W kontekście zgłoszonej przesłanki wznowienia postępowania ze względu na fakt udziału w rozpoznaniu sprawy organu podlegającego wyłączeniu oraz pracowników organu podlegających wyłączeniu przytoczyć należy wyrok z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 145/16, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekał w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Przy czym - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PWINB od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 911/17, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku NSA wskazał, że "w sprawie, w której terminowość działania organu odwoławczego była przedmiotem oceny Sądu I instancji, doszło właśnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do opóźnienia spowodowanego postawą strony skarżącej. Lektura materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że skarżący wnieśli za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od decyzji zobowiązującej ich do wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W odwołaniu wskazali, że nakazane roboty budowlane zostały wykonane, co oznacza, że zaistniała konieczność zweryfikowania stanu faktycznego przed organem odwoławczym. W tej sytuacji organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul. [..] w Sopocie, co jednak okazało się niewykonalne z powodu skonfliktowania skarżących z przedstawicielami PINB w Sopocie. Jak wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnotowane, kilkukrotne udaremnienie przez skarżących wykonywania czynności dowodowych przez pracowników organu w oczywisty sposób przyczyniło się do odroczenia wydania decyzji załatwiającej sprawę w II instancji. Analizując powyższą sytuację zauważyć należy, że to skarżący, którym zależało na terminowym zakończeniu sprawy, powinni umożliwić pracownikom organu wykonanie czynności dowodowych. Skarżący poprzez uniemożliwienie dokonania tych czynności w sposób oczywisty spowodowali, że postępowanie administracyjne nie mogło zakończyć się przed organem odwoławczym wydaniem decyzji w sprawie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu bezczynności, jeżeli uchybienie przez organ terminu załatwienia sprawy następuje na skutek uświadomionej postawy strony zmierzającej do uniemożliwienia przeprowadzenia przez organ koniecznych czynności dowodowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawę taką prezentowali w rozpoznawanej sprawie skarżący, którzy uniemożliwili organowi przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul. [..] w Sopocie. W tych okolicznościach faktycznych uznać należy, że to postawa strony skarżącej spowodowała, że organ II instancji nie załatwił sprawy administracyjnej w terminie miesiąca zgodnie art. 35 § 3 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawie trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zaistniał stan bezczynności organów administracji. (...) Utrudnianie postępowania przez stronę niewątpliwie powoduje to, że organ nie załatwia sprawy w terminie z przyczyn od niego niezależnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo niezałatwienie sprawy w terminie przez organ odwoławczy nie może być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać poprawność postępowania prowadzącą do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, skoro w sprawie niniejszej organ odwoławczy skorzystał z prawem przewidzianych środków w postaci art. 136 k.p.a. i zlecił przeprowadzenie oględzin w budynku, to fakt że strony pozostają w konflikcie (sporze) z pracownikami organu nie może niweczyć wykonywania przez pracowników tego organu obowiązków służbowych, które służyć mają rozpoznaniu sprawy".
W złożonej skardze, niezależnie od zarzutów dotyczących podstaw wznowieniowych, podniesiono także zarzut rażącej przewlekłości postępowania i bezczynności organu I instancji, uznając działania organu w tym zakresie za świadome i cechujące się złośliwością i przekonaniem stania ponad prawem. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że co do zasady przewlekłość i bezczynność postępowania stanowi przedmiot odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym skarga na bezczynność została prawomocnie rozstrzygnięta wskazanym wyżej wyrokiem NSA, w którym Sąd ten dokonał także oceny postawy skarżących, niewątpliwie odmiennej niż to wynika z ich skargi.
Na kanwie jednak tego konfliktu skarżący uznali, że postępowanie organu stanowi przejaw negatywnego do nich stosunku oraz wieloletniego konfliktu organu I instancji i skarżących, co winno ich zdaniem skutkować wyłączeniem organu (art. 24 i 25 k.p.a.), jednak organ II instancji odmawiał wyłączenia organu I instancji, a PINB w Sopocie odmawiał wyłączenia inspektorów nadzoru budowlanego.
Jak słusznie wskazały sądy (postanowienie NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2199/19 i postanowienie WSA w Gdańsku z 30 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 266/19) odmowa przez PWINB w Gdańsku wyłączenia PINB w Sopocie od załatwienia spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [..] może być kwestionowana w trybie odwoławczym, a następnie skargowym od wydanej decyzji PWINB. Sąd w składzie orzekającym odnosząc się zatem do zasadności wyłączenia organów i pracowników od prowadzenia postępowania w pierwszej kolejności wskazuje na podzielaną ocenę NSA, wynikającą z przytoczonego wyżej szeroko uzasadnienia wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 911/17, dotyczącą niedopuszczalnego niweczenia przez skarżących wykonywania przez pracowników organu I instancji czynności zleconych na podstawie art. 136 k.p.a. Już zatem jedynie na marginesie wskazać należy, że także w złożonym do akt sprawy postanowieniu Prokuratury Rejonowej w Sopocie z 28 lutego 2017 r. wskazano na udaremnianie przez skarżących czynności PINB w Sopocie poprzez nieudostępnianie nieruchomości przy ul. [..] w Sopocie.
Nadto zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1) bądź osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2).
Zdaniem Sądu w toku postępowania nie stwierdzono zaistnienia okoliczności wskazanych w cytowanym przepisie, zatem PWINB słusznie nie zastosował art. 25 § 1 k.p.a. Sąd orzekający w tym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje on kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 30 marca 2022 r. II OSK 819/19, wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 443/17). Okoliczność taka nie została zaś w sprawie wykazana.
Nadto, odnosząc się do zarzutów dotyczących wyłączenia pracowników PINB w Sopocie, wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności (wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022r. sygn. I SA/Wa 2648/21). Do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika przez bezpośredniego przełożonego nie jest także co do zasady wystarczające niezadowolenie skarżącego z wydanych w jego sprawach rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1213/20).
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniają pojęcia bezstronności, lecz nakaz bezstronnego prowadzenia postępowania administracyjnego jest istotnym elementem zasady zaufania, uregulowanej w art. 8 (zob. komentarz do art. 8). Ponadto nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków służbowych pracownika organu administracji publicznej, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego, sumiennego wykonywania tych obowiązków. W interpretacji tego pojęcia celowe jest uwzględnienie przepisu art. 8 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6.09.2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), który stanowi, że: "1. Urzędnik jest bezstronny i niezależny. Urzędnik powstrzymuje się od jakichkolwiek arbitralnych działań, które mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację jednostek, jak również od wszelkich form uprzywilejowanego traktowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Urzędnik nie kieruje się wpływami zewnętrznymi jakiegokolwiek rodzaju, w tym wpływami politycznymi, ani interesem osobistym. 3. Urzędnik nie bierze udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących jego własnego interesu lub interesu rodziny, krewnych, przyjaciół i znajomych" (za: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2023).
Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, oceniając jej przebieg w całokształcie i uwzględniając zapadłe w sprawie wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych, brak jest podstaw do stwierdzenia, że pracownicy PINB w Sopocie dopuścili się w toku postępowania arbitralnych działań, które miałyby wpływ na jego wynik.
Uwzględnienia także wymaga, że prawomocnym wyrokiem z 13 lutego 2013 r. II SA/Gd 624/12 WSA w Gdańsku uchylił wydane w toku niniejszej sprawy decyzje organu II i I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy naruszyły przepisy art. 51 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Sąd wskazał, że inwestor dokonał w trakcie budowy istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, polegającego na zmianie sposobu użytkowania I piętra budynku przy ul. [..] - funkcję usługową przewidzianą w projekcie budowlanym zastąpiono funkcją mieszkalną. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że również niewykonanie zgodnej z projektem klatki schodowej stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach organy nie rozważyły w sposób prawidłowy czy w sprawie istnieją podstawy do nakazywania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że skoro w rozpoznawanej sprawie istotne odstępstwo polegało na zmianie funkcji usługowej na mieszkalną organ winien wskazać czy i jakie roboty winny być wykonane, aby projekt budowlany zamienny przeznaczający pomieszczenia użytkowe na mieszkanie mógł być zatwierdzony. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ winien w sposób jednoznaczny ustalić czy i jakie roboty winny być wykonane i jakie nałożyć na inwestora obowiązki w celu umożliwienia doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej piętra.
Przechodząc obecnie do meritum niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli jest decyzja PWINB w Gdańsku z 30 marca 2022 r. nakładająca obowiązek przeprowadzenia określonych robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako "Prawo budowlane")
Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny (naprawczy), stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania,
- obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby
- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ musi podjąć następujące czynności:
1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,
2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,
3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.
Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowalnego zasadnicze znaczenie. Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowalny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywiste jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.
Stanowisko, że zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ może zająć po stwierdzeniu, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, iż organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego bądź odmawiającą jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego. W art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego ustawodawca wskazał, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawodawca nie przewidział zatem przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem przedłoży projekt zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego może jedynie zatwierdzić ten projekt.
Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Zgodnie z cytowanym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powyższe oznacza, że przy ocenie projektu budowlanego zamiennego przepisy dotyczące art. 34 stanowiącego o zawartości projektu budowlanego należy stosować odpowiednio do zmian w stosunku do projektu pierwotnego.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ocena projektu zamiennego przedłożonego przez skarżących winna być dokonana zgodnie z powołanym przepisem, a mianowicie przy uwzględnieniu zmian polegających na zmianie funkcji użytkowej na mieszkalną. Przypomnieć w tym miejscu należy także wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Gd 392/11, w którym wskazano na zasadność prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania z art. 51 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, interpretowany w sposób określony w wyrokach zapadłych w toku niniejszego postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji PWINB z 30 marca 2022 r., nakładającej na skarżących obowiązki naprawcze określonej treści, tj. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku, z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, w tym decyzją Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz obowiązki wykonania określonych robót budowlanych, tj. drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w rozbudowanej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m, drzwi do łazienki zlokalizowanej w poziomie II kondygnacji w istniejącej części budynku, o szerokości w świetle ościeżnicy co najmniej 0,8 m i wysokości 2,0 m, zabezpieczenia, środkiem do impregnacji przeciwogniowej, drewnianej konstrukcji dachu do stopnia nierozprzestrzeniania ognia, przegród o klasie odporności ogniowej El 30 na suficie we wszystkich pomieszczeniach II kondygnacji - przez zamocowanie dwóch warstw płyt gipsowo-kartonowych GKF typu DH na stelażu metalowym.
Skarżący przyznali przy tym, że nie dokonali wymiany stolarki drzwiowej w dwóch sztukach drzwi wewnętrznych, uznając jednak, że nie są to odstąpienia istotne. Sąd w składzie orzekającym nie podziela jednak dokonanej przez skarżących oceny istotności. W pierwszej kolejności, na wykonanie robót z istotnym odstępstwem od tego projektu wskazano w wyroku NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1318/13 i poprzedzającym go wyroku WSA. Stwierdzone przez organy istotne odstępstwa dotyczą pierwszego piętra i klatki schodowej oraz kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na pierwszym piętrze z usługowych na mieszkalne.
W wyniku nowelizacji Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), na podstawie art. 28 pkt 1 lit. a tej ustawy, do spraw, o których mowa w art. 25-27, stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym po zmianie ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu, będąc także związanym ww. wyrokami sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpił stan, który zakwalifikować należy jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego z 2004 r. w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W takich okolicznościach zasadnie zastosowanie znalazł cytowany już wyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, regulujący postępowanie naprawcze, zmierzające do nakazania inwestorowi sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazuje, że będące przedmiotem sporu drzwi łazienek pozostają niezgodne z § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie), który stanowi, że drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczenia, mieć, z zastrzeżeniem § 75 ust. 2, co najmniej szerokość 0,8 m i wysokość 2 m w świetle ościeżnicy, a w dolnej części - otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza. Niewątpliwie więc, wbrew argumentacji skargi, szerokość drzwi łazienkowych jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z powołanego przepisu i wymaga doprowadzenia do zgodności z prawem.
Sąd akceptuje również nakaz w zakresie doprowadzenia do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi drewnianej konstrukcji dachu, uznając argumentację organu za zasadną. Zgodnie bowiem z § 219 ust. 2 ww. rozporządzenia, 2 budynkach ZL III, ZL IV i ZL V poddasze użytkowe przeznaczone na cele mieszkalne lub biurowe powinno być oddzielone od palnej konstrukcji i palnego przekrycia dachu przegrodami o klasie odporności ogniowej: 1) w budynku niskim - E I 30; 2) w budynku średniowysokim i wysokim - E I 60. Sąd nie kwestionuje przy tym ad hoc zgodności już wykonanych przez skarżących robót z powołanym wyżej przepisem rozporządzenia. Jednak akceptuje stanowisko organu, że z uwagi na brak możliwości sprawdzenia ich prawidłowości w tak istotnym obszarze jak bezpieczeństwo przeciwpożarowe w trakcie oględzin, nie jest tu wystarczające oświadczenie inwestora i konieczne jest ich uwzględnienie w projekcie budowlanym zamiennym, jeśli faktycznie zostały wykonane, co umożliwi dokonanie oceny wykonania tych prac.
Sąd uznaje powyższą ocenę dokonaną przez PWINB za właściwą, nie podzielając przy tym zarzutów skargi dotyczących bezprawności nakazania przez PWINB przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania uzupełniającego. Sąd wskazuje, że w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia czynności wyjaśniających organ odwoławczy ocenia zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 136 § 1 k.p.a. W konsekwencji w toku postępowania odwoławczego PWINB zwrócił się do PINB w Sopocie pismem z 12 października 2015 r., na podstawie art. 136 k.p.a., o uzupełnienie zebranego materiału o dowód z oględzin z miejsca rozbudowy, gdyż wcześniejsza kontrola stanu rozbudowy miała miejsce 15 listopada 2011 r., a odwołujący podnieśli, że wykonali nałożone na nich obowiązki najpóźniej w pierwszej połowie 2012 r. W aktach sprawy znajduje się przy tym protokół z oględzin z 15 listopada 2011 r. Tym samym oględziny dokonane 31 sierpnia 2021 r., z których protokół złożono do akt sprawy, stanowiły uzupełnienie wcześniejszych oględzin dokonanych przez PINB w Sopocie. W rezultacie, zdaniem Sądu PWINB zasadnie zastosował art. 136 k.p.a. Co więcej, o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a., przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 911/17 wobec czego argumentację skargi w tym zakresie uznać należy za całkowicie chybioną. Istotność tych oględzin potwierdza doskonale treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który w zasadniczy sposób skorygował zakres obowiązków nałożonych na inwestora przez organ I instancji, stwierdzając ich zbędność wobec wykonania robót budowlanych w określonym zakresie. Nie byłoby to możliwe w razie braku uaktualnienia ustaleń dotyczących wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, możliwych do poczynienia wyłącznie w trakcie oględzin nieruchomości. I tak, w wyniku dokonanych oględzin PWINB stwierdził, że brak było podstaw do nakazania wykonania robót budowlanych w stwierdzonym w decyzji PINB w Sopocie zakresie dotyczącym drzwi wejściowych do klatki schodowej i schodów wewnętrznych na I piętrze oraz kominka, gdyż roboty te zostały wykonane. Nadto PWINB stwierdził, w zakresie wskazanych w decyzji PINB w Sopocie drzwi do ustępu na poziomie II kondygnacji w istniejącej części budynku, że pomieszczenie przestało pełnić taką funkcję i obecnie pełni funkcję gospodarczą, stanowiąc magazynek.
Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w zakresie przepisów wskazanych w skardze.
Sąd nie stwierdził również rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jakkolwiek został umieszczony w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to jest w istocie przepisem prawa materialnego (por. teza wyroku NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1523/21). Zdaniem Sądu w sprawie nie zaistniały również przesłanki wznowieniowe, w tym związane z podstawami wyłączenia pracownika lub organu, o czym mowa była we wstępnej części niniejszych rozważań.
Organy zastosowały się przy tym do wyroku WSA w Gdańsku z 13 lutego 2013 r., sygn. II SA/Gd 624/12, realizując normę prawa wynikającą z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.