II SA/Gd 458/13

II SA/Gd 458/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2014-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Wanda Antończyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2324/14 - Wyrok NSA z 2016-04-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie "wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i P. w gminie T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym zarzucono m.in. niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sprowadzające się do:
- braku szczegółowego, punktowego wyznaczenia terenów pod wieże elektrowni w planie pomimo, że w studium zawarty został taki wymóg;
- nieokreślenia stref ochronnych dla wód powierzchniowych, lasów, dróg publicznych i ciągów turystycznych uchwalonych w studium;
- braku obowiązkowych regulacji w zakresie wymogów zachowania i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu kulturowego;
- braku ponowienia procedury pomimo zmiany projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu poprzez dodanie zapisu o stawce procentowej opłaty planistycznej;
- braku uwzględnienia zaleceń Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, Marszałka Województwa Pomorskiego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego;
- braku rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu planu;
- wyłożenia rysunku projektu planu w niewłaściwej skali z nieczytelnym podkładem mapowym, a w konsekwencji braku wymaganych dla map zasadniczych numerów działek ewidencyjnych, ich granic, uzbrojenia itp. Ponadto rysunek prognozy oddziaływania na środowisko był wykonany w innej skali niż rysunek planu, co uniemożliwiało porównywanie dokumentów w czasie wyłożenia (miniaturka);
- braku prognozy skutków finansowych w chwili wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu;
- zmiany rysunku planu w stosunku do wyłożonego, poprzez np. likwidację drogi;
- dzielenia jednego, skumulowanego przedsięwzięcia na mniejsze projekty, celem obejścia prawa, poprzez zafałszowania, niewykazanie jednego skumulowanego oddziaływania na środowisko za pomocą praktyki tzw. salami slicing - dzielenia projektów przedsięwzięcia na mniejsze projekty tak, aby uniknąć wymogu przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko, lub też aby uniknąć oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko, jak również aby zawęzić krąg osób mających interes prawny do występowania na prawach strony.
W skardze grupa mieszkańców Gminy zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, 16 ust. 1 i 2 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz.647 ze zm., dalej zwana u.p.z.p.), podkreślając, że plan narusza też zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona.
Pełnomocnik strony skarżącej wywodził, że reprezentuje interes społeczny tożsamy z interesem mieszkańców stając w obronie wartości powszechnie afirmowanych. W jego ocenie każdy mieszkaniec gminy ma interes prawny w sprawach z zakresu ochrony środowiska, krajobrazu kulturowego, walorów przestrzennych oraz prawa do ochrony zdrowia i własności gwarantowanych przez Konstytucje. Wymienione wartości zostały, zdaniem skarżącej grupy mieszkańców, naruszone w wyniku niezgodnej z prawem procedury planistycznej. W treści skargi opisana została aktywność Stowarzyszenia w toku procedury uchwalania planu. Dalej podkreślone zostało, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalny, gdy uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Uzasadniając interes prawny osób udzielających pełnomocnictwa do zaskarżenia niniejszej uchwały wskazano na trzy osoby: O. O., M. L. i K. G.-S. Podkreślono, że osoby te są właścicielami działek na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Przewidziana w planie możliwość lokalizacji wież elektrowni wiatrowych powoduje, że działki wskazanych osób znajdą się w strefie uciążliwości ze strony planowanych inwestycji.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących osobami skarżącymi w niniejszej sprawie. Przyjęto zatem, że skargę złożyli jedynie O. O., M. L. i K. G.-S..
W ocenie organu gminy uchwała nie narusza w żaden sposób interesu prawnego tych skarżących. Interesu takiego z pewnością nie naruszają wskazywane przez skarżących uciążliwości związane z działaniem elektrowni wiatrowych. Skarżący wskazują na przyszłe, hipotetyczne i niezdefiniowane rodzaje oddziaływań na nieruchomości, których są właścicielami. Działki skarżących położone na terenie objętym planem stanowią grunty rolne, łąki i pastwiska. Nawet gdyby przyjąć, że z prawa własności wynika interes prawny skarżących, to plan w żaden sposób interesu tego nie narusza, utrwala bowiem dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.
Odnosząc się do zakresu zaskarżenia Rada Gminy stwierdziła, że strona skarżąca nie może domagać się całościowej i abstrakcyjnej kontroli legalności uchwały bez wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Uprawnienia takiego nie daje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem do tego właśnie zmierza skarga, w której nie starano się nawet wykazać, jaki jest związek poszczególnych zarzutów z interesem prawnym skarżących.
W piśmie z 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że skarga została złożona w imieniu wskazanych imiennie 22 osób, wskazując oprócz O. O., M. L. i K. G.-S. także K. W. – J., F. S., R. Ż. T., M. T. R., P. P. P., A. K., K. G., R. W., K. J. P., K. M., Z. B., K. R., D. B., P. S., A. B. i M. B., J. M., S. i H. M. B. Umocowanie do reprezentowania tych osób wywiodło Stowarzyszenie z udzielonych pełnomocnictw. Za bezzasadne uznało zawężenie liczby skarżących do trzech osób. Skarga została złożona w oparciu o art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, a każda z 22 osób wymienionych w skardze posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Okoliczność, że część z tych osób nie posiada nieruchomości w granicach objętych planem nie uprawnia do przyjęcia, że regulacje planu nie wpływają negatywnie na ich sytuację prawną. Skarżąca grupa mieszkańców podkreśliła, że ich własność zostanie podana ograniczeniom związanym z immisjami całego zespołu elektrowni wiatrowych, jakie zostaną zlokalizowane na terenie gminy i sąsiedniej gminy.
Zdaniem strony skarżącej ocena stopnia zakłóceń nie może być traktowana w oderwaniu od pozostałych czynników, takich jak długotrwałość oddziaływań i ich intensywność oraz zakres niedogodności i ograniczeń jakich w związku z nimi doznają właściciele nieruchomości sąsiednich otoczonych ze wszystkich stron zespołami elektrowni. Nieprzerwane występowanie immisji bezpośrednich i pośrednich, oraz ich kumulacja jest istotnym elementem oceny stopnia zakłóceń. Dopuszczalnymi będą więc tylko takie immisje, które wynikają ze zwykłej, zgodnej z prawem i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem eksploatacji nieruchomości, a których zakres nie ogranicza zanadto normalnego korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na gruncie zaskarżonej uchwały strona skarżąca uznała, że naruszono w sposób istotny w toku procedury planistycznej zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Nie spełnia tego warunku wyznaczenie terenu lokalizacji wież elektrowni na obszarze wielu działek należących do różnych osób, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięć na której działce zostanie postawiona siłownia wiatrowa, przy równoczesnym wprowadzeniu ograniczeń dla wszystkich właścicieli. Plan powinien stwarzać takie warunki które sprzyjają spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminują ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c. Wprowadzenie w planie funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być jednak uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości lub też swobodnego uznania organu sporządzającego plan.
Strona skarżąca poddała w wątpliwość przeznaczenie w zaskarżonym planie terenów pod lokalizację siłowni wiatrowych i pod tereny infrastruktury technicznej, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, by ustalone tereny lokalizacji siłowni wiatrowych miały optymalny, czy też konieczny z przyczyn technicznych charakter, bądź lokalizacja taka była niezbędna z powodu przepisów szczególnych. Podkreślono, że w niniejszej sprawie skarżąca grupa opiera swój interes prawny na normach prawa materialnego i procesowego określonych między innymi w art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art.21 ust. 1, art. 31, art. 64 ust 2 i ust 3, art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 68 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 1 ust 2, art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 112 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wykazując legitymację do zaskarżenia uchwały przez osoby nie posiadające nieruchomości w granicach opracowania planu podkreślono, że z sąsiedztwem mamy do czynienia jeżeli odczuwalne jest oddziaływanie zakłóceń związanych z wykonywaniem prawa własności, nawet z większej odległości (R. Czarnecki, Niektóre zagadnienia prawa sąsiedzkiego, NP 1969, nr 6). Podkreślono, że wszystkie osoby posiadające działki poza obszarem opracowania planistycznego, wymienione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 28 marca 2012 r., kierowanego do Rady Gminy, spełniają warunek posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości w odniesieniu do skarżonej uchwały.
Zaskarżona uchwała przeznaczająca tereny pod budowę elektrowni wiatrowych, uniemożliwia skarżącym przeznaczenie gruntów na cele agroturystyczne, jak również cele związane z prowadzoną działalnością rolniczą, a w konsekwencji pozbawia właścicieli nieruchomości możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z nich w takim samym stopniu jak dotychczas. Realizacja farm elektrowni wiatrowych, zarówno w odniesieniu do budowy jak i eksploatacji będzie źródłem ponadprzeciętnych emisji. Teren atrakcyjny turystycznie oraz wysokiej jakości pod względem upraw rolnych stanie się terenem nie spełniającym oczekiwań tak mieszkańców jak i turystów, z uwagi na ciągły hałas i drgania.
Położenie geograficzne Kaszubskiego Parku Elektrowni Wiatrowych musi prowadzić do wniosku, że przewidziane planami zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie części gruntów pod budowę elektrowni wiatrowych będzie wpływało na prawa i obowiązki nie tylko właścicieli gruntów położonych w formalnych granicach planów, lecz również poza ich granicami. Pierwszą zasadniczą kwestią, która może dotyczyć gruntów wszystkich skarżących jest potencjalna możliwość zlokalizowania na ich gruntach przyłączy elektroenergetycznych niezbędnych do połączenia elektrowni wiatrowych z siecią elektroenergetyczną. Budowa takich urządzeń, nawet przez podmiot prywatny, jest zgodnie z art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym. Zatem w związku z budową takich urządzeń może dojść bądź do wywłaszczenia nieruchomości bądź też do ograniczenia ich prawa własności zgodnie z art. 112 ust. 1 lub też art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać przy tym należy, że ryzyko ewentualnego wywłaszczenia istnieje dla nieruchomości położonych poza granicami planów, które to nieruchomości w celu wybudowania na nich odpowiedniej infrastruktury technicznej mogą być objęte decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ w projektach planów brak jest szczegółowej lokalizacji elektrowni, to w istocie plan jest podstawą do ograniczenia w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa własności na każdej z nieruchomości, których właścicielami są członkowie grupy skarżącej.
Ponadto szczególności negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych może uniemożliwić skarżącym korzystanie z najemnej siły roboczej przy prowadzeniu gospodarki rolnej na gruntach, których rolnicze przeznaczenie zostało w planach zachowane. Wskazać bowiem należy, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne zobowiązana jest zgodnie z art. 94 pkt. 4 kodeksu pracy zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W warunkach bezpośredniego sąsiedztwa elektrowni zapewnienie tych warunków może okazać się bądź niemożliwe bądź może wymagać dodatkowych środków technicznych chroniących pracowników przed hałasem i innymi oddziaływaniami tych urządzeń.
Elektrownie wiatrowe mają występować w natężeniu istotnie wpływającym na walory krajobrazowe obszaru wszystkich planów oraz obszarów położonych w ich pobliżu. Należy przyjąć, że zarówno budowa jak i funkcjonowanie zespołów elektrowni wiatrowych nie zapewni należytego stanu akustycznego na terenie objętym planem, na obszarach sąsiadujących z planem a nawet w odległości 3 km od granic opracowania. Powyższe godzi wprost w art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 r., Nr 62, poz. 627). Obszary nakładania się (kumulacji) uciążliwości - immisji w zasięgu 3 km od każdego z zespołów elektrowni ilustruje załącznik do skargi. Jak z załączonego wynika są to tereny np. w miejscowości Tągowie, gdzie następuje kumulacja oddziaływania 3 zespołów elektrowni wiatrowych.
Grupa mieszkańców zarzuciła też naruszenie art. 140 k.c. poprzez uniemożliwienie zabudowy zagrodowej na terenie rolnym. Właściciele działek rolnych położonych w strefie oznaczonej literą "R" posiadali prawo zabudowy zagrodowej z funkcją prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego. Uchwalenie planu pozbawiło skarżących prawa do takiej zabudowy, a nadto wprowadziło inne uciążliwości. Do tych zakłóceń skarżący zaliczyli: wstrząsy, drgania gruntu, fale dźwiękowe słyszalne i niesłyszalne (infradźwięki), pył, zawirowania powietrza, efekt migotania cienia (stroboskopowy), rzucania kawałkami lodu, fale elektromagnetycznych, a także zakłócenia w odbiorze światła słonecznego. W ocenie strony skarżącej można być pewnym wystąpienia tych immisji nie tylko na terenach objętych strefą, ale daleko wykraczając poza obszar opracowania planu. Czynniki te będą wzmocnione przez skumulowane oddziaływanie wszystkich farm wiatrowych wynikających z realizacji 9 planów.
Pismem z 26 lutego 2014 r. pełnomocnik Rady Gminy ustosunkował się do kwestii posiadania interesu prawnego przez skarżącą grupę mieszkańców gminy wskazując, że status skarżących w niniejszej sprawie mogą mieć jedynie O. O., M. L. i K. G.-S., bowiem wyłącznie te osoby są właścicielami nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym, a zatem wyłącznie tym osobom, z formalnego punktu widzenia, można przypisać interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pozostałe osoby wskazane przez Stowarzyszenie w piśmie z 23 stycznia 2014 r., jako tworzące skarżącą grupę, nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu planu miejscowego, a zatem nie mają legitymacji do występowania w niniejszej sprawie w charakterze skarżących. W orzecznictwie sądów administracyjnych kryteria istnienia bądź braku interesu prawnego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały bowiem jasno określone.
W ocenie Rady ogólnikowe wywody Stowarzyszenia zawarte w piśmie z 23 stycznia 2014 r. nie tylko nie uzasadniają istnienia zindywidualizowanego interesu prawnego poszczególnych osób wskazanych przez Stowarzyszenie jako skarżący, ale dowodzą braku takiego interesu. W piśmie Stowarzyszenia próżno jest szukać wskazania jakich konkretnie uprawnień miałyby zostać pozbawione konkretne osoby wskazane jako skarżące bądź jakie konkretnie obowiązki miałyby zostać nałożone w wyniku uchwalenia planu na te osoby. Stowarzyszenie nie wskazuje nawet (nie mówiąc już o wykazaniu), jaki miałby być wpływ planu na prawa lub obowiązki właścicieli konkretnych działek zlokalizowanych poza obszarem planu. Takie "określenie interesu prawnego" jest w istocie fikcyjne i stanowi próbę niedopuszczalnego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżenia przez Stowarzyszenie (a nie przez osoby posiadające interes prawny) całej uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenie planu, w oderwaniu od interesu prawnego (uprawnień) poszczególnych osób. Zaznaczyła Rada, że nie odpowiadają prawdzie twierdzenia skarżących odnośnie rzekomego pozbawienia ich możliwości wykorzystania gruntów na cele turystyczne, agroturystyczne i rolnicze. Uchwalenie planu miejscowego nie ma żadnego wpływu na przeznaczenie nieruchomości położonych poza jego obszarem (taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do 18 z 21 osób wskazanych jako skarżący), natomiast w odniesieniu do działek O. O., M. L. i K. G.-S. uchwalenie planu miejscowego w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżących, co zostało dowiedzione w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem, czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez stronę skarżącą w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona kierowanym do Rady Gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 8 kwietnia 2013 r., a data wpływu skargi do organu to 9 kwietnia 2013 r. Skarga wniesiona została zatem z zachowaniem ustawowego terminu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów skargi Sąd zobligowany był jednak rozważyć kwestię legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonego aktu. Brak legitymacji prowadzić zaś musi do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych.
Jak powyżej wskazano art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje prawo do wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustęp 2a przywołanego artykułu wskazuje ponadto, że skargę na uchwałę bądź zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. została zatem przez ustawodawcę wyczerpująco w przepisie tym uregulowana. W konsekwencji ocena czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04). Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma zatem charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje w efekcie ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004)). W konsekwencji, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest bowiem nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Warto w tym miejscu wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1053) uznał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego jedynie dla tych podmiotów, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, za zgodny z Konstytucją RP.
Jak akcentuje się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy musi mieć oparcie w przepisach prawa, bowiem przepis decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Na skarżącym spoczywa zatem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia Wszystkie przytoczone wyżej orzeczenia dostępne są na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismo z 8 kwietnia 2013 r. wskazuje w nagłówku, że pochodzi od grupy mieszkańców Gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie. Z jego treści wynika, że grupa mieszkańców wnosi o uchylenie wskazanych w nim uchwał i domaga się rezygnacji przez Radę Gminy z planów sytuowania elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Również treść skargi jednoznacznie precyzuje, że stroną skarżąca jest grupa mieszkańców wymieniona z imienia i nazwiska, z podaniem działek, które są własnością poszczególnych osób. Potwierdzeniem wniesienia skargi w imieniu grupy mieszkańców są załączone do skargi pełnomocnictwa, w których każda ze skarżących osób decyduje, że reprezentować ją w niniejszym postępowaniu będzie Stowarzyszenie. Stronę skarżącą jednoznacznie definiuje także treść pisma Stowarzyszenia z dnia 23 stycznia 2014 r.. W ocenie Sądu stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest zatem grupa mieszkańców gminy.
W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie określa natomiast odrębnej legitymacji do zaskarżenia uchwały. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny został naruszony uchwała, dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców, powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga.
W przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., dający legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinien indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców".
Ponadto przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. daje podstawę do reprezentowania mieszkańców gminy przez inny podmiot, ale warunkiem skuteczności tej reprezentacji jest zatwierdzenie pisemnej zgody. Jest to zatem warunek formalny, od którego spełnienia ustawa uzależnia nadanie sprawie biegu, a w konsekwencji, w przypadku nieuzupełnienia, zastosowanie znajdzie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 815-816). (wyrok NSA z 8 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1940/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 681/09)
W przedmiotowej sprawie grupę mieszkańców Gminy, które udzieliły Stowarzyszeniu pełnomocnictwa do wniesienia skargi stanowią: [...]. Jak wynika ze sporządzonego przez Stowarzyszenie zestawienia (k. 250-252 akt administracyjnych) w obszarze planu T. – P. znajdują się jedynie działki należące do O. O., Marka Lemana i K. G.-S., działki R. Ż. T., M. T. R., P. P. P., A. K. i K. G. znajdują się w odległości od 800 do 2400 m od granic planu, natomiast działki pozostałych osób położone są w odległości 3 km i więcej od granic planu.
W tym stanie faktycznym nie podziela Sąd stanowiska Rady Gminy, ze stroną skarżąca mogą być jedynie trzy osoby posiadające tytuły własności do gruntów położonych na terenie objętym regulacją planu. Nie można bowiem wiązać legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały dotyczącej planu miejscowego tylko z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości na terenie, którego plan dotyczy. O naruszeniu interesu prawnego skarżącego może decydować także zmiana sytuacji działki sąsiedniej, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. W sytuacji, gdy wnoszącym skargę do Sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości położonej poza obszarem planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tegoż planu jest regulacja dotycząca tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 674/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Jednakże żaden z członków grupy będący właścicielem działki leżącej poza granicami opracowania nie wykazał swego indywidualnego interesu wynikającego z prawa sąsiedzkiego. W szczególności nie wykazał, że treść kwestionowanego planu T. – P. planu wpłynie na ograniczenie przysługującego mu prawa własności.
Podnoszone przez skarżącą grupę okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, wskazują na istnienie po stronie skarżącej grupy jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek wszystkich stanowiących grupę skarżących, ani też dotychczasowego sposobu wykorzystania nie zmienia. Podkreślić należy, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Stąd też brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, w którym podniesiono, że skarżący mają prawo oczekiwać, że otoczenie pozostanie atrakcyjne turystycznie, a wartościowe rolniczo gleby nie będą wykorzystywane w żaden inny sposób.
Skoro zatem skarżąca grupa mieszkańców Gminy nie wykazała, by wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został indywidualny interes prawny wszystkich członków grupy - nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.