II SA/Gd 457/22

II SA/Gd 457/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1842/23 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28, art. 14 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. K., T. S. i M. K. na uchwałę Rady Gminy Somonino z dnia 29 lutego 2012 r., nr XIII/107/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wyczechowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Somonino na rzecz każdego ze skarżących B. K., T. S. i M. K. kwotę po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Rady Gminy Somonino solidarnie na rzecz skarżących B. K., T. S. i M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. K. i T. S., w imieniu swoim oraz w imieniu grupy mieszkańców: K. S., M. S., J. R., A. B., Z. C., M. K., J. Z., J. W., B. K., P. W., J. K., M. G., D. M., S. M., R. P., M. M., K. M., M. K.-O., A. D., I. O., J. K., W. R. i M. R., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIII/107/12 Rady Gminy Somonino z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wyczechewo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 20 kwietnia 2012 r. poz. 1437), żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenia. Skarga ta wniesiona została w imieniu skarżących B. K. i T. S. przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie załączonych do skargi pełnomocnictw.
Skarżący zarzucili uchwale naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, w szczególności:
1. sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Somonino uchwalonego uchwałą Rady Gminy Somonino Nr XXXII/232/09 z dnia 29 grudnia 2009 r.,
2. naruszenie przepisów art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.,
3. naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 u.p.z.p.,
4. naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9 u.p.z.p.,
5. naruszenie przepisów art. 17 pkt 6 lit. a i lit. c u.p.z.p.,
6. naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 pkt 5 u.p.z.p.
Skarżący wyjaśnili, że 25 lutego 2022 r. zwrócili się do Rady Gminy Somonino z wnioskiem o uchylenie uchwały. W dniu 25 marca 2022 r. Wójt Gminy Somonino wezwał skarżących do sprecyzowania żądania. W dniu 29 marca 2022 r. skarżący odpowiedzieli na wezwanie. Pomimo powyższego, do dnia wniesienia skargi Rada Gminy Somonino nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie.
Skarżący wskazali, że na podstawie zaskarżonej uchwały została wydana przez Starostę Kartuskiego decyzja o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, która przewiduje budowę 12 wież o wysokości całkowitej do 200 m nad poziom terenu, średnicy śmigieł 130 m, wysokości wież 140 m i mocy 3 MW, takich zaś parametrów uchwalony plan nie określał. Nieruchomości należące do skarżących znajdują się w strefie 10H (strefie oddziaływania planowanej budowy farmy wiatrowej - 10 x wysokość elektrowni), w której ustawodawca wprowadził zakaz zabudowy z uwagi na negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych na organizm ludzki.
Uzasadniając pierwszy zarzut pełnomocnik skarżących wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może zostać zaskarżone. Jednakże studium, które jest sporządzone wadliwie, nie może być podstawą do prawidłowego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, część tekstowa studium Gminy Somonino nie zawiera jakichkolwiek zapisów spełniających wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto, część graficzna nie zawiera jakichkolwiek oznaczeń dotyczących elektrowni wiatrowych. Nie wyznaczono żadnych obszarów, na których dopuszcza się lokalizację takich obiektów i infrastruktury technicznej im towarzyszącej, jak i jakichkolwiek innych parametrów, np. nie ustalono minimalnej i maksymalnej mocy elektrowni, zasad lokalizacji, w tym maksymalnej wysokości obiektów elektrowni. Wobec zaś takiego kształtu studium, które nie spełnia wymogów art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 6 ust. 2 i 5, § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia, nie można sporządzić prawidłowo planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza budowę zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną.
Uzasadniając kolejny zarzut pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że teren, na którym plan dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych (§ 32 uchwały, karta terenu oznaczona symbolem R), stanowi teren użytkowany rolniczo, oznaczony w studium i planie jako grunty orne I-III klasy bonitacyjnej, grunty orne IV i V klasy bonitacyjnej oraz łąki i pastwiska. Jednak ani studium, ani zaskarżona uchwała nie zawierają informacji o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III, na cele inne niż rolne. Akta planistyczne zawierają bowiem oświadczenie, że organ nie ubiegał się i nie uzyskał zgody na wyłączenie spod produkcji rolnej terenów wyznaczonych w planie jako obszar, na którym dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych. W studium nie wyznaczono zaś żadnego obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Projekt planu, jak i uchwalony plan nie zawierają informacji oraz żadnych wyliczeń, pozwalających na określenie powierzchni zajętej przez budynki i budowle mające powstać na terenach rolnych.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik skarżących podkreślił, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją, która zajmuje określony obszar, jaki na skutek jej realizacji zostaje wyłączony z produkcji rolnej. Jest to teren obejmujący fundamenty siłowni, ale także tereny placów montażowych i dróg dojazdowych, względnie, tereny gdzie znajdzie się inna wymagana infrastruktura. Elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą fizycznie zajmują więc konkretne obszary gruntów rolnych. Powyższe oznacza, że warunkiem lokalizacji elektrowni wiatrowej wraz z powiązaną infrastrukturą jest przeznaczenie miejsc, w których się znajdzie, na cele nierolnicze i nieleśne, a gdy chodzi o grunty klas I-III, konieczne jest zasadniczo uzyskanie zgody Ministra w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane, zaś decydujące znaczenie ma tu przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi. Określenia w planie - muszą być na tyle jasne, proste, czytelne i jednoznaczne, że nie mogą budzić wątpliwości wśród użytkowników planu i organów opiniujących. Przede wszystkim zaś jak wynika z rysunku, siłownie wiatrowe mają być usytuowane na terenach obecnie użytkowanych rolniczo. Zatem, ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz ustawowa piecza organów zobowiązanych do czuwania nad ograniczeniem wykorzystywania ich na inne cele powoduje, że wyłączenie terenów spod takiej produkcji musi mieć charakter ścisły. Skoro lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie musiała ograniczyć się do powierzchni 0,5 ha to rysunek planu i legenda części tekstowej powinny zostać sporządzone w sposób pozwalający na ich wyliczenie.
Nadto, w ocenie skarżących, uchwalony plan jest sprzeczny z ustaleniami studium, z którego wynika, że wieś Wyczechowo zalicza się do wsi o wysokich walorach krajobrazowych podlegających ochronie. W związku z tym w studium wyznaczono szereg nakazów i zakazów, których zaskarżony plan nie uwzględnia. Zdaniem skarżących, Rada Gminy uchwalając plan pominęła bowiem, że studium nie przewidywało lokalizacji elektrowni wiatrowych we wsi Wyczechowo. Nie uwzględniono także zakazu dokonywania wszelkich przekształceń bez opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i ekspozycji dla wsi o wysokich walorach krajobrazowych – w tym wsi Wyczechowo (str. 83 studium). Zaskarżony plan, w ocenie skarżących, narusza zakaz wprowadzania w zasięgu strefy ochrony ekspozycji krajobrazu przyrodniczo kulturowego miejscowości Wyczechowo elementów zagospodarowania przesłaniających widok na otwarty krajobraz, a także określoną w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego (str. 56-57) podstawową zasadę bezwarunkowego zapewnienia utrzymania i zachowania ochrony walorów krajobrazowych. Ponadto, naruszono określone w części graficznej kierunku rozwoju miejscowości Wyczechowo poprzez umieszczenie w planie w obszarze wskazanym w studium, jako obszar rozwojowy wsi, obiektów produkcyjnych (elektrowni wiatrowych) uniemożliwiających dalszy rozwój wsi w tym obszarze, a także ulokowano obiekty przemysłowe (elektrownie wiatrowe) na obszarze oznaczonym w studium literami OHK (obszar chronionego krajobrazu - Dolina Rzeki Raduni) i na gruntach rolnych (R).
Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że studium, poza ogólnym zapisem znajdującym się w części tekstowej studium (na str. 98 i str. 101), nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących możliwości i miejsc budowy elektrowni wiatrowych i ich parametrów. W procesie tworzenia zaskarżonego planu nie sporządzono zaś nakazanych w studium studiów krajobrazowych i ekspozycji. Skutkuje to stwierdzeniem, że uchwalony plan i sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie mogły zostać opracowane prawidłowo z powodu braku spełnienia nakazanych prac poprzedzających. W konsekwencji, dołączona do planu prognoza oddziaływania na środowisko została oparta na nieprawidłowych założeniach, sprzecznych z założeniami zawartymi w studium.
Zdaniem skarżących, nieustalenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W zaskarżonym planie na terenach oznaczonych symbolem R, użytkowanych rolniczo, nie ustanowiono bowiem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, pomimo tego, że przewidziano lokalizację obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, sieci uzbrojenia terenu, obiektów liniowych, komunikacji, obiektów energetyki, linii energetycznych, elektrowni wiatrowych, budynków GPZ, obiektów gospodarczych, urządzeń budowlanych, budynków obsługi urządzeń technicznych i instalacji, budowli i urządzeń do pomiarów meteorologicznych, itd. Ponadto, z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie określono zasad kształtowania zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, linii zabudowy i gabarytów obiektów. Nieokreślenie zaś w planie wysokości dopuszczanej zabudowy, w szczególności wież wiatraków, powoduje że wszelkie znajdujące się w materiałach do planu analizy są wadliwe, ponieważ wysokość wież wpływa na strefę ich oddziaływania i zakres uciążliwości akustycznych i widokowych dla terenów znajdujących się w strefie ich oddziaływania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżących wskazał, iż skoro plan miejscowy przewiduje realizację obiektów budowlanych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustalanie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowaniu terenu o określonym przeznaczeniu, z kolei ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy infrastruktury technicznej i społecznej.
Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta także z naruszeniem przepisów art. 17 pkt 6 lit. a i c u.p.z.p. poprzez brak opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o projekcie planu. Znajdujące się bowiem w aktach planistycznych postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczy informacji wymaganej przy sporządzaniu prognozy oddziaływania na środowisko, nie jest zaś opinią o projekcie planu, o której stanowi ww. przepis. Ponadto, projekt planu ulegał zmianie – poprzez wskazanie miejsca posadowienia elektrowni, wskazania ilości turbin, co także nie zostało przedstawione w projekcie i nie zostało uzgodnione z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym.
Pełnomocnik skarżących zauważył, że uchwałę nr XXXII/232/09 z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Somonino podjęto po roku od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu. Przepisy art. 14 i art. 17 u.p.z.p. jednoznacznie określają zaś kolejność podejmowanych uchwał, czynności, uzgodnień, analiz itp. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i sporządzenie projektu planu nastąpiło przed sporządzeniem studium. Mimo zatem sporządzenia dokumentu nazwanego "analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", nie dopełniono obowiązku sporządzenia analizy, o której stanowi art. 14 u.p.z.p., ponieważ w treści dokumentu sam organ stwierdził, że wymagane jest sporządzenie zmian w obowiązującym studium. Ponadto, dokument nazwany analizą, nie zawiera wymaganych informacji o zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dodatkowo, zawiadomienie organów opiniujących i uzgadniających oraz przedstawienie im materiałów, nastąpiło przed podjęciem uchwały zatwierdzającej studium, co stanowi w ocenie skarżących naruszenie trybu sporządzania planu.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Somonino wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedstawione zarzuty są oczywiście bezzasadne i stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej i obowiązującymi w momencie uchwalania planu miejscowego przepisami. Jak wyjaśnił, kwestionowane postanowienia planu nie wykraczają poza ramy studium, precyzują jedynie parametry dopuszczalnej zabudowy. Rada Gminy Somonino w zaskarżonej uchwale precyzyjnie wskazała nieprzekraczalne linie zabudowy dla elektrowni wiatrowych (linia różowa, przerywana na rysunku planu). Skarga skierowana przeciwko postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie służy zaś podważaniu obowiązujących postanowień studium.
Wójt wyjaśnił, że zaskarżony plan, zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas studium nie zmieniał przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne w stopniu wymagającym zgody ministra. Zwarte obszary gruntów rolnych pozostają bowiem w planie miejscowym w użytkowaniu rolniczym, jako tereny rolnicze oznaczone symbolem R. W takim przypadku nie jest wymagane i uzasadnione uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Ewentualny wniosek Wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolne nie miał podstaw prawnych. Nieuzasadniona i nadmierna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne jest zaś sprzeczna z ustawowymi wymaganiami ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Wójt wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżących, zaskarżony plan ustala odpowiednie linie rozgraniczające, przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania. Zawiera ponadto odpowiednie ustalenia wynikające z art. 15 ust. 2. Odpowiednie do miejsca i uwarunkowań zapisy zamieszczono w części ogólnej planu, w kartach terenu i w części graficznej. Wójt Gminy wystąpił także o wymagane opinie o projekcie planu, zgodnie z odpowiednim brzmieniem art. 16 pkt 6 u.p.z.p., co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej.
Wójt wskazał, że prezentowana przez skarżących rozszerzająca interpretacja przepisu art. 15 u.p.z.p., zgodnie z którą brak w planie informacji oraz wyliczeń pozwalających na określenie powierzchni zajętej przez budynki i budowle mające powstać na terenach rolnych stanowi istotne naruszenie tego przepisu, jest niedopuszczalna.
Wójt wyjaśnił ponadto, że Gmina w ramach przyznanego władztwa planistycznego może w studium odpowiednio określać politykę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania terenów. Gmina może zmieniać studium odpowiednio zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla części obrębu Wyczechowo nastąpiło w warunkach obowiązującego studium. Przed podjęciem wspomnianej uchwały Wójt Gminy Somonino wykonał analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz określił zakres prac planistycznych. Analizy wykonane przez Wójta w tym zakresie nie są traktowane jako integralne części uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.) i nie ma obowiązku ich dołączenia do dokumentacji planistycznej. Odpowiednie decyzje w sprawie prac nad planem w warunkach zmienionego studium podejmuje Wójt i Rada Gminy. Wójt wyjaśnił, że w trakcie opracowania planu (w latach 2010-2012) ponowiono procedury opiniowania i uzgodnień, a organ nadzoru w postępowaniu sprawdzającym nie stwierdził naruszenia procedury opracowania planu. W trakcie sporządzania projektu planu wykonano wymagane w studium opracowania i analizy dotyczące ochrony krajobrazu i ochrony ekspozycji terenów objętych planem i terenów sąsiednich. Wyniki analiz i badań zawarto w części tekstowej i graficznej planu. W planie ustalono odpowiednie strefy ochrony ekspozycji, krajobrazu, środowiska, krajobrazu kulturowego, przyrody, ochrony konserwatorskiej obiektów i terenów ujętych w ewidencji i w rejestrze zabytków. Zdaniem Wójta, nie ma obowiązku ujawnienia i udostępniania oddzielnych opracowań w tym zakresie w dokumentacji planistycznej.
Postanowieniem z 20 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. B., J. K., M. G., D. M., S. M., R. P., M. M., K. M., M. K.-O., A. D., I. O., J. K., W. R. i M. R., ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych.
Postanowieniem z 1 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. S., M. S., J. R., Z. C., J. Z., J. W., B. K., P. W., ze względu na brak uiszczenia wpisu od skargi.
W piśmie z 9 grudnia 2022 r., na wezwanie Sądu, Wójt Gminy Somonino przesłał wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wyczechorowo, z którego wynika, że działka nr [...], położona w miejscowości Wyczechowo, w gminie Somonino, której właścicielem jest skarżący T. S., w zaskarżonym planie została oznaczona symbolem: R- tereny rolnicze, ZN – tereny zieleni objęte formami ochrony, MN.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, P.3 – tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów.
W piśmie procesowym z 3 stycznia 2023 r., na wezwanie Sądu dotyczące wykazania naruszonego interesu prawnego skarżących B. K. (właściciela działki nr [...], położonej w Kiełpinie) oraz M. K. (właścicielki działki nr [...], położonej w Kiełpinie), pełnomocnik skarżących wskazał, że wskazane nieruchomości są użytkowane przez skarżących na cele mieszkaniowe, znajdują się w strefie bezpośredniego oddziaływania przewidzianej w planie zagospodarowania elektrowni wiatrowej. Nieruchomości zostały nabyte i zabudowane budynkami mieszkalnymi przed uchwaleniem skarżonego planu. Uchwalenie planu, który uwzględnia budowę farmy wiatrowej o wysokości wiatraków 200 m ponad dotychczasowy poziom terenu, położonych od strony południowo-wschodniej do południowo-zachodniej w odległości 800 m od nieruchomości skarżących powoduje, że pomieszczenia mieszkalne w budynkach skarżących zlokalizowane od strony południowej są bezpośrednio narażone na nieokreślony ponadnormatywny poziom hałasu, migotanie światła tzw. efekt stroboskopowy. Budowa elektrowni wiatrowej spowoduje narażenie nieruchomości skarżących na ponad przeciętną emisję hałasu i infradźwięków, migotania światła słonecznego.
Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w znajdującej się w materiałach planistycznych prognozie oddziaływania na środowisko, jej autorzy w jednej części piszą o wzmożonych i szkodliwych wpływach akustycznych na środowisko i ludzi, efekcie migotania, podwyższania ciśnienia, stałego szumu i w konsekwencji pogorszenia warunków bytowania ludzi. Zarazem, bezkrytycznie w części kolejnej piszą, że budowa elektrowni wiatrowej o wysokości równej najwyższemu wzniesieniu Góry Wieżycy nie ma wpływu na krajobraz, wcześniej pisząc, że na planowanym obszarze, nie ma występują formy chronionego krajobrazu (str. 29 -36). Zdaniem skarżących, opisy i wnioski zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko są wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Gdyż, zauważając negatywny wpływ elektrowni wiatrowej na ludzi, nie określają jej parametrów (wysokości, dopuszczalnej mocy, strefy oddziaływania), tak by jej eksploatacja była bezpieczna dla mieszkańców zamieszkujących na terenie objętym efektami, akustycznymi, świetlnymi wynikającymi z jej funkcjonowania.
Pełnomocnik skarżących podkreślił, że położenie działek, których właścicielami są skarżący B. K. i M. K., poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może przesądzać o braku ich legitymacji do złożenia skargi na plan z uwagi na to, że jego postanowienia ingerują w ich prawo do spokojnego korzystania ze swoich nieruchomości.
Dodatkowo, pełnomocnik skarżących wskazał, że niezasadne jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie było obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż przeznaczenie nie uległo zmianie, a obszar zajęty pod budowę wiatraków i elementy infrastruktury zajęte na potrzeby jej eksploatacji jest niewielki. Wadliwe, w ocenie skarżących, jest stanowisko Gminy, że przestrzeń pomiędzy poszczególnymi turbinami nadal będzie wykorzystywana do produkcji rolnej, co usprawiedliwia odstąpienie od procedury "odrolnienia gruntów". Jak wskazano, pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy systemowo i funkcjonalnie odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. Zdaniem skarżących, już sama ilość przeznaczonych w planie działek rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych i dróg wskazywała, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza ograniczenia ustawowe wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem nieuzyskanie zgody w tym zakresie uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowi podstawę do jego uchylenia zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie sformułowanych zarzutów.
Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego planu, w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zobligowany był dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. do tego, aby rozpoznać sprawę w jej całokształcie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę wniesiono na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej ustawą nowelizującą, który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a).
Powołane wyżej brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. – obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. – ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (dot. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (dot. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec tego przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji stosuje się do aktów podjętych przed jej wejściem w życie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść do sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.
Wobec tego Sąd mógł przystąpić do zbadania legitymacji skargowej strony skarżącej. Skargę w niniejszej sprawie wniósł B. K. i T. S., na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., w imieniu własnym oraz reprezentując grupę mieszkańców. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu, których wniesiona została skarga.
Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd zweryfikował interes prawny T. S., B. K. i M. K., których skarga ostatecznie okazała się prawnie skuteczna (usunięto braki formalne i uiszczono wpisy).
W ocenie Sądu, sytuacja prawna każdego ze skarżących wynikająca z przysługującego im prawa własności nieruchomości w kontekście postanowień planu uprawnia ich do zakwestionowania jego postanowień i uruchomienia mechanizmu kontroli jego legalności. Dopiero bowiem naruszony interes prawny skarżącego umożliwia zbadanie zgodności z prawem rozwiązań planistycznych.
Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. ocena naruszenia interesu prawnego wiąże się z koniecznością wykazania, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją skarżącego podmiotu a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenie, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli źródłem interesu prawnego w odniesieniu do uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 140 k.c., (wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą), to w przypadku, gdy plan miejscowy wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 Konstytucji), właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazuje także, że jeżeli skarżący posiada nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem, a ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1633/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane tam orzecznictwo). Przy tym wskazać należy, że z tego punktu widzenia nie jest istotny zakres naruszenia interesu prawnego i wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga bowiem sam wpływ postanowień planu na dotychczasową sytuację prawną nieruchomości skarżącego, z którą mamy do czynienia w sytuacji skarżącego T. S., jak również w sytuacji skarżących B. K. i M. K..
Działka należąca do T. S. o nr [...] objęta jest granicami zaskarżonego planu. Jak wynika z wyrysu i wypisu z tego planu, przedłożonego przez organ do akt sądowych, działka skarżącego oznaczona jest symbolami: R – tereny użytkowane rolniczo, ZN – tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, MN.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i P.3 – tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów. W § 32 karta terenów oznaczonych symbolem R, podstawowym przeznaczeniem terenów są tereny użytkowane rolniczo. Dopuszczono natomiast zagospodarowanie terenów pod lokalizację obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, sieci uzbrojenia terenu, obiektów liniowych, komunikacji, obiektów energetyki, linii energetycznych, elektrowni wiatrowych (maksymalnie 18 elektrowni). Wprowadzona w planie możliwość lokalizacji na terenach rolniczych elektrowni wiatrowych stała się asumptem dla skarżącego do kwestionowania jego postanowień. W części tekstowej planu w § 32 zamieszczono następujące postanowienia odnoszące się do elektrowni wiatrowych: dopuszcza się zalesienie zgodnie z przepisami odrębnymi, ustala się zakaz lokalizacji zalesień w odległości mniejszej niż 200 m od obiektów elektrowni wiatrowych (ust. 2 pkt 6), tereny dopuszczalnej lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych wyznaczają nieprzekraczalne linie zabudowy opisane na rysunku planu (ust. 2 pkt 10), obsługa komunikacyjna terenów - dojazd do terenów z istniejących i projektowanych zjazdów z dróg publicznych oraz z terenów sąsiednich. Dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych, serwisowych, ciągów pieszo – jezdnych oraz połączeń komunikacyjnych z terenami sąsiednimi o maksymalnej szerokości 10 m. Dopuszcza się wydzielenie placów montażowych elektrowni wiatrowych (ust. 6).
W ramach ustaleń ogólnych w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 8 ust. 2 określono ograniczenia, nakazy i zakazy w zagospodarowaniu terenów: - tereny rolnicze oznaczone symbolem R wyłączone spod zabudowy ze względów ekspozycyjnych w strefie ochrony ekspozycji wsi Wyczechowo i zespołu dworsko-parkowego, tereny dopuszczalnej lokalizacji części nadziemnych wież elektrowni wiatrowych wyznaczają nieprzekraczalne linie zabudowy opisane na rysunku planu (pkt 4), - zakaz wprowadzania zalesień i zadrzewień w odległości mniejszej niż 200 m od obiektów elektrowni wiatrowych (pkt 9), - konstrukcje obiektów energetyki, elektrowni wiatrowych powinny być malowane w sposób nie kontrastujący z otoczeniem, eliminujący powstawanie refleksów świetlnych, należy stosować kolory jasne, pokrycie jednolite, matowe (pkt 36), - nie należy obsadzać zwłaszcza zielenią wysoką dróg dojazdowych do elektrowni wiatrowych, ani dróg przebiegających przez teren zajęty przez wiatraki i znajdujący się w zasięgu ich oddziaływania. Nowe nasadzenia i tereny zielone projektować należy w obrębie lub bezpośrednim sąsiedztwie wsi (pkt 41), - nie należy tworzyć oczek wodnych, stawów oraz innych zbiorników w strefie bezpośredniego oddziaływania elektrowni wiatrowych (pkt 42), - posadowienie elektrowni wiatrowych powinno być poprzedzone badaniami geotechnicznym i hydrologicznymi gruntu (pkt 43), - na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach potencjalną lokalizację elektrowni wiatrowych należy poprzedzić monitoringiem przedrealizacyjnym oddziaływania projektowanych farm wiatrowych na awifaunę oraz nietoperze (pkt 46).
W § 16 ust. 9 pkt 10 planu w ramach ustaleń dotyczących zasad uzbrojenia terenu dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych, zespołów elektrowni wiatrowych, generatorów i urządzeń prądotwórczych zgodnie z przepisami odrębnymi.
Z przedłożonego w toku postępowania wyrysu z planu wynika, że działka skarżącego w części północnej, położonej w strefie o przeznaczeniu rolnym R, sąsiaduje bezpośrednio z nieprzekraczalną linią zabudowy obiektów elektrowni wiatrowych, przez które, w myśl § 4 pkt 2 rozumie się obiekty infrastruktury technicznej energetyki stanowiące całość techniczno-użytkową składające się z budowli, tj. fundamentu i wieży nośnej, urządzenia prądotwórczego przetwarzającego energię mechaniczną wiatru na energię elektryczną, wraz niezbędnymi instalacjami i urządzeniami oraz towarzyszącą im infrastrukturą techniczną i sieciami uzbrojenia terenu (np. elektroenergetyczną, telekomunikacyjną). Oznacza to, że o ile na terenie tej działki nie ma możliwości lokalizowania obiektów elektrowni wiatrowych, o tyle można je lokalizować w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącego T. S., która w swojej południowej części ma przeznaczenie oznaczone symbolem MN.1 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, i w ten też sposób jest wykorzystywana, stanowiąc w istocie tereny chronione akustycznie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przez to bezpośrednie sąsiedztwo zaskarżony plan miejscowy ma bardzo realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, którego nieruchomość będzie narażona na oddziaływanie elektrowni wiatrowych zarówno w sferze akustycznej, elektromagnetycznej, jak i świetlnej. W judykaturze ugruntował się pogląd, że w sprawach, w których przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działki strony skarżącej nie można pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 1990/12, LEX nr 1291947).
Natomiast sytuacja prawna skarżących B. K. – właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i M. K. – właścicielki działki nr [...] położonych w Kiełpinie, pomimo tego, że nieruchomości te nie są objęte granicami zaskarżonego planu, jest tego rodzaju, że aktualizuje ich indywidulany interes prawny, który doznaje naruszenia wskutek postanowień planistycznych.
Położenie nieruchomości skarżących poza obszarem skarżonego planu nie wyklucza bowiem możliwości przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały, była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, NSA podkreślił, że nie ma prostej zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 1990/12, LEX nr 1291947).
W sytuacji położenia nieruchomości skarżących poza granicami skarżonego planu, ale w odległości, która w niniejszej sprawie nie była kwestionowana przez organ, i wynosi – według oświadczeń skarżących – około 800 m, źródła ich naruszonego interesu prawnego należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. W wyroku z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że "istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu. Takie postawienie sprawy wywołuje oczywiste pytanie o granice tej strefy poza obszarem objętym ustaleniami planu, w której interes prawny jest chroniony w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie da się w tym zakresie sformułować jednoznacznej reguły, ale wskazówką - jak wynika z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, są przepisy kształtujące wykonywanie prawa własności. Takim przepisem jest niewątpliwie powołany już art. 144 k.c. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem jeszcze zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 k.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r., akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść" (podobnie wyroki NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 1027/17 oraz z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13, postanowienie NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1103/20, LEX nr 3174244).
Jeżeli przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy elektrowni wiatrowych w liczbie 18, który nie określa miejsc ich lokalizacji, a jedynie wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych sytuując je na gruntach rolnych oraz na gruntach o przeznaczeniu techniczno – produkcyjnym i produkcyjno – usługowym, jak również nie określa żadnych parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do obiektów elektrowni wiatrowych, to nie można wykluczyć, że postanowienia planu, umożliwiając realizację elektrowni wiatrowych w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych uwidocznioną na rysunku planu, będą miały wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo lub mogących być w ten sposób zabudowane pozostających w sąsiedztwie nieobojętnym z punktu widzenia oddziaływania elektrowni. Przy braku scharakteryzowania w dokumentacji planistycznej, w tym w prognozie oddziaływania na środowiskowo, oddziaływania przewidywanej farmy wiatrowej na nieruchomości sąsiednie zabudowane w sposób wymagający ochrony akustycznej, skalę tego oddziaływania normatywnie pomagają określić przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 724 ze zm.), która respektuje moc obowiązującą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy (tj. 16 lipca 2016 r.), i która w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi w art. 4 ust. 1 stanowiła, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:
1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz
2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej
- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).
W ten sposób zatem ustawodawca określił zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowych, w obrębie którego wykluczył możliwość lokalizowania budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.
Ustalenia zaskarżonego planu w połączeniu z położeniem nieruchomości każdego ze skarżących w niniejszej sprawie przesądzają, że zaskarżona uchwała co najmniej rodzi stan niepewności prawnej co do tego, czy zakres oddziaływania elektrowni wiatrowych wykroczy poza teren przewidziany w planie do ich lokalizacji, w tym czy obejmie swym zasięgiem obszar położony również poza granicami terenu objętego planem oraz jakiej wielkości to oddziaływanie będzie. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie naruszenia interesu prawnego skarżących.
Naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktualizuje się wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istota zarzutów skarżących odnośnie zaskarżonego planu koncentruje się wokół kwestii związanych z przewidzianą w planie lokalizacją elektrowni wiatrowych i ich wpływu na tereny sąsiednie.
Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Przy tym podkreślić należy, że dla oceny legalności planu miejscowego przyjmuje się stan prawny z daty jego uchwalenia.
Rozróżnienie przez ustawodawcę dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności w postaci "zasad" i "trybu" sporządzania planu miejscowego wymaga określenia zakresu odniesienia tych pojęć.
Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego bądź jego zmiany na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Kolejne etapy w przypadku planu miejscowego dookreśla art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.
Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) i zawartych w nim ustaleń. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub przepisami ustaw, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
W tych okolicznościach, przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego planu Sąd dostrzegł jego niezgodność ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Somonino, przyjętego uchwałą nr XXXII/232/09 z 29 grudnia 2009 r., choć nie podzielił w tym zakresie wszystkich zarzutów skargi.
Przed rozwinięciem argumentacji dotyczącej powyższego uchybienia należy odnieść się do zastrzeżeń skarżących odnośnie prowadzenia prac planistycznych przed uchwaleniem studium uchwałą z dnia 29 grudnia 2009 r.
Chronologia czynności podejmowanych w toku kontrolowanej procedury planistycznej potwierdza, że uchwałę nr XXIII/173/08 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wyczechowo podjęto w dniu 30 grudnia 2008 r., co oznacza, że nastąpiło to wcześniej niż uchwalenie studium w dniu 29 grudnia 2009 r., wyznaczającego kierunki zagospodarowania wiążące w procesie uchwalania planu. Tym niemniej z dokumentacji planistycznej wynika, że wszystkie istotne działania planistyczne (sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, opiniowanie i uzgadnianie oraz wyłożenie projektu planu oraz uwagi), mające zasadniczy wpływ na ukształtowanie treści planu, były podejmowane już po uchwaleniu studium w 2009 r. Powoduje to, że zarzuty skargi odnośnie naruszenia trybu sporządzania planu poprzez jego procedowanie przed uchwaleniem studium nie potwierdziły się, albowiem nie wykazano, aby podjęcie uchwały o studium w grudniu 2009 r. było przeszkodą do uwzględnienia jego postanowień w toku kontrolowanej procedury planistycznej, która rozpoczęła się w grudniu 2008 r. a zakończyła w lutym 2012 r., czyli była rozciągnięta w czasie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wyklucza się możliwości jednoczesnego procedowania studium i planu, ale podkreśla się, że uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonać tych czynności zgodnie z postanowieniami studium, a więc aktu już podjętego, mającego swoje urzeczywistnienie w uchwale w sprawie studium (por. wyroki NSA z 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11, z 24 maja 2018 r., II OSK 1633/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie należy przyznać, że uchwała w sprawie studium była podjęta na takim etapie procedury planistycznej, że projekt planu był mógł być sporządzony zgodnie z ustaleniami studium. Uchwała w sprawie studium została podjęta 29 grudnia 2009 r., ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania projektu planu nastąpiło dopiero w listopadzie 2009 r., a projekt planu został przekazany do zaopiniowania i uzgodnień w sierpniu 2010 r., które nastąpiły w 2011 r. To nie pozwoliło zakwestionować trybu procedowania planu w sposób, który uczyniłby niecelową kontrolę zgodności jego postanowień ze studium.
Pomimo tego, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, to należy stwierdzić, że jest to pierwszy z całej sekwencji etapów procedury planistycznej, w trakcie których organ wykonawczy gminy ma ustawowy obowiązek czuwać nad opracowaniem i przyjęciem rozwiązań planistycznych zgodnych z planem. Potwierdza to dyspozycja przepisów art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
W części tekstowej studium IV "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" w pkt 14 zatytułowanym "Inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie" przewidziano, że teren gminy wskazany jest jako predysponowany do lokalizacji elektrowni wiatrowych. Dopuszcza się lokalizacje zespołów elektrowni i parków wiatrowych. Nie ustalono przy tym szczegółowych lokalizacji obiektów elektrowni oraz minimalnych i maksymalnych parametrów obiektów i wskaźników urbanistycznych z ograniczeniem do następujących zasad:
- lokalizacja dopuszczalna poza terenami mieszkaniowymi już istniejącej zabudowy oraz projektowanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego,
- na działkach o powierzchni minimum 5000 m2,
- z zastosowaniem innych ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych.
Dodatkowo, w pkt 7 części IV studium wskazano, że w celu zapewnienia niezawodności systemów energetycznych należy dążyć m.in. do budowy obiektów elektrowni wiatrowych, w tym zespołów elektrowni. W części graficznej studium nie zawarto żadnych regulacji w zakresie elektrowni wiatrowych.
Powyższe regulacje w sposób ogólny odnoszą się do kwestii możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie objętym planem. W studium nie wyznaczono obszarów predystynowanych czy konkretnie przeznaczonych do lokalizacji elektrowni wiatrowych, co w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy nie mogło być przeszkodą do lokalizacji elektrowni wiatrowych w planie miejscowym. Pomimo tego, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie nie jest studium tylko plan miejscowy, to dla rzetelności i kompletności wywodu, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że do studium, na którym bazował uchwałodawca gminny w niniejszej sprawie, z tego powodu, że przyjęte zostało uchwałą z 29 grudnia 2009 r., nie odnosił się obowiązek wyznaczania obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, przewidziany w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który wprowadzony został do systemu prawnego ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 155, poz. 1043), i zaczął obowiązywać od dnia 25 września 2010 r.
W odniesieniu natomiast do terenu wsi Wyczechowo polityka przestrzenna została scharakteryzowana w pkt 2.9 części IV studium, w którym wyróżniono ją jako wieś o wysokich walorach ekspozycyjnych do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej i określono kierunki działań polityki przestrzennej w niezbędnym zasięgu kształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych formułując m.in.: zakaz wszelkich przekształceń bez opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji, nakaz usunięcia (lub restylizacji i rekompozycji) elementów dysharmonijnych zagospodarowania w obszarze ochrony ekspozycji i opracowania planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego poprzedzające studia krajobrazowe i analizy ekspozycji oraz postulaty: wprowadzenia zakazu zabudowy na przedpolach ekspozycyjnych zwartej zabudowy wiejskiej i objętych ścisłą ochroną obiektów oraz zespołów zabytkowych, rekultywacji i restylizacji struktury obszarów wpływających niekorzystnie na sąsiedztwo wartościowych obiektów lub ich widoków, zakazu wprowadzania w zasięgu strefy ochrony ekspozycji krajobrazu przyrodniczo-kulturowego miejscowości elementów zagospodarowania przesłaniających widok na otwarty krajobraz oraz uczytelnienia historycznych podziałów rozłogu pól oraz dróg dojazdowych zielenią śródpolną.
W dokumentacji planistycznej przedłożonej wraz z aktami sprawy przez organ gminy ani w aktach sprawy sądowej, które w toku postępowania organ uzupełniał na wezwanie sądu takiego studium krajobrazu i analiz ekspozycji sporządzonych przed opracowaniem kontrolowanego planu nie ma. Z zestawienia materiałów planistycznych sporządzonych w toku procedury i wykorzystanych do przygotowania projektu planu nie wynika, aby wymagane studium krajobrazu i analiza ekspozycji zostały sporządzone.
Nie ma też w ujawnionej dokumentacji, w tym w prognozie oddziaływania na środowisko, jakiejkolwiek wzmianki o sporządzeniu takich dokumentów, co mogłoby świadczyć, że wymagane przez studium studia krajobrazowe i analizy ekspozycji zostały przeprowadzone i zdeterminowały rozwiązania planistyczne przyjęte w planie. Studium, ze względu na stwierdzone wysokie walory ekspozycyjne wsi Wyczechowo, predestynujące ją do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej, i z tego powodu potrzebę właściwego ukształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych, wprowadziło wymóg opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie poprzedzających go studiów krajobrazu i analiz ekspozycji. Brak wypełnienia tego rodzaju wymogów obciąża kontrolowany plan wadliwością polegającą na niezgodności ze studium w stopniu stanowiącym istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Braku tego nie sanuje, wbrew twierdzeniom organu, ani sporządzone opracowanie ekofizjograficzne, ani stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r., stanowiące w istocie zwięzłą charakterystykę przedmiotów ochrony konserwatorskiej występujących na obszarze objętym projektem planu oraz zbiór uwag i zaleceń konserwatorskich do uwzględnienia w planie.
Z przywołanych regulacji studium wynika, że dla terenu całej wsi Wyczechowo przewidziano, że przygotowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagało poprzedzającego sporządzenia studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Podobnie, dokonywanie wszelkie przekształceń obwarowano obowiązkiem opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Treść planu wskazuje natomiast, że na jego podstawie może dojść do przekształceń dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenów w jego granicach, skoro na obszarze rolnym dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych.
Podkreślić przy tym należy, że dopuszczenie w planie lokalizacji elektrowni wiatrowych poza oznaczonym w studium obszarem o wysokich walorach ekspozycyjnych do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej (oznaczonym na rysunku studium linią koloru żółtego, z której przebiegiem pokrywa się nieprzekraczalna linia zabudowy obiektów elektrowni wiatrowych wyznaczona w planie) nie dezaktualizuje powyższych wymogów, które zgodnie ze studium odnoszą się do "niezbędnego zasięgu kształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych". Wymóg sporządzenia przed opracowaniem planu studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji odnosi się bowiem do całego obszaru wsi o szczególnych walorach krajobrazowych, a nie tylko do jej fragmentu stanowiącego strefę ochrony ekspozycji, i służyć ma zweryfikowaniu zasięgu otoczenia terenów chronionych, które winny podlegać ograniczeniom w zainwestowaniu.
Z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji planistycznej nie wynika, aby którykolwiek ze wskazanych dokumentów, tj. studium krajobrazowe bądź analiza ekspozycji, został przy opracowywaniu zaskarżonego planu sporządzony dla realizacji celów przewidzianych w studium, czyli zweryfikowania prawidłowości wyboru lokalizacji siłowni wiatrowych ze względu na ochronę szczególnych walorów krajobrazowych tego terenu.
W tej sytuacji wobec treści Studium, lokalizacja wszystkich elektrowni wiatrowych w obszarze objętym zaskarżonym planem wymagała sporządzenia studium krajobrazowego i analizy ekspozycji. Brak tych dokumentów opracowanych na potrzeby zaskarżonego planu świadczy o sprzeczności jego postanowień ze studium.
Dodatkowo, sprzeczności ze studium Sąd dopatrzył się również w braku ukształtowania postanowień planu w zgodzie z warunkami skonkretyzowanymi na s. 101 studium, tj. z wymogiem lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych na działkach o powierzchni minimum 5000 m2. W postanowieniach planu na próżno szukać wdrożenia tego warunku, co świadczy o niedopuszczalnej sprzeczności ze studium. Naruszono również określone w studium kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (pkt 3.2., s. 87), wśród których wskazano ochronę gruntów ornych najlepszych klas bonitacyjnych IIIb, IVa, IVb i pochodzenia organicznego. Wyraźnie stwierdzono, że najlepsze gleby klas IIIb, IVa i IVb występują we wsiach Borcz, Wyczechowo, Kamela i Egiertowo. Grunty tu występujące powinny być objęte racjonalną ochroną z zakazem przeznaczania ich na inne niż rolnicze cele. Porównanie rysunków studium i planu potwierdza, że pod lokalizację elektrowni wiatrowych przeznaczono część gruntów ornych I-III klasy bonitacyjnej oznaczonych w studium kolorem żółtym, czyli gruntów podlegających szczególnej ochronie ze względu na najlepszą przydatność do produkcji rolnej. Potwierdza to niezgodność ze studium w stopniu mogącym zaważyć na trwałości planu, ze względu na walor ochrony gruntów rolnych przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze w całym systemie prawa.
Rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Warunkiem uchwalenia planu jest bowiem stwierdzenie jego zgodności ze studium, stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten jest uzupełnieniem unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w którym stanowi się, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Pomimo braku waloru powszechnie obowiązującego prawa studium wyznacza kierunki polityki przestrzennej gminy, wiążące w procesie uchwalania planu, który ma je realizować. Zatem przywołane wyżej wymogi studium powinny być przy uchwalaniu planu bezwzględnie zachowane (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 20 maja 2010 r., II SA/Gd 499/09, z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16, z 13 kwietnia 2022 r., dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro w niniejszej sprawie studium określiło wymagania związane ze sporządzeniem dokumentacji mającej stanowić podstawę przyjmowanych rozwiązań planistycznych dla wsi o wysokich walorach krajobrazowych podlegających ochronie, to przy sporządzaniu planu miejscowego obejmującego ten teren lub jego część należało opracować wymagane dokumenty po to, aby zachować zgodność ze studium. Z jednej strony brak wymaganych opracowań obciąża plan wadliwością polegającą na sprzeczności ze studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z drugiej też podważa prawidłowość uwzględnienia przy opracowywaniu rozwiązań planistycznych, w tym obejmujących lokalizację elektrowni wiatrowych, walorów krajobrazowych terenów na ten cel przeznaczonych oraz kompletność sformułowanych w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, skoro weryfikacja tych uwarunkowań winna była przybrać postać studiów i analiz przewidzianych w studium. Wobec tego trafnie wskazali skarżący, że lokalizacja elektrowni wiatrowych w zaskarżonym planie odbyła się z naruszeniem ustawowych standardów ochrony walorów krajobrazowych oraz nakreślonej w tym zakresie w studium polityki przestrzennej gminy.
Sprzeczność ze studium powoduje, że zaskarżony plan w sposób istotny narusza zasady jego sporządzania.
Wadliwości w ten sam sposób rzutującej na plan Sąd doszukał się w braku wyznaczenia w planie na terenie R o przeznaczeniu rolniczym, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego T. S. nr [...], linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, czyli tereny przeznaczone pod elektrownie wiatrowe, w sytuacji, w której nie zastosowano metody wyznaczania tzw. wydzieleń wewnętrznych przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. W dacie procedowania planu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a z tą regulacją zbieżna pozostawała treść § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zgodnie z którą projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.
Linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż rada (w tym organowi wykonawczemu gminy) możliwości ich przesuwania poza planem. Oznaczałoby to bowiem delegowanie na rzecz innego organu bądź podmiotu niż rada gminy kompetencji do wyznaczania takiego przebiegu linii rozgraniczających. Tymczasem jest to ustawowa kompetencja rady gminy, która nie otrzymała upoważnienia do takiej delegacji.
Ze względu na to, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, nie ma przeszkód do tego, aby dla tego samego terenu określić przeznaczenie mieszane. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnymi stwierdzono, że jeśli organ planistyczny "przypisze" danemu terenowi przeznaczenie mieszane, to w takiej sytuacji nie można stawiać generalnej tezy, że ustalone w planie przeznaczenia terenu, które składają się na przeznaczenie mieszane, muszą być rozdzielone liniami rozgraniczającymi. Linie rozgraniczające zastrzeżone są przez ustawodawcę dla terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Pojęcia "przeznaczenie mieszane" - które jest ustalane dla danego terenu - nie można generalnie utożsamiać z pojęciem "tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania"(wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r., II OSK 90/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego, prowadzi do wniosku, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11; z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co do zasady elektrownie wiatrowe są obiektami produkcyjnymi, nie związanymi z produkcją rolną i wraz z drogami i ciągami komunikacyjnymi wymagają usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze. Można zaakceptować przeznaczenie jednego terenu pod funkcje rolnicze oraz obiekty elektrowni wiatrowych, bez określania linii rozgraniczających te funkcje, ale wyłącznie wówczas, gdy w części tekstowej i rysunkowej planu zostanie określona m.in.: ilość elektrowni, miejsce ich usytuowania wraz z towarzyszącą infrastrukturą jakościowo odmienną od rolniczego zagospodarowania terenu (np. wskazanie terenów wydzieleń wewnętrznych), parametry elektrowni, w tym jej wysokość oraz gabaryty turbin.
Niezbędne jest bowiem wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których jest możliwe ewentualne sytuowanie inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych, po to aby zapewnić płynne przejście między różnymi przeznaczeniami terenów - rolniczych i gruntów pozostałych np. po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, do wykorzystania jako użytki rolne.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że jedynymi istotnymi informacjami zawartymi w planie odnoszącymi się do elektrowni wiatrowych jest przewidziana w tekście planu ich łączna ilość w granicach całego planu – 18 oraz określenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych rozumianych – zgodnie z określoną w § 4 pkt 2 planu, jako całość techniczno – użytkowa, na którą składają się również niezbędne instalacje i urządzenia. Poza tym w planie nie określono ani linii rozgraniczających teren obiektów elektrowni wiatrowych od funkcji podstawowej – użytkowania rolniczego ani nie przewidziano ich dokładnych miejsc usytuowania, w tym nie określono odległości od terenów podlegających ochronie akustycznej.
W istocie postanowienia zaskarżonego planu umożliwiają zlokalizowanie na całym terenie R – przeznaczonym pod użytkowanie rolnicze, w granicach wyznaczonych nieprzekraczalną linią zabudowy, w dowolnie wybranym miejscu elektrowni wiatrowych. Podobnie sytuacja wygląda w odniesieniu do terenów P2 -zabudowy techniczno-produkcyjnej i P/U - zabudowy produkcyjno – usługowej, gdzie również w sposób dowolny dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych. W takiej sytuacji decyzja odnośnie wyboru konkretnego miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych została scedowana na inne podmioty, prywatnych inwestorów lub organy wykonawcze gminy, co jest normatywnie niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z 20 stycznia 2011 r., II OSK 2235/10, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym zaskarżony plan, który w części tekstowej dopuszcza faktyczne przeznaczenie obszarów przeznaczonych: pod użytkowanie rolnicze (R), zabudowę techniczno-produkcyjną (P2) i zabudowę produkcyjno – usługową (P/U), na lokalizację obiektów elektrowni wiatrowych i jednocześnie nie zawiera prawidłowo określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (zarówno w opisie, jak i na mapie), narusza unormowania zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Poza brakiem wyznaczenia niezbędnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, w planie nie określono również obligatoryjnych w dacie jego procedowania i uchwalania, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), czym naruszano w sposób istotny wyrażone we wskazanym przepisie zasady sporządzania planu. Podkreślić przy tym należy, że powyższe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. było obowiązujące dla kontrolowanej procedury planistycznej ze względu na dyspozycję art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), która nakazywała stosowanie przepisów dotychczasowych do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 21 października 2010 r., co miało miejsce w kontrolowanej procedurze planistycznej.
W zaskarżonym planie w odniesieniu do elektrowni wiatrowych nie określono żadnych ze wskazanych parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wysokości zabudowy stanowiącej jeden z parametrów charakteryzujących budowlę jaką są elektrownie wiatrowe i służących postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie będą mieli uprawnień inwestycyjnych. Powyższe elementy są obligatoryjnymi parametrami zabudowy, od których odstąpienie w planie może nastąpić wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które w niniejszej sprawie nie zostały w dokumentacji planistycznej ani w żadnym innym pisemnym wystąpieniu organu gminy przedstawione, co oznacza naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Konsekwencją braku sporządzenia wymaganych studiów krajobrazu i analiz ekspozycji, a także braku uszczegółowienia zasad lokalizacji elektrowni wiatrowych poprzez określenie w planie linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod elektrownie od terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania (od terenów rolnych) oraz braku wskazania gabarytów obiektów elektrowni wiatrowych (wysokości siłowni czy danych odnoszących się do wirników czy łopat) jest podważenie wiarygodności i kompletności sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko, a w następstwie tego zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu.
Przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają m.in., zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), zwanej dalej u.o.o.ś., plany zagospodarowania przestrzennego. Taka regulacja ma zapewnić kompletność systemu ocen oddziaływania na środowisko oraz zagwarantować, aby również na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, jak określanie ram planistycznych, zostały uwzględnione wymogi ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju zgodnie z zasadą przezorności (tak. A. Fogel, Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego, ST 2014/9/15-27).
Najważniejszym elementem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest prognoza oddziaływania na środowisko. Prognoza nie jest załącznikiem do planu miejscowego i nie ma charakteru normatywnego. Jest to dokument o charakterze ocennym i weryfikacyjnym w odniesieniu do planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, a jej obowiązkową zawartość określa przepis art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. Prognoza oddziaływania na środowisko powinna umożliwić przede wszystkim ocenę skutków przyjmowanych rozwiązań planistycznych. Ma to służyć zarówno możliwym korektom przyjętych rozwiązań, umożliwić spójną ocenę skumulowanych oddziaływań na sąsiadujących terenach objętych różnymi dokumentami, jak i określić ramy późniejszego monitorowania skutków przyjętych rozwiązań.
Brak spełnienia wymagań formalnych z art. 51 ust. 2 u.u.i.ś. może skutkować zakwestionowaniem prawidłowości procedury przyjęcia projektu planu, wymagającego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Będzie tak, jeżeli w prognozie zostanie pominięty jeden z obligatoryjnych elementów. Zawarcie w prognozie oddziaływania na środowisko wszystkich obligatoryjnych elementów powinno być podstawowym kryterium oceny, czy rzeczywiście dokument ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a w konsekwencji – czy prawidłowo została przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko .
Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest immanentnym elementem procedury sporządzania planu miejscowego, a naruszenia tej procedury są jednoznaczne z naruszeniem trybu sporządzania planu i jeżeli będą istotne, to będą prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (tak A. Fogel, op. cit.; K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz do art. 51, LEX/el. 2023).
Lektura prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w kontrolowanej procedurze planistycznej potwierdza, w ocenie Sądu, że nie ma ona charakteru zindywidualizowanego, a zwłaszcza szczątkowa ocena i analiza przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko, w tym na ludzi, w zakresie projektowanych elektrowni wiatrowych, nie spełnia wymogów art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś. Dokument ten co do określenia, analizy i oceny oddziaływania rozwiązań planistycznych na poszczególne komponenty środowiska, w tym na ludzi, opiera się na hipotetycznych założeniach prywatnych inwestorów odnośnie przyszłej inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych, dla której wszczęto w 2008 r. postępowanie w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej i sporządzono raport oddziaływania na środowisko, który stał się punktem wyjścia do pobieżnej i ogólnikowej analizy oddziaływania zaproponowanych obiektów elektrowni wiatrowych, zwłaszcza w zakresie klimatu akustycznego. Powyższe potwierdza treść prognozy ujęta na stronach 30-32.
Przyjęcie takiej metodologii działania przy sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko przeczy jej istocie i celowi, któremu winna służyć, a mianowicie ocenie skutków przyjmowanych dokumentów, w tym planu miejscowego. Aby prognoza oddziaływania na środowisko mogła rzeczywiście spełnić swoją funkcję, musi być dostosowana zarówno do terenu, który obejmuje, jak i w możliwie zindywidualizowany sposób uwzględniać planowane zmiany tego terenu. Biorąc pod uwagę projektowaną treść planu, w którym nie skonkretyzowano miejsc dopuszczalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych ani ich istotnych gabarytów (wysokości, mocy) powyższe standardy były trudne do zaspokojenia, co najpewniej legło u podstaw koncepcji skorzystania z danych i informacji dotyczących przyszłej inwestycji zespołu elektrowni wiatrowych na terenie objętym projektem planu. W ten sposób zaburzono chronologię strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego, albowiem nie dokonano oceny oddziaływania rozwiązań zaproponowanych w planie, ale konkretnej koncepcji inwestycyjnej, której autorem nie był organ uchwałodawczy gminy. Tak sporządzona prognoza ma charakter fasadowy i jest nieprzydatna z punktu widzenia celów strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Prognoza musi mieć charakter zindywidualizowany planistycznie, a każde uogólnienie, niemające umocowania w okolicznościach faktycznych, może rodzić wątpliwości co do prawidłowości jej opracowania.
Brak wymaganej zawartości prognozy, nieszczegółowość informacji i nieadekwatność prognozy oddziaływania na środowisko do ocenianego projektu planu powoduje, że dokument ten jako niezgodny z prawem nie mógł być podstawą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu, co zakwalifikować należało jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu prowadzące do jego nieważności w całości.
Dodatkowo, Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaganej art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409), zwanej dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowił wówczas, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W tym czasie zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha i gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, nie była już objęta obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu.
W brzmieniu obowiązującym w dacie działań planistycznych i podjęcia uchwały o planie pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia nierolniczego" oznaczał działkę lub działki, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Skoro wymóg ustawowy uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów oparty był o kryterium powierzchni zwartego obszaru przekraczająceą 0,5 ha, a w treści studium wprowadzono zasadę lokalizacji elektrowni wiatrowych na działkach o powierzchni minimum 5000 m2, to samo znajdujące się w dokumentacji planistycznej oświadczenie Wójta o braku podstaw do występowania w przypadku projektowanych zmian w planie o zgodę właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest niewystarczające i niewiarygodne. Dodatkowo z dołączonego do akt sądowych tekstu studium (s. 87) oraz rysunku studium wraz z legendą (na nośniku CD – k. 39 t. I akt) wynika, że we wsi Wyczechowo, w jej centralnej części objętej kontrolowanym planem, występują najlepsze gleby m.in. klas IIIb, które, zgodnie ze studium, powinny być objęte racjonalną ochroną z zakazem przeznaczania ich na inne niż rolnicze cele. Konfrontacja rysunku planu i studium potwierdza, że nieprzekraczalna linia zabudowy, biegnąca po śladzie wyznaczonej w studium granicy obszarów o wysokich walorach ekspozycyjnych do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej, przebiega przez obszar gruntów oznaczonych w studium kolorem żółtym przypisanym, według legendy, gruntom ornym I-III klasy bonitacyjnej. Na gruntach tych dopuszczono swobodną, nieskonkretyzowaną geograficznie (brak tzw. wydzieleń wewnętrznych) lokalizację obiektów elektorowi wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym drogową. Realizacja inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
Z dokumentacji planistycznej zgromadzonej w toku procedury czy też złożonej do akt sądowych nie wynikają jakiekolwiek dane i informacje pozwalające na weryfikację prawidłowości stanowiska organu wykonawczego gminy w zakresie braku potrzeby uzyskiwania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Również argumentacja sformułowana w odpowiedzi na skargę, oparta o ogólniki, nie dostarczyła żadnych konkretnych informacji odnośnie klasy bonitacyjnej gruntów przeznaczonych pod elektrownie ani ich powierzchni. Zatem nie sposób potwierdzić, że w odniesieniu do projektowanego planu nie był aktualny wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia zarówno ze względu na klasę bonitacyjną gruntów, jak i ich powierzchnię stanowiącą zwarty obszar. Nadto, brak skonkretyzowania miejsc lokalizacji elektrowni wiatrowych i określonych gabarytów elektrowni powoduje, że w ogóle nie można przewidzieć jaką powierzchnię zajmą elektrownie wiatrowe i w związku z tym czy wymogi ustawy zostały spełnione po to, aby zgoda nie była potrzebna.
Brak rzetelnego uzasadnienia kwestionowanego stanowiska organu w tym zakresie skutecznie podważyło zasadność odstąpienia od pozyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w toku procedury planistycznej. Obowiązek wójta w tym zakresie wyznaczała dyspozycja art. 17 ust. 8 u.p.z.p.
Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra) stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej skutkujące wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Dokumentacja planistyczna nie potwierdziła natomiast zarzutu braku uzgodnienia projektu planu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kartuzach, albowiem takie postanowienie uzgadniające projekt planu bez uwag z dnia 27 kwietnia 2011 r. znajduje się w tej dokumentacji.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Stwierdzone w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa są tego rodzaju, że czynią niemożliwym dalsze funkcjonowanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Stwierdzonymi nieprawidłowościami dotknięty jest bowiem tryb uchwalania planu rzutujący na całokształt postanowień planistycznych oraz zasadnicza ich część odnosząca się do dopuszczalności sytuowania elektrowni wiatrowych.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących po 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nich wpisu sądowego od skargi, a solidarnie na rzecz skarżących Sąd zasądził kwotę 480 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.