II SA/Gd 453/25

II SA/Gd 453/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 31 § 1, 5 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi S. w T. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 maja 2025 r. nr WOP.7722.53.2025.KK w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 18 marca 2025 r. nr PINB.5170.189.2023.25.MW, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego S. w T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 6 lutego 2025 r. Stowarzyszenie N. z siedzibą
w T. (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżący") wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o uznanie za stronę w postępowaniu nr PINB.5170.189.2023.24.MW toczącym się przed tym organem, a dotyczącym budowy hali prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w T., z uwagi na naruszenie interesu społecznego mieszkańców w tej sprawie. Do wniosku załączono kopię Regulaminu Stowarzyszenia oraz kopię postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA
w Gdańsku") z 4 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 977/24 o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie.
Pismem z 21 lutego 2025 r. PINB wezwał Stowarzyszenie do wskazania uzasadnionego celu statutowego stanowiącego podstawę przymiotu strony
w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi Stowarzyszenie wskazało, że w swoim wniosku z 6 lutego 2025 r. przedstawiło stan faktyczny i uzasadniło realizację kilku celów statutowych. Następnie Stowarzyszenie odwołało się do sformułowanej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wskazując swoje celowe statutowe wymienione w § 2.1.1., § 2.1.3., § 2.1.5., § 2.1.6. i § 2.1.7 Regulaminu.
Postanowieniem z 18 marca 2025 r. PINB, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod numerem PINB.5170.189.2023.MW.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu 9 listopada 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie hali prefabrykacji betonu
z towarzyszącymi mu węzłami betoniarskimi, zasieków na kruszywo, zasieków na odpady produkcyjne, parkingów, placów składowych, silosów, zbiornika na ścieki, przebudowy kanalizacji deszczowej, usytuowanych na terenie działek nr [...], [...] i [...] w T. PINB stwierdził bowiem, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Kartuskiego (dalej: "Starosta") w dniu 5 lutego 2010 r. Pozwolenie to zostało przeniesione na obecnego inwestora, tj. O. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą
w M. (dalej: "Inwestor") na mocy decyzji z 24 stycznia 2023 r. Następnie PINB opisał zapadłe dotychczas w niniejszej sprawie orzeczenia organów nadzoru budowlanego, administracji architektoniczno-budowlanej oraz WSA w Gdańsku.
W dalszej kolejności organ pierwszej instancji podał, że w związku z wnioskiem
z 6 lutego 2024 r. wezwał Stowarzyszenie do wskazania uzasadnionego celu statutowego, w odpowiedzi na co Stowarzyszenie powołało się na następujące cele: 1) reprezentacja
i ochrona interesów mieszkańców osiedla i miejscowości; 2) działania na rzecz ochrony interesu społecznego mieszkańców; 3) działania na rzecz wspierania gospodarki przestrzennej; 4) działania na rzecz osiedla; 5) działania na rzecz zapewnienia ładu przestrzennego. Stowarzyszenie wskazało, że uzasadnieniem zgłoszenia jest również fakt, iż doszło do znacznych problemów z budową hali prefabrykacji betonu, dlatego przedmiotowe postępowanie jest w zakresie zainteresowań Stowarzyszenia oraz całej społeczności osiedla i miejscowości, która niepokoi się nieprawidłowościami powstałymi
w toku realizacji robót budowlanych.
Odwołując się do treści art. 31 k.p.a. PINB ocenił, że wskazane brzmienie statutu Stowarzyszenia nie określa jednoznacznie, na czym miałaby polegać ochrona interesu społecznego mieszkańców, działania na rzecz wspierania gospodarki przestrzennej, działania na rzecz osiedla, działania na rzecz zapewnienia ładu przestrzennego oraz reprezentacja i ochrona interesów mieszkańców osiedla i miejscowości. Zdaniem organu pierwszej instancji kwestia ta nie dotyczy robót budowlanych związanych z budową hali prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Co więcej, wskazane w piśmie
z 26 lutego 2025 r. uzasadnienie nie określa też, na czym miałaby polegać realizacja celów statutowych tej organizacji w prowadzonym przez PINB postępowaniu.
W ocenie organu pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodzi możliwość reprezentowania i ochrony interesów Stowarzyszenia uzasadniona celami statutowymi tej organizacji, ani też nie przemawia za tym interes społeczny, zatem dopuszczenie jej do postępowania nie jest uzasadnione zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu,
że charakter rozpoznawanej sprawy jest w zakresie jej zainteresowań. Z zebranego materiału musi jasno wynikać, że udział organizacji społecznej w postępowaniu organu nadzoru budowlanego prowadzi do realizacji jej celów statutowych, co w ocenie PINB nie zostało spełnione.
W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez Stowarzyszenie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 7 maja 2025 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan sprawy, a następnie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z jego ratio legis, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu.
Następnie PWINB wskazał, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, gdyż instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału
w postępowaniu, które zostało zakończone przez PINB postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. i decyzją z tej samej daty. Natomiast przed PWINB zostało zakończone zarówno postępowanie zażaleniowe od ww. postanowienia, jak i odwoławcze od ww. decyzji. Odnotowano, że rozstrzygnięcia te zostały zaskarżone do WSA w Gdańsku, lecz wyroki są nieprawomocne.
Organ odwoławczy wskazał, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło na prawach strony w ww. postępowaniach przed organami obu instancji. Tym samym, zdaniem PWINB, na obecnym etapie sprawy, tzn. przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, kwestia udziału bądź braku udziału Stowarzyszenia pozostaje bez jakiegokolwiek (przede wszystkim merytorycznego) wpływu na już zakończone ww. ostateczną decyzją i ostatecznym postanowieniem postępowanie w sprawie hali prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
Zdaniem organu odwoławczego zagadnienie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przed PINB dotyczącym przedmiotowej inwestycji będzie możliwe do rozpatrzenia w przypadku, gdy po zakończeniu postępowania przed sądem administracyjnym (ewentualnie jeszcze przed jego zakończeniem) prawomocnym rozstrzygnięciem PINB będzie kontynuował postępowanie w trybie art. 51 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", przy czym będzie wówczas konieczne złożenie przez Stowarzyszenie kolejnego wniosku
w trybie art. 31 k.p.a., a wniosek ten będzie mógł zostać rozpatrzony przez organ pierwszej instancji w kontynuowanym postępowaniu. Z uwagi bowiem na fakt, że PWINB utrzymał
w mocy w trybie odwoławczym decyzję PINB z 17 stycznia 2024 r., a dotyczy ona nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowej hali, tryb dalszego postępowania organu pierwszej instancji wyznaczają kolejne przepisy art. 51 tej ustawy, tzn. ust. 4 (wraz z ust. 4a, 4b i 4c) lub ust. 5.
Podsumowując PWINB podniósł, że fakt dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału
w jednej ze spraw w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przesądza jeszcze,
iż powinno ono zostać uznane za stronę w postępowaniu przed PINB w trybie art. 31 k.p.a., gdyż przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", przewidują odrębny tryb orzekania przez sąd w przedmiocie dopuszczenia bądź odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Stowarzyszenie zarzuciło mu naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu zweryfikowania istnienia interesu Stowarzyszenia do bycia stroną w postępowaniu;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez:
a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego;
b) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło PWINB do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,
a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia;
3. art. 31 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżący nie posiada przymiotu strony, pomimo istnienia interesu społecznego wynikającego
z możliwego naruszenia przysługujących mieszkańcom praw własności, w imieniu których, zgodnie ze swoimi celami statutowymi, występuje Stowarzyszenie (art. 140
i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1237 ze zm.) - dalej: "k.c.", art. 199 k.c. i art. 206 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.").
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w toku postępowania nie wykazano, dlaczego Stowarzyszenie nie może być stroną w tym postępowaniu. Wszak w przypadku budowy prowadzonej w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W toku postępowania naprawczego wydaje się zaś szereg postanowień i decyzji. Dla przykładu jedną z tych decyzji związanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego była decyzja Starosty z 21 października 2024 r., którą uchylono przedmiotowe pozwolenie na budowę
z 2010 r. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego nakładają obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wskazano,
że obecnie w sprawie o istotne odstępstwa od projektu powinny być podjęte decyzje dotyczące projektu zamiennego, który miał być złożony do końca 2024 r. Również PINB
w piśmie z 29 stycznia 2025 r. poinformował, że postępowanie w tej sprawie jest w toku.
Odnosząc się do stanowiska PWINB, który jako argument przeciwko udziałowi Stowarzyszenia w postępowaniu wskazał, iż postępowanie zostało zakończone, zwrócono uwagę, że dotychczas pomimo upływu terminu (koniec 2024 r.) nie zostało sprawdzone przez właściwy organ wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie została wydana decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przewidującym dla tej działki zabudowę mieszkaniową). Również na wnioski kierowane przez Stowarzyszenie w imieniu poszkodowanych mieszkańców o interwencję do nadzoru budowlanego w związku z bardzo intensywnymi pracami budowlanymi wykonywanymi pomimo nakazu wstrzymania prac budowlanych i uchylenia pozwolenia na budowę (udokumentowane kontrolami Policji i Starosty) Stowarzyszenie otrzymuje co najwyżej lakoniczną odpowiedz, że postępowanie jest w toku.
Następnie Stowarzyszenie przypomniało, że w jednej ze spraw dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowlanego (sygn. akt II SA/Gd 977/24) złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym, który został uwzględniony.
Odwołując się do judykatury podniesiono, że konflikt między interesem strony ubiegającej się o decyzję a interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Stowarzyszenie uznało, że jego udział w postępowaniu jest konieczny, gdyż ma miejsce kształtowanie całkowicie nowej zabudowy znaczącej części miejscowości, wbrew obowiązującemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. W interesie społecznym, w szczególności mieszkańców, leży zaś to, aby został zachowany ład przestrzenny.
W ocenie Stowarzyszenia niedopuszczanie do postępowania jest nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, ale narusza również obowiązek stania przez organy administracji na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Podniesiono, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu poprzedzających wydanie decyzji. Nie ma mowy o powstaniu dla takiej organizacji skutków materialnoprawnych, gdyż organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Dlatego uzasadnione jest przyjęcie, że organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Ponadto, dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Zdaniem Stowarzyszenia otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy - nawet ryzykując ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji.
Stowarzyszenie zarzuciło, że mieszkańcy zostali pozbawieni gwarantowanej prawem możliwości udziału w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż choćby z uwagi na rozmiary kombinatu należy on do "przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko". Ponadto naruszono interes społeczny dotyczący uzyskania informacji o środowisku na podstawie art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.). Działania te są zaś sprzeczne z art. 74 Konstytucji RP o sposobie prowadzenia polityki ekologicznej oraz prawie do informacji
o stanie i ochronie środowiska.
Stowarzyszenie podniosło również, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinny być poszanowane interesy osób trzecich. Tymczasem w żaden sposób nie został określony zakres oddziaływania kombinatu na interesy osób trzecich. Działki budowlane osób zrzeszonych w Stowarzyszeniu znalazły się w odległości około
5 m od budowanego kombinatu, co stoi w jaskrawej sprzeczności z przytoczonym przepisem. Widoczne parametry budowanego kombinatu stoją w całkowitej sprzeczności
z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym, np. dozwolona wysokość wynosi
12 m, a faktyczna wysokość wybudowanego obiektu to około 25 m. Budowany obecnie bez pozwoleń, warunków środowiskowych i innych wymaganych prawem dokumentów oraz wbrew planowi miejscowemu kombinat podważa zaufanie do władzy publicznej. Obywatele podejmując decyzje, niekiedy życiowe, nie są pewni tego, czy obowiązujące prawo będzie stosowane. Ponadto, na skutek przedmiotowej budowy nieruchomości mieszkańców - wybudowane zgodnie z planem miejscowym na osiedlu mieszkaniowym, znalazły się de facto na placu fabrycznym ogromnego kombinatu (odległość w skrajnym przypadku około
5 m przy wysokości 25 m). Spadek wartości nieruchomości jest wskutek tego oczywisty,
a jego zakres wobec braku oceny oddziaływania na środowisko będzie znany po uruchomieniu produkcji. Został więc naruszony interes wynikający z art. 140 k.c. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego. Istnienie interesu społecznego wynika zaś z możliwego naruszenia przysługujących mieszkańcom praw własności, w imieniu których - zgodnie ze swymi celami statutowymi - występuje Stowarzyszenie (art. 140 i nast. k.c., art. 199 k.c. i art. 206 k.c. oraz art. 6 ust. 1
i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Podsumowując podniesiono, że trwająca budowa kombinatu na terenie mieszkaniowym, dewastującego osiedle i miejscowość bez pozwoleń, warunków środowiskowych i innych niezbędnych dokumentów, powoduje w sposób oczywisty naruszenie interesu społecznego mieszkańców. W powiązaniu z celami, jakie postawiło sobie Stowarzyszenie należy uznać, że ten punkt dodatkowo przemawia za uznaniem Stowarzyszenia za stronę w tym postępowaniu. Działania związane z budową przyczyniły się do naruszenia wielu praw mieszkańców i w interesie społecznym jest obrona tych praw przez Stowarzyszenie, a co jest jednym z jego celów statutowych.
W odpowiedzi na skargę PWINB, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 3 lipca 2025 r. Stowarzyszenie ustosunkowało się do treści odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 7 maja
2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 18 marca 2025 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia N. z siedzibą w T. do udziału w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji pod numerem PINB.5170.189.2023.25.MW.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym działającym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo
o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261). Rozdział 6 tej ustawy reguluje status
i organizację oraz sposób reprezentacji stowarzyszeń zwykłych. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej (art. 40 ust. 1). Stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji (art. 40a ust. 1). Osoby zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe uchwalają regulamin działalności określając m.in. cel lub cele tego zrzeszenia oraz wskazują przedstawiciela reprezentującego to stowarzyszenie albo zarząd (art. 40 ust. 2), bowiem w myśl art. 41a ust. 1 stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd.
Regulamin działalności stowarzyszenia zwykłego stanowi odpowiednik statutu stowarzyszeń, które - w myśl przepisów Rozdziału 2 omawianej ustawy - powstają z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, co powoduje uzyskanie osobowości prawnej przez takie stowarzyszenie i stanowi warunek konieczny rozpoczęcia działalności. Zgodnie zaś z art. 43 pkt 2 ww. ustawy w sprawach nieuregulowanych odmiennie w rozdziale 6 do stowarzyszenia zwykłego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z tym że ilekroć
w ustawie jest mowa o statucie, należy przez to rozumieć regulamin stowarzyszenia zwykłego.
Przenosząc przytoczone wyżej regulacje na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zarówno wniosek do organu pierwszej instancji o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu administracyjnym, jak i zażalenie na postanowienie tego organu oraz skargę do sądu administracyjnego podpisał - zgodnie z zasadami reprezentacji stowarzyszenia zwykłego - przedstawiciel Skarżącego, tj. H. K., załączając do skargi Regulamin Stowarzyszenia oraz uchwałę z 2 września 2024 r. o wyborze przedstawiciela. Przy piśmie z 3 lipca 2025 r. Skarżący dosłał listę założycieli Stowarzyszenia zebranych w dniu 2 września 2024 r. na zebraniu założycielskim.
Wobec powyższego należało uznać, że skarga spełniała wymogi formalne, przez co Sąd mógł rozpoznać sprawę merytorycznie.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że podstawą prawną wydanych
w sprawie rozstrzygnięć są przepisy art. 31 § 1 k.p.a., z których wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Jednocześnie w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. wskazano, że przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Nie budzi wątpliwości, że stowarzyszenia mieszczą się w kategorii organizacji społecznych.
Należy zauważyć, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynikają dwa różne uprawnienia dla organizacji społecznej: do żądania wszczęcia postępowania bądź do żądania dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem, a zatem rozpoznając wniosek Skarżącego organy powinny były zbadać łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. czy udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi i czy przemawia za tym interes społeczny.
Pierwsza z ww. przesłanek nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, bowiem powinnością organu jest w tym przypadku analiza celu/celów zawartych w statucie stowarzyszenia (regulaminie stowarzyszenia zwykłego) i dokonanie oceny, czy cele te są zbieżne z przedmiotem danego postępowania.
Natomiast nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny.
Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje,
że istnienie tej przesłanki należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W orzecznictwie wskazuje się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1556/22, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, nie jest zasadne takie rozumienie interesu społecznego, zgodnie z którym organ automatycznie byłby zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej tylko z tych powodów,
że jest ona organizacją społeczną, gdyż w takim przypadku zbędny byłby art. 31 § 2 k.p.a. dotyczący możliwości odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
Przenosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że odmowa dopuszczenia Skarżącego do postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego została uzasadniona przez organ pierwszej instancji tym, że brzmienie Regulaminu Stowarzyszenia (konsekwentnie nazywanego "statutem" przez PINB) "nie określa jednoznacznie, na czym miałaby polegać ochrona interesu społecznego mieszkańców, działania na rzecz wspierania gospodarki przestrzennej, działania na rzecz osiedla, działania na rzecz zapewnienia ładu przestrzennego oraz reprezentacja i ochrona interesów mieszkańców osiedla i miejscowości" (s. 3 in medio postanowienia PINB).
W ocenie organu pierwszej instancji powyższe nie dotyczy przedmiotowej budowy hali. Natomiast zdaniem PWINB, skoro postępowanie przed PINB zostało zakończone ostatecznym postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. oraz ostateczną decyzją z tej samej daty, ponadto zostało zakończone również postępowanie zażaleniowe i odwoławcze,
a WSA w Gdańsku wydał nieprawomocne wyroki, to na obecnym etapie "kwestia udziału bądź braku udziału Stowarzyszenia [...] pozostaje bez jakiegokolwiek [...] wpływu na [...] postępowanie" (s. 4 in medio postanowienia WINB).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższych stanowisk.
W odniesieniu do stanowiska PWINB Sąd w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07, zgodnie z którym teza, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź, dlatego, że zostało ostatecznie zakończone. Natomiast załamuje się ona
w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału
w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej sytuacji nie staje się on bezprzedmiotowy, mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie, chyba że organizacja społeczna zaniedbała wykorzystania środków procesowych przeciwko bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku
o dopuszczenie do udziału w sprawie.
Zasadnie zatem podniesiono w skardze, że postępowanie naprawcze, które toczy się wobec inwestora budowy przedmiotowej hali na podstawie przepisów ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), jest postępowaniem wielowątkowym, a w jego toku mogą zapaść różne rozstrzygnięcia: postanowienie
o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50), decyzja o nałożeniu obowiązków (art. 51
ust. 1), decyzja o sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków (art. 51 ust. 3 lub 4).
W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie można odmówić Stowarzyszeniu udziału
w postępowaniu w sytuacji, gdy wniosek złożono po pierwszym etapie postępowania naprawczego, tj. po wydaniu przez organ pierwszej instancji nieostatecznych rozstrzygnięć opartych na art. 50 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Przechodząc natomiast do oceny stanowiska organu pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (do czego w ogólne nie odniósł się organ odwoławczy z uwagi na własne, opisane powyżej stanowisko) należy uznać,
że PINB niewłaściwie ocenił związek celów zawartych w Regulaminie Stowarzyszenia
z przedmiotem postępowania.
W powyższym zakresie należy zauważyć, że przedmiotowa budowa hali prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą towarzyszącą znajduje się na terenie działek
nr [...], [...] i [...] w T., czyli w miejscowości, w której ma siedzibę Stowarzyszenie (§ 1 ust. 1 Regulaminu) i na rzecz mieszkańców której Stowarzyszenie działa (§ 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 7). W § 2 ust. 2 pkt 8 Regulaminu wskazano, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych związanych z celami Stowarzyszenia. Celami Stowarzyszenia wymienionymi expressis verbis w § 2 ust. 1 Regulaminu są zaś m.in.: ochrona interesów mieszkańców (pkt 1), działania na rzecz: rozwoju lokalnego (pkt 2), osiedla (pkt 3), wspierania gospodarki przestrzennej i infrastruktury (pkt 5), zapewnienia ładu przestrzennego (pkt 6), ochrony interesu społecznego mieszkańców (pkt 7).
Opisane powyżej cele zostały niewłaściwie ocenione przez organ pierwszej instancji w kontekście realizowanego przez Inwestora przedsięwzięcia (zarówno gabarytowo, jak
i biorąc pod uwagę skutki rozpoczęcia działalności przez halę) stanowiącego przedmiot postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego.
Końcowo należy zwrócić uwagę na prezentowany w literaturze pogląd, że nawet nazwa organizacji społecznej może wskazywać na cele realizowane przez tę organizację (tak: J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z 15 września 2000 r. sygn. akt I SA 943/00, OSP 2001, nr 7-8, poz. 109, cytowane za: P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 31 teza 2). Zatem nazwa Stowarzyszenia N. również stanowi wskazówkę interpretacyjną przy analizie celów zapisanych w Regulaminie.
Podsumowując należy wskazać, że ocena łącznego zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie została należycie i dogłębnie przeprowadzona przez organy obu instancji, z uwzględnieniem charakteru przedmiotu postępowania oraz celów Skarżącego, co czyni wydane rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesnymi i wydanymi z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 w zw.
z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 18 marca 2025 r.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]