II SA/Gd 452/21

II SA/Gd 452/21 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji z siedzibą w K. na czynność Burmistrza z dnia 22 marca 2021 r. w sprawie wyboru najemców nieruchomości postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Dnia 13 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Fundacji na inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Fundacja (zwana dalej "stroną", "skarżącą") zaskarżyła w całości czynność Burmistrza Miasta z 22 marca 2021 r., polegającą na wyborze organizacji pożytku publicznego (dalej zwaną "o.p.p."), które będą realizować zadanie publiczne z zakresu edukacji, oświaty i wychowania w postaci prowadzenia niepublicznych przedszkoli w latach 2021-2026.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz.1057 ze zm., zwana dalej u.d.p.p.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie wyboru organizacji pożytku publicznego i brak uprzedniego podania kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Strona zarzuciła również brak dokonania oceny warunków określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p., brak powołania komisji konkursowej w celu zaopiniowania złożonych ofert oraz dokonanie wyboru organizacji pożytku publicznego bez uprzedniego rozpoznania wniosku skarżącej o wyłączenie poszczególnych członków komisji konkursowej, przypisanej do niej na mocy art. 14 ust. 2a u.d.p.p., na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wyłączenia pracownika. Skarżąca wniosła o:
1.uchylenie zaskarżonej czynności organu administracji publicznej; względnie o:
2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności;
3. uznanie uprawnień skarżącej, wynikających z przepisów prawa, do rozpoznania złożonej oferty przez komisję konkursową, zgodnie z przepisami art. 15 ust. 2a i nast. u.d.p.p.;
4. zasądzenie na mocy art. 200 w zw. z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), od organu który wydał zaskarżony akt, na rzecz skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 oraz § 3 p.p.s.a. wniosła o:
5. wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta z 22 marca 2021 r. oraz
6. dopuszczenie dowodów z dokumentów, w tym w formie dokumentowej oraz z wydruków załączonych do skargi.
Skarżąca w uzasadnieniu powołała się na najnowsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20, zgodnie z którym Trybunał w istocie przesądził o dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Dnia 7 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła odpowiedz na skargę, w której organ wniósł w szczególności o: odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a na wypadek nieuwzględnienie tego wniosku o oddalenie skargi, oddalenie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej odpowiedzi umów najmu. W ocenie organu kluczową kwestią jest to, że czynność Burmistrza Miasta w istocie dotyczy sposobu dysponowania przez Miasto należącymi do niego nieruchomościami i została dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., powoływana dalej jako u.g.n.). Procedury przetargowe sprzedaży nieruchomości gminnych oraz ich wynajmu należą do sfery prawa cywilnego. Zarazem, z przepisów u.g.n. nie wynikają żadne dodatkowe kryteria, poza statusem podmiotu jako organizacji pożytku publicznego, w zakresie wyboru potencjalnego najemcy nieruchomości gminnych wymienionych w wykazie organu. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że w sprawach dotyczących sprzedaży, czy wynajmu nieruchomości gminnych na podstawie u.g.n., organ gminy występuje jako reprezentant właściciela nieruchomości, a nie organ w sensie ustrojowym, a to właśnie ze względu na fakt realizacji czynności ze sfery prawa cywilnego, a nie administracyjnego.
W odpowiedzi na powyższe pismo organu, skarżąca w piśmie z 18 maja 2021 r. wskazała, że przedmiotem jej skargi jest czynność dotycząca realizacji zadania publicznego z zakresu edukacji przedszkolnej przez 5 kolejnych lat, na które gmina zamierza przeznaczyć określone wydatki publiczne (sfera wydatków), nie zaś czynność wyboru najemcy nieruchomości, od którego będzie pobierała symboliczny czynsz (sfera dochodów publicznych).
W piśmie z 5 czerwca 2021 r. wezwano skarżącą do pilnego przedłożenia zaskarżonej czynności z 22 marca 2021 r. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca – w piśmie z 13 lipca 2021 r. - wskazała, że występowała do organu o udostępnienie informacji publicznej, odzwierciedlającej treść podjętej czynności. Otrzymała informację, że "urząd nie dysponuje dokumentami dotyczącymi wyboru ofert. Ww. wybór podjęty został wyłącznie na podstawie decyzji Burmistrza Miasta. W tej sytuacji skarżąca wskazała, że zaskarżona czynność funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja ustna Burmistrza, a jej materialnym potwierdzeniem jest wyłącznie treść podanego do informacji publicznej komunikatu o rozstrzygnięciu, opublikowanego 23 marca 2021 r. Skarżąca załączyła do pisma wydruk tego komunikatu.
Analiza powyższego pisma procesowego oraz przedłożonego komunikatu, doprecyzowujących przedmiot i datę zaskarżonej czynności wskazuje, że – jak wynika z komunikatu – "do Urzędu Miejskiego wpłynęła 16 ofert wynajmu budynków, stanowiących własność miasta". (...) "w dniu 22 marca 2021 r. Burmistrz wybrał organizacje, z którymi podpisana zostanie umowa na wynajem nieruchomości miejskich dla celów prowadzenia działalności oświatowej". W komunikacie wymieniono te organizacje.
Mając na uwadze powyższe, sprawa ze skargi Fundacji, zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Gd 414/21 ze skargi na czynność wyboru organizacji pożytku publicznego, które będą realizować zadanie publiczne z zakresu edukacji, oświaty i wychowania w postaci prowadzenia niepublicznych przedszkoli w latach 2021 – 2026, została przekazana do Wydziału II tut. Sądu, zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 452/21 jako skarga w przedmiocie wyboru najemców nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę w oparciu o tak zakreślony jej przedmiot, zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z wyrażoną w art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy tej kontroli wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a., który to przepis wymienia katalog aktów i czynności, należących do kognicji sądów administracyjnych, w tym m. in. wymienione w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe uregulowanie wskazuje po pierwsze, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie komentowanego przepisu podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. Skarżąca, w powołanym wyżej piśmie z 13 lipca 2021 r. niekonsekwentnie wskazała, że zaskarżona przez nią czynność funkcjonuje w obrocie prawnym jako ustna decyzja Burmistrza. Zarazem, we wniesionej skardze i tym samym piśmie kwestionuje inną czynność z zakresu administracji publicznej, co wyklucza rozpatrzenie wniesionej skargi jako skargi na decyzję organu. Po drugie zaś, w odniesieniu do czynności, mogących stanowić przedmiot rozpatrzenia przez sąd administracyjny w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w doktrynie przyjmuje się, że chodzi tu o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, a także – że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 3, teza 27 i 28, Lex/el.). Publicznoprawny charakter czynności wyznacza więc zakres kognicji sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skarg, na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Kwestionowana przez skarżącą czynność Burmistrza Miasta z 22 marca 2021 r. polegała na wyborze organizacji pożytku publicznego, z którymi zostanie podpisana umowa na wynajem nieruchomości miejskich dla celów prowadzenia działalności oświatowej. Wybór ten został dokonany z 16 ofert, które wpłynęły do Urzędu Miasta. Wynajem miał dotyczyć budynków, będących własnością miasta, w celu prowadzenia działalności przedszkolnej i szkolnej w trybie art. 37 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.g.n. Wykaz nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia przez organizacje pożytku publicznego - przedszkola i szkoły z 24 lutego 2021 r. opublikowany został na stronie BIP Urzędu Miasta.
Z art. 35 u.g.n., który zobowiązuje organ do sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie wynika, że jego treść jest uzależniona od rodzaju zawieranej umowy. Natomiast, analiza treści wykazu ogłoszonego 24 lutego 2021 r. wskazuje, że wszystkie elementy wymienione w art. 35 ust. 2 u.g.n. zostały w nim uwzględnione. Oznacza to, że prawidłowe jest stanowisko organu, że w treści wykazu niedopuszczalne było ujawnianie dodatkowych kryteriów, które kwalifikowałyby do możliwości wyboru najemcy nieruchomości, jak tego oczekuje skarżąca, gdyż nie wynikają one z przepisów prawa.
Wyjaśnić przy tym należy, odnośnie do kryteriów wyboru najemcy na podstawie przepisów u.g.n., że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. zasadą jest sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnej w drodze przetargu. Tryb bezprzetargowy musi wynikać więc z konkretnego przepisu ustawy. Podstawę prawną możliwości wynajmu nieruchomości gminnej przez organizację pożytku publicznego w drodze bezprzetargowej stanowi art. 37 ust. 4a pkt 1 lit. a) u.g.n. Przepis ten stanowi, że umowy najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego. W zakresie wyboru w drodze bezprzetargowej podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa najmu ustawodawca w u.g.n. nakreśla wyłącznie jeden wymóg – a mianowicie, by najemcą była organizacja pożytku publicznego. Z ustawy tej nie wynikają więc żadne inne kryteria, których – zgodnie z przepisami prawa – w zakresie wyboru najemcy – organ nie mógł dodatkowo formułować, o czym już mowa była powyżej. Wybór najemcy obwieszczony w komunikacie z 23 marca 2021 r. (czynność z 22 marca 2021 r. dotycząca wyboru najemcy) powyższe kryterium spełniał.
Natomiast skarżąca powołuje się na naruszenie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 13 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 1, ust. 2a-2d i ust. 2f u.d.p.p. w zakresie wyboru organizacji, która miałaby realizować określone zadania z zakresu edukacji. Jakkolwiek sąd dostrzega daleko idący związek pomiędzy ww. czynnością wyboru organizacji pożytku publicznego, które miałaby wykonywać powyższe zadanie publiczne oraz ostatecznie zaskarżoną czynnością wyboru najemcy nieruchomości gminnej, to jednak bez wątpienia są dwie różne czynności, dokonywane w oparciu o odmienne podstawy prawne i w konsekwencji – odmienne kryteria prawne. Skarżąca jako datę zaskarżonej czynności wskazała 22 marca 2021 r., kiedy to bez wątpienia wybrano najemców nieruchomości gminnych.
Nie ulega wątpliwości zarazem, że w zakres przedmiotowy obowiązywania u.d.p.p. nie wchodzi gospodarowanie nieruchomościami przez gminy, lecz powierzanie w sferze zadań publicznych, realizacji zdań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie. Powierzanie zadań może nastąpić w formie otwartego konkursu ofert albo w trybach określonych w art. 11a– 11c lub art. 19a u.d.p.p. Biorąc pod uwagę powyższe, otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego na terenie Miasta, jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi (k. 90 akt), ogłoszony został 1 kwietnia 2021 r. i miał zostać rozstrzygnięty 29 kwietnia 2021 r. (por § 7 ust. 3 ogłoszenia). W niniejszym ogłoszeniu zostały podane zasady przyznawania dotacji, termin i miejsce składania ofert, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert oraz termin dokonania wyboru ofert. W konsekwencji, wybór organizacji pożytku publicznego, które będą realizować zadanie publiczne z zakresu edukacji publicznej pozostaje poza ramami przedmiotu niniejszej sprawy sądowej bowiem następuje w drodze innej czynności, która notabene – z całą pewnością nie nastąpiła w dniu 22 marca 2021 r.
Odnosząc się do przedmiotu niniejszej sprawy, dookreślonego jako czynność wyboru najemców nieruchomości, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości sądu jej brak publicznoprawnego charakteru, co z kolei skutkuje uznaniem, że kontrola tej czynności pozostaje poza ramami kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Podobnie jest z zawarciem umowy najmu, czy dzierżawy nieruchomości gminnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje żadnej innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji sprzedaży, najmu, czy dzierżawy nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetragowej), a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, czy ich dzierżawy bądź najmu, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą do właściwości sądu powszechnego (por. np. postanowienie WSA w Gliwicach z 9 marca 2011, sygn. akt II SAB/Gl 8/11, CBOSA; postanowienie WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 256/19, CBOSA). Prawne formy, w jakich dokonuje się obrotu lub korzystania z nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wymienione w art. 13 ust. 1 u.g.n., zostały uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższych rozważań brak jest, zdaniem sądu, podstaw do przyjęcia, aby wybór organizacji pożytku publicznego, będącej beneficjentem umowy najmu nieruchomości gminnej miał nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżana przez skarżącą czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach dwustronnej czynności prawnej. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że zaskarżana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego i w rzeczywistości ma charakter cywilnoprawny, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania czynności, sformułowanego w skardze i powtórzonego w kolejnych pismach procesowych skarżącej wskazać należy, że dopuszczalność rozpatrzenia wniosku w tym zakresie jest bezpośrednio powiązana z kognicją sądu administracyjnego. Innymi słowy, brak właściwości sądu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia skargi ze względu na jej przedmiot uniemożliwia zarazem rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, skoro pozostaje on poza sfera właściwości sądu. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. skutkuje więc niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego.