II SA/Gd 45/25

II SA/Gd 45/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.1.143.2024.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 6 marca 2024 r. P. P. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Starosty Tczewskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o pozwolenie na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] przy ul. H. [...]
w P.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego
w niniejszej sprawie L. K. (dalej: "Skarżący"), właściciel sąsiedniej działki
nr [...] przy ul. H. [...] w P., wniósł zastrzeżenia do planowanej inwestycji.
W ocenie Skarżącego planowana nadbudowa budynku do wysokości 6,5 m jest niezgodna z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Podkreślono, że zgodność
z prawem jest tutaj rozumiana także jako ochrona interesów osób trzecich. Zdaniem Skarżącego organ wydający decyzję o pozwoleniu na nadbudowę powinien uwzględnić interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także innych osób; organ ten może,
a nawet powinien nie zezwalać na sytuowanie budynków stwarzających uciążliwość dla otoczenia, jeżeli tylko istnieją w danej sprawie odpowiednie ku temu warunki. Skarżący podkreślił, że nie wyraża zgody na nadbudowę i posadowienie jakichkolwiek urządzeń budowlanych, gdyż ich posadowienie niewątpliwie oddziaływałoby na nieruchomość sąsiednią ze szkodą dla niej, pozbawiając ją walorów nie tylko estetycznych, ale też użytkowych poprzez ograniczenie dopływu dziennego światła do posesji. Stąd pogorszeniu ulegną warunki życia i zamieszkania Skarżącego i jego rodziny.
Po uzupełnieniu przez Inwestora wniosku Starosta, decyzją z 18 czerwca 2024 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt zagospodarowana terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany
i udzielił Inwestorowi pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] przy ul. H. w P.
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Skarżącego Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 7 listopada 2024 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Wojewoda podał, że odwołanie od decyzji Starosty złożył L. K., który jest właścicielem działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zwrócono uwagę, że na działce nr [...] przy granicy z działką inwestycyjną znajduje się istniejąca zabudowa gospodarcza.
Organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego położonego na terenie działki nr [...]
w odległości 1 m od granicy z działką nr [...]. Położenie budynku nie spełnia więc norm dotyczących zachowania właściwej odległości od granicy działki przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 1271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy. Wojewoda zwrócił uwagę, że w wyniku nadbudowy obiektu powstanie dodatkowa kondygnacja, ściana nadbudowywanego budynku przy granicy działki nie będzie miała okien i drzwi, a działka nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W ocenie organu odwoławczego możliwa jest nadbudowa budynku ścianą bez okien i drzwi w odległości 1 m od granicy działki na podstawie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia
z 12 kwietnia 2002 r., który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 1271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. Zdaniem Wojewody takie usytuowanie budynku powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym właściciel działki nr [...] posiada legitymację prawną do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że z uwagi na to, iż teren inwestycji nie jest objęty m.p.z.p. Inwestor dołączył do wniosku decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin (dalej: "Burmistrz") z 30 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie budynku gospodarczego wraz z budową urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...] w P. Inwestor złożył również oświadczenie
o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], trzy egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, którego autorka posiada wymagane uprawnienia budowlane i przynależy do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego.
Wojewoda podał, że decyzja Burmistrza z 30 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy została wydana dla zamierzenia polegającego na nadbudowie budynku gospodarczego wraz z budową urządzeń budowlanych na działce nr [...] w P.
W decyzji tej określono następujące warunki: funkcja zabudowy - gospodarcza; przeznaczenie działki - teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], w liniach rozgraniczających inwestycji pozostanie bez zmian; powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - bez zmian; powierzchnia biologicznie czynna - bez zmian; linie zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1; szerokość elewacji frontowej - bez zmian; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - do 6,5 m; geometria dachu - dach o konstrukcji jednospadowej, ze spadkiem głównej połaci od 0° do 15°; wysokość głównej kalenicy - do 6,5 m; liczba kondygnacji naziemnych - maksymalnie 2 kondygnacje (nadbudowa o 1 kondygnację). Dostęp do drogi publicznej ma się odbywać przez zjazd z drogi gminnej - działki nr [...]. W zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć minimum jedno miejsce postojowe lub garażowe dla samochodów na każdy lokal mieszkalny. Ustalono odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo po terenie inwestycji, z dopuszczeniem studni chłonnych
i zbiorników retencyjnych.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika,
iż działka nr [...] jest położona na terenie zespołu urbanistycznego i krajobrazowego miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (nowy nr [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 8 kwietnia 1978 r., zmienionej
10 czerwca 2010 r., w strefie otoczenia zabytku (ograniczenia gabarytu). Tym samym roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewoda podał, że Inwestor przedłożył decyzję Konserwatora Zabytków Gminy Pelplin z 21 lutego 2024 r. o pozwoleniu na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego przy ul. H. [...] w P. na terenie działki nr [...].
Analizując projekt zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda ocenił, że nie uchybia on unormowaniom tego aktu prawnego w zakresie: § 12 ust. 4 pkt 2 (usytuowanie budynków); § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych); § 14 (zapewnienie dojścia i dojazdu do działki
i budynku); § 19 (usytuowanie miejsc postojowych); § 23 (usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów); § 29 (odprowadzanie wód opadowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi); § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych); § 271-273 (usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe). Wszystkie nowe elementy budynku zostaną wykonane z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, a elementy drewniane zostaną zabezpieczone środkami przeciwgrzybiczymi i przeciwogniowymi do stopnia zabezpieczenia konstrukcji NRO.
Organ odwoławczy wskazał, że zaplanowano dach jednospadowy ze spadkiem połaci w kierunku działki inwestycyjnej. Wody opadowe z powierzchni dachu poprzez rurę spustową usytuowaną w odległości około 6 m od działki sąsiedniej nr [...] odprowadzane będą powierzchniowo na teren działki inwestycyjnej. Usytuowanie nadbudowywanego budynku umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi
w istniejącym budynku na działce nr [...], gdyż znajduje się on w odległości większej niż wysokość przesłaniania. W wyniku nadbudowy budynku gospodarczego zapewniony będzie również wymagany czas nasłonecznienia - 3 godziny w dniach równonocy,
w godzinach 7.00-17.00 - przynajmniej dla jednego pokoju w mieszkaniach (wielopokojowych) znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...]. Nadbudowany budynek nie będzie emitował hałasu, wibracji i drgań, pola elektromagnetycznego, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stwarzania przez inwestycję uciążliwości dla otoczenia w myśl przepisów art. 5, art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.", Wojewoda wyjaśnił,
że przepisy te w żaden sposób nie wprowadzają ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, określają one jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Organ odwoławczy podniósł, że ewentualne zwiększenie np. hałasu, kurzu, kwestie związane ze zmniejszeniem walorów użytkowych, czy odczuciami estetycznymi, a więc oddziaływanie oparte na przypuszczeniach, nie prowadzą do niemożliwości wykorzystania działki Skarżącego jako działki budowlanej.
Podsumowując organ odwoławczy ocenił, że przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom Prawa budowlanego i rozporządzenia
z 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Wojewody wnioskowane zamierzenie budowlane nie narusza również ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, inwestycja w przedstawionej formie nie narusza interesów osób trzecich. Powtórzono, że Inwestor złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt został opracowany przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, która złożyła oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie
z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
W skardze na decyzję Wojewody L. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 5 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację
i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu,
że zamierzenie inwestycyjne polegające na nadbudowie budynku gospodarczego wraz z budową urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...] jest zgodne z przepisami odrębnymi, w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
2. § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną interpretację
i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sposób prawidłowy wykonano analizę wokół działki przeznaczonej do zabudowy, co skutkowało przyjęciem że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania,
tj. art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze zgodnością zamierzenia inwestycyjne polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego wraz z budową urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...] jest zgodne z przepisami odrębnymi, jej wpływem na pozostałe nieruchomości i zasadami współżycia społecznego
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego i kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą podjętej decyzji, która dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, są przepisy art. 5 pkt 9 i art. 3
pkt 20 Prawa budowlanego.
Skarżący powtórzył, że planowana nadbudowa budynku do wysokości 6,5 m jest niezgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i ustaleniami m.p.z.p., przy czym zgodność z prawem jest tutaj rozumiana także jako ochrona interesów osób trzecich. W przypadku Skarżącego jest to ochrona przed skutkami oddziaływania nadbudowy budynku gospodarczego na jego nieruchomość. Zdaniem strony skarżącej organ orzekający w sprawie wydania decyzji o pozwolenia na nadbudowę powinien uwzględnić interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także innych osób; może, a nawet powinien nie zezwalać na sytuowanie budynków stwarzających uciążliwość dla otoczenia, jeżeli tylko istnieją w danej sprawie odpowiednie ku temu warunki.
Zarzucono, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie interesu strony, wręcz przeciwnie uznał, że w procesie inwestycyjnym nie może być tak, że osoba trzecia (właściciel nieruchomości sąsiedniej) ma wpływ na ten proces. Tym samym wypaczył sens i celowość istnienia przepisu art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto Starosta w ogóle nie wziął pod uwagę tak istotnych kwestii jak oddziaływanie planowanej inwestycji dla otoczenia sąsiadów, pogorszenie ich warunki życia i zamieszkania, stworzenie uciążliwości dla otoczenia w myśl przepisów prawa cywilnego, tj. art. 5, art. 140 i art. 144 k.c. W ocenie strony skarżącej planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a właściciele sąsiednich nieruchomości w całej rozciągłości oponują przedsięwzięciu w postaci nadbudowy budynku gospodarczego jako niezgodnego nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego.
Skarżący powtórzył, że planowane zamierzenie budowlane nie jest zgodne
z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji nie było podstaw do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...].
Wskazano następnie, że podstawową czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Skarżący przyznał, że taka analiza w niniejszej sprawie została wykonana, lecz po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji w obrębie jego nieruchomości doszło do rozebrania części budynków. Zmianie uległ zatem obszar objęty analizą urbanistyczną. Planowana nadbudowa budynku do wysokości 6,5 m stała się niezgodna z obowiązującymi przepisami.
Podniesiono, że w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich niezgodność
z przepisami powinna być oceniana także przez pryzmat ochrony stron postępowania administracyjnego przed skutkami oddziaływania nadbudowy budynku gospodarczego na ich nieruchomość. Zdaniem Skarżącego orzekając w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organy powinny uwzględnić interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, co
w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zwrócono uwagę, że w ustalonych warunkach zabudowy zezwolono na sytuowanie budynku stwarzając uciążliwość dla otoczenia, co poza przepisami budowlano-architektonicznych narusza przepisy prawa cywilnego,
tj. art. 5, art. 140 i art. 144 k.c. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że został spełniony warunek zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi.
Końcowo wskazano, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, jednak budynki gospodarcze nie posiadają wysokości i kubatury, jak te planowane przedsięwzięciem inwestycyjnym przez Inwestora. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej,
tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej każda
z nich powinna być traktowana jako wystarczająco do uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny - o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy
i występującej w obszarze analizowanym.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 7 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tczewskiego
z 18 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowana terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. P. pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] przy ul. H. [...] w P.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są m.in. przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, która w art. 4 stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (tak: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112). Przez pojęcie wolności budowlanej w doktrynie rozumie się istnienie obszaru nieskrępowanych działań łączących się z korzystaniem z prawa własności nieruchomości powiązanych z budową, remontem, utrzymaniem obiektu budowlanego i jego rozbiórką. Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (tak: S. Zwolak, Istota wolności budowlanej, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 13 oraz przywołana tam literatura).
Zasada wolności budowlanej, do czasu zamieszczenia w art. 4 Prawa budowlanego, była wywodzona z przepisów art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP (zob. Z. Leoński
[w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz 2002, s. 207-208). Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji RP wyraża zasadę ustroju Rzeczypospolitej, nakłada na władze publiczne określony zespół obowiązków oraz gwarantuje prawa o charakterze podmiotowym. Bardziej szczegółowa regulacja dotycząca ochrony prawa własności została zamieszczona w art. 64 Konstytucji RP, znajdującym się w rozdziale dotyczącym wolności i praw ekonomicznych, socjalnych
i kulturalnych, z którego również wywodzona jest jego gwarancja jako prawa podmiotowego. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP niedopuszczalne jest jednak ograniczenie prawa własności w ten sposób, że zostanie uniemożliwione jednostce korzystanie z niego (zob. B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2009,
s. 334-335).
W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, bądź rozbudowy w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Należy przy tym podkreślić, że ani przepisy Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis nie daje dodatkowych uprawnień temu inwestorowi, który pierwszy zabuduje swoją działkę. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień, czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (zob. wyrok NSA z 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 634/05, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W dalszej kolejności należy wskazać na zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Zakres ten określa art. 35 Prawa budowlanego, który w ustępie 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta
i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Stosownie zaś do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego
i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:
1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;
2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.
Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie na budowę albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu
i udzielenia pozwolenia na budowę.
Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej
z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych
z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. Nie wyczerpuje to jednak obowiązków organu, który powinien zbadać ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu
z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania decyzji
o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2022 r. sygn. akt
II OSK 840/21 i z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2638/19 oraz wyroki WSA
w Warszawie: z 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2252/15 i z 27 stycznia 2011 r.
sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).
Przenosząc przytoczone wyżej regulacje oraz poczynione dotychczas uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko orzekających w sprawie organów, że wniosek P. P. spełnia wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym zatwierdzenie przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na objętą wnioskiem nadbudowę było prawidłowe.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Inwestor dołączył do wniosku trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Autorka projektu posiada wymagane uprawnienia budowlane i legitymuje się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie
o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa
i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. A zatem,
w analizowanym przypadku spełnione zostały wymogi przepisów art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1-2 Prawa budowlanego.
Planowana inwestycja nie narusza również ustaleń decyzji Burmistrza Miasta
i Gminy Pelplin z 30 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy, co szczegółowo przeanalizował Wojewoda na s. 4 zaskarżonej decyzji. Przeprowadzoną przez organ odwoławczy analizę Sąd uznaje za prawidłową i wyczerpującą, stąd nie widzi potrzeby odnoszenia się po raz kolejny do formułowanych w tym zakresie zarzutów.
W tym miejscu należy podkreślić, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące ww. decyzji o warunkach zabudowy nie mogły zostać ocenione w niniejszym postępowaniu, gdyż postępowanie to wszczął wniosek Inwestora z 6 marca 2024 r. o wydanie pozwolenia na budowę i dalsze czynności organów w granicach tego postępowania.
Na marginesie należy wskazać, że decyzja Burmistrza z 30 grudnia 2021 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku
z 17 listopada 2022 r., zaś skargi na tę decyzję zostały oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 81/23
i II SA/Gd 82/23 (wyroki są prawomocne).
W dalszej kolejności należało ocenić, czy projekt zagospodarowania terenu (działki nr [...] w P.) jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60
i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m -
w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Położenie planowanego do nadbudowania budynku gospodarczego nie spełnia więc wymagań wynikających z przytoczonych wyżej regulacji. Zgodnie jednak z § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym
w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi.
Z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania terenu wynika, że w wyniku nadbudowy obiektu powstanie dodatkowa kondygnacja, ściana nadbudowywanego budynku przy granicy działki nie będzie miała okien i drzwi, zaś działka nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Możliwa jest tym samym nadbudowa budynku gospodarczego na działce nr [...] ścianą bez okien i drzwi
w odległości 1 m od granicy z działką nr [...] na podstawie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Z uwagi na to, że działka nr [...] jest położona na terenie zespołu urbanistycznego
i krajobrazowego miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (nowy
nr [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 8 kwietnia 1978 r., zmienionej 10 czerwca 2010 r., w strefie otoczenia zabytku (ograniczenia gabarytu) Inwestor przedłożył decyzję Konserwatora Zabytków Gminy Pelplin z 21 lutego 2024 r.
o pozwoleniu na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku gospodarczego przy ul. H. [...] w P. na terenie działki nr [...].
W projekcie zagospodarowania terenu (s. 7) wskazano, że obszar oddziaływania planowanej nadbudowy budynku gospodarczego wykracza poza granice działki nr [...], jest on zlokalizowany około 1,0 m od granicy działki. Autorka projektu wskazała, że na działce sąsiedniej również znajdują się budynki gospodarcze oddalone o około 0,5-0,0 m od granicy. Poprzez tożsamość funkcji budynków uciążliwość ta jest ograniczona (art. 20
ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego).
Z projektu zagospodarowania terenu (s. 7) wynika także, że wymogi związane
z ochroną przed hałasem i drganiami są zgodne z rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r. Poziom hałasu i drgań przenikających z budynku do otoczenia nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, co oznacza, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla zdrowia użytkowników oraz osób znajdujących się w ich sąsiedztwie, a także umożliwi im pracę i odpoczynek.
Jak słusznie podkreślił Wojewoda - organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kwestionowania analiz oraz dokonywania weryfikacji projektu budowlanego w innym zakresie niż przewiduje Prawo budowlane.
Końcowo należy wskazać, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, w którym mieszka (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt
II OSK 975/15). Jeżeli przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach Prawa budowlanego i przepisach odrębnych
(a w rozpoznawanej sprawie spełniał), to organ nie może odmówić wydania decyzji
o pozwoleniu na budowę. Natomiast subiektywne odczucia Skarżącego odnoszące się do ewentualnych (przyszłych i niepewnych) negatywnych następstw realizacji inwestycji nie mogły doprowadzić do odmiennej oceny.
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Wbrew stanowisku strony skarżącej decyzja Wojewody została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 4 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]